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让国家间竞争起来
作者:盛洪    单位:北京天则经济研究所    发布:2017-12-25    阅读:558次   

拉弗曲线告诉我们,当税负过重时,降低税率会导致税收额的增长。这是因为减税激励了企业与居民的生产和投资,使经济总量(即税基)显著增长。因而降低税率甚至会增加税收。如果这个简单道理大家都能接受,就没有是否减税的争论了。问题在于,一般而言,政府是一种提供公共物品的垄断组织,它的内在机理就是要提高公共物品的价格。其结果是税收总额会显著大于公共物品所必需。这就形成了减税空间。然而,对于拉弗理论所展现的美好前景,由于是未来之事,存在着不确定性,而当下的税率是眼前利益,三鸟在林不如一鸟在手,政府行政部门倾向于拒绝接受。

 

即使是在有着制衡机制的美国,也因为布坎南所说的财政幻觉和投票机制的弊端,不能有效约束财政收入与支出的增长,所以美国的财政收入占GDP的比重不断增高,以致布坎南认为不可能在美国的议会民主制度下受到约束,因而提出宪法改革方案,要在宪法中规定财政支出不得超过财政收入。但布坎南的这个改革方案很难在美国实现,因为要修改宪法需要得到国会两院三分之二多数和四分之三州的同意,而大多数人会因赤字政策看起来对当下有利而不会支持财政平衡原则。而在缺少制衡机制的我国,更缺少遏制宏观税率上涨的机制和手段。

 

一个成功的减税改革,就是要对抗垄断组织的内在机理,就要依靠内外两方面的力量。在内部,就是要依赖于主张低税负的文化力量。在西方世界,如美国,主要依赖于经济自由主义传统。这次特朗普的减税方案的法律过程中,有137名经济学家联名发表公开信支持减税,为“减税与就业法案”得以在国会通过助了一臂之力。在春秋时期,当孔子听说弟子冉求帮助季氏增税,生气地说,“非吾徒也,小子鸣鼓而攻之可也”。儒家轻徭薄赋思想对以后两千多年的税赋政策产生了深远的影响。然而文化究竟是一种软的力量。真正能够使之起作用的,还要借助于来自外部的竞争。

 

在总结中国改革的成功经验时,张五常教授说,主要应归功于县之间的竞争。竞争的指标就是提供公共物品的价格,竞争的标的就是流动着的货币资本和人力资本,具体表现为企业对本地的入驻。由于竞争,各县就要竞相降低作为公共物品价格的税率。然而在我国,税率并非县级政府所能决定,我国税法规定的17%的增值税,只有四分之一归县级掌握,即一个县政府最多能减免4.25%的税率。但在另一方面,县政府以降低它提供的土地的价格作为竞争手段,它经常以零地价吸引企业。五常教授证明,税就是一种分成租。只要征税和收租的是一个主体,租税可以互替。在五常教授看来,这也是一种税率的竞争。

 

如果从更大的范围去看,中国的改革得益于国家间的竞争。在改革开放之前,中国是一个重税国家。人民公社制度,是一个极重税体制,其间最重的税负古今罕见。如在农业集体化和人民公社期间,实际的田赋率,即征收公粮和低价征购余粮的比重,一般都在30%以上,最高时接近50%(1960年)。比较文景之治的三十税一(3.3%),贞观之治和开元盛世的四十税一(2.5%),真是天壤之别。我们知道结果是,带来了大饥荒。在此之后,政府调整了过高的田赋率,但仍然维持从农民的手里拿走所有余粮的制度,使中国民众一直处于勉强糊口的状态。这种实际上的固定工资制,仍是一种高税率制度。

 

图1  集体化和人民公社时期的“田赋率”      单位:%

数据来源:粮食征收和征购数量的数据来自国家统计局,《新中国50年统计资料汇编》,《陈云文选(1949~1956)》,《农村集体化重要汇编》;转引自《网易》。粮食产量数据取自国家统计局网站,《国家数据》,“主要农作物产品产量”,http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd

 

二十世纪80年代初开始的农业改革,同时又是一种减税改革。原来的制度是,农民要将口粮之外的所有粮食作为公粮和余粮交给政府,这相当于固定工资。在北方农村,一般是一个男劳动力一年360斤左右的粮食。包产到户意味着农村分配体制从固定工资改变为固定租税,农民“交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的。”由于农民积极性极大地释放出来,农田亩产数倍于人民公社体制下的亩产。杜润生曾经说过,包产到户后,农民只需24天就能干完地里的活。我们估且按劳动生产率10倍于原来计算,按原来田赋率30%计算,田赋率降到了3%。农业改革奠定了我国经济奇迹的基础。

 

中国政治领导层决定改革开放,不仅是中国内部问题压力所致,也是国际竞争所致。二十世纪50年代以后,我们亲眼看到了发生在日本和西德的经济奇迹,接着又出现了亚洲四小龙和巴西的经济高速成长。美国更是充满活力,80年代初出现了个人电脑革命,开启了全球的计算机和互联网的新时代。当时一些中共高层领导人到外国考察,为日新月异的高科技发展,繁荣的城市和乡村,普通民众富足的生活所震惊,回来描述他们的印象。反观当时中国,经济几乎到了崩溃的边缘,国家贫弱无力,人民穷困不堪。1978年,我国人均GDP只有385元(国家统计局),为当时世界倒数第四。

 

