学术观点 -> 应邀专家
治理视域下全面乡村振兴的制度建设
作者:雷明、于莎莎、何琳    发布:2022-07-01    阅读:3320次   


 雷明 于莎莎等 行政管理改革 2022-07-01 08:11 发表于北京


【作者简介】雷明  北京大学乡村振兴研究院(北京大学贫困地区发展研究院)院长,北京大学光华管理学院二级教授、博士生导师,新疆财经大学“天池学者”特聘教授,英国爱丁堡大学H.教授( Honorary Professor of The University of Edinburgh ),国务院原扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员;

于莎莎  北京大学光华管理学院博士生;

何琳  北京大学乡村振兴研究院研究助理

【基金项目】国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理的思想和实践研究——习近平贫困治理思想的战略构想和实施方略”(19ZDA002)

【文章来源】《行政管理改革》2022年第6期

文章结构

一、全面乡村振兴的制度现状

二、全面乡村振兴制度的特点

三、当前全面乡村振兴制度存在的问题与对策建议




摘  要

制度建设是推进乡村振兴的一项重要基础性工作,构建起一套完善的农业农村发展制度能够稳定农民预期,巩固农村根本,功在当下、利在长远。当前,我国已经建立起一套较为完整的乡村振兴制度,本文以“产业兴”“农民富”和“村庄美”三个目标为线索,在国家治理的视域下梳理并阐述我国乡村振兴的制度安排,以此为基础分析现有乡村振兴制度的合理性与有效性特点,进一步探讨当前乡村振兴制度建设存在的问题与改进对策。




实施乡村振兴战略中的一项重要的基础性工作是加强制度建设。构建一套完善的农业农村发展制度能够稳定农民预期,巩固农村根本。当前,我国农村基本经营制度不断巩固完善,农村集体产权制度改革不断深化,城乡融合发展体制机制和政策体系不断健全,以“产业兴”“农民富”和“村庄美”三大目标为牵引,乡村振兴制度总体上较为完整,体现了乡村振兴制度合理性与有效性的内涵特点,同时要看到当前全面乡村振兴制度建设存在的问题,进一步改进完善相应的对策措施。




一、全面乡村振兴的制度现状


(一)产业兴

产业兴旺是解决农村长远发展和许多现实问题的重要前提。农村产业兴旺蓬勃,能够充分发展农村生产力,为农业农村现代化提供有力支撑,也是乡村振兴的重要体现。为实现乡村振兴目标,在完善农业基本经营制度的同时,创新农业经营体制机制,重构有利于提高竞争力和可持续发展水平的新型农业支持保护制度,并通过激活市场、主体和要素等推动农村一二三产业融合发展,进一步促进乡村经济多元化,即同步推进农村土地制度改革和农村金融制度改革,为农村产业发展提供土地、资本等必不可少的资源要素,如图1所示。在乡村振兴中,农业支持保护制度、农村基本经营制度、农村金融制度为乡村产业链发展提供了全方位支持,为实现“产业兴”提供了坚实制度保障。

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图1  “产业兴”的制度框架

1. 农村基本经营制度

农村基本经营制度是我国社会主义经济制度的基础,在农村经济中处于基础性地位,与农民基本权益、乡村稳定和发展直接相关,是实现乡村振兴战略目标的重要制度安排。农村基本经营制度分为农村土地制度和产权制度、农业经营主体以及农业经营方式三部分核心内容,其中农村土地产权制度是关键前提,农业经营主体和农业经营方式分别是该制度的运行主体与具体执行方式。在乡村振兴新的时代要求下,我国农村基本经营制度发生了一系列变化。第一,在农村土地制度上深化所有权、承包权、经营权三权分置的改革,坚持农民集体对农村土地的所有权不动摇,确保农民家庭的土地承包权,分离土地经营权,推动其市场化流转。例如,2019年11月,中共中央、国务院提出第二轮承包到期后再延长三十年,此举措能够更好稳定农村土地承包关系,稳定农民预期,鼓励农民增加投入,改善生产条件,保障农业的可持续发展。第二,在农业经营制度上,坚持家庭经营基础性地位,同时赋予双层经营体制新内涵,通过构建起立体式复合型现代农业经营体系、落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策、发展多种形式并存的适度规模经营等方式实现农村经济高质量发展。第三,农村产业经营也出现了一些新业态,重点发展本地特色产业、新兴产业,并通过一二三产业融合发展来提升产业质量、延长产品产业链、增加产品附加值,从而切实保障乡村振兴“产业兴”。

2. 农业支持保护制度

农业支持保护制度具有维护农业稳定发展的重要作用,也是实现乡村振兴的重要制度安排。农业支持保护制度主要涉及三类。第一类是以“发展生产”和“绿色生态”为导向的农业补贴制度。自2002年起我国先后推出“四项补贴”政策以保障粮食安全、稳定农业生产,具体包括良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农机置购补贴。补贴规模和范围不断扩大对于调动农民种粮积极性、提升粮食产量发挥了重要作用。第二类是以“规避风险”为导向的政策性农业保险制度。我国每年遭受农业自然灾害情况比较严重,政策性农业保险制度正是政府为防范农业风险而制定的,以保费补贴等扶持方式进行,通过保险公司市场化运作对因自然灾害或意外事故而遭受经济损失的种植业、养殖业进行赔偿。近年来,该类政策主要向着扩