这些出现经济奇迹的国家或地区无疑是中国改革开放的借鉴。一个重要的共同点就是,它们都是市场经济。这意味着要依靠民众和企业的内在激励,也就必然要创造一个相对低税负的环境。中国城镇领域的改革,对于国有企业就是从放权让利开始的,而对民营企业则是一个从禁止到鼓励的过程。国有企业的改革经历了利润留成,承包制,利改税等过程,基本方向就是实际税率的下降。而当时民营企业发展受到鼓励,实际交纳的税款相对较少。因而在改革开放之初有一个明显的降低税率过程。见下图。

 

图2  改革前半期的减税和财政收入      单位:亿元(左轴),%(右轴)

数据来源:国家统计局网站。

 

可以看出,伴随着市场化改革,税率降低产生了明显的效果,不仅带来中国经济的高速成长,到2000年人均GDP增长了20倍,还完美证明存在着拉弗曲线,即政府财政收入也明显增长,没有一年是降低的。见上图。

 

如此看来,国家间竞争是一种非常积极的力量。在上世纪80年代,真正遏制美国的财政比重不断增高趋势的,不是布坎南的修宪建议,而是来自当时国际上的竞争。这主要包括日本、西德,加上亚洲四小龙和巴西的崛起,它们在世界市场上活跃,美国的贸易赤字逐渐成为常态,使美国感到了压力。这使得里根总统得以推行经济自由主义和减税改革。里根减税产生了很好的效果,不仅美国迎来了一个二十世纪持续时间最长的繁荣,从80年代一直延续到了2000年,平均每年增长3.4%;同时也印证了拉弗曲线,美国的税收总额只有一年有些微减少,其它所有年份都在增长。见下图。 

图3  里根减税时期的税率和税收额    单位:美元(右轴),%(左轴)

数据来源:世界银行网站。

 

然而,在市场化改革带来经济持续增长和财富不断涌流的情况下,一个垄断组织的内在机理又在起作用,公共物品的价格又在不断高升。我曾在《没有约束的财政支出是宏观税率攀升的主要动因》中指出,正是我国的财政支出缺少有效的审查和约束机制,致使自上世纪90年代未开始,财政收入的增长速度大大快于GDP的增长速度,财政收入增长指数累积为GDP增长指数的两倍,财政收入占GDP的比重提高了12个百分点。见下图。本来随着经济规模的增大,公共物品供给也有着规模经济性,即单位成本会下降,税率本应下降,同时可以维持同等水平的公共服务。 

图4  中国财政收入和GDP增长指数及财政收入/GDP 

单位:%(右轴:比重;左轴,指数)

数据来源:国家统计局网站。

 

之所以宏观税率高攀,主要是因为对财政支出没有有效约束,除个别年份,财政收入决算总是大于财政收入预算,财政支出又领跑财政收入,财政赤字持续增长所致。见下图。由于我在上述文章里已经作了分析,在此不再赘述。

 

图5  中国一般财政赤字      单位:亿元

数据来源:国家统计局网站。

 

今天当我们看到美国特朗普政府的减税方案获得国会通过时,我们应该认识到,这也是国家间竞争的结果。是改革开放,尤其是八、九十年代的市场化改革创造了中国奇迹,中国巨大规模的制造业打败许多美国、德国和日本的竞争者,使中国的人均收入数十倍于80年代初,加之金砖国家的崛起,使美国感到了竞争压力。从2008年金融危机开始,美国逐渐走上衰落的道路。尽管特朗普政府也提出了一些迎合民粹主义的政策,如加强移民控制,走向贸易保护主义,但真正积极的作法恰是减税。人们期待着,要象当初里根减税那样,再次创造美国的大繁荣。

 

因此,当球踢到中国一边时,我们也应该高兴。来自其它国家的竞争对我们不是坏事,而是好事。我曾经估计过,我国的宽口径宏观税率已经高达45.6%,本来就存在着巨大的减税空间,不管有没有美国减税带来的竞争压力,中国早就应该主动减税,因为政府征税的目的是为提供公共物品筹资,而不是作为政府及其官员的当然收入。我曾指出,自1995年以来,按财政支出增长的程度和速度看,我国公共物品的价格已经上涨了35.7~120%。这显然表明了税收总额已经显著大于公共物品所必需。美国减税只不过凸显了我们已经存在的问题,也给了我们再次发动中国经济的一个契机。如果减税,我们将面临的,是又一次经济快速成长与财政收入相应增长,再一次应验拉弗曲线。

 

我注意到,政府高层一直有减税的意向。不幸的是,我们看到有些行政部门似乎很不愿意减税。2016年底爆发的“死亡税率”之争中,税务总局就误判身份,出来压制对税率过高的批评。今天我们也看到一些官员对美国减税的指责。既然减税会因存在拉弗效应而增加税收,为什么还会如此呢?前面说过,实现税收增加的效果,还需要等待稍长时日;而维护高税率则会保住吃税人的当下利益。这取决于眼光的长短,以及心中是否有民众与国家。遗憾的是,我们又发现了对美国减税和中国税负讨论的压制。但是,这又有什么用呢?

 

孔子说,“天何言哉?四时行焉,百物生焉。天何言焉!”上天不说话,但它会通过奖惩让人们知道什么是自然法则。本杰明·富兰克林也说过,“如果你不听道理,道理肯定惩罚你。”

 (本文系作者根据2017年12月15日“美国减税和国家竞争”研讨会上的发言改定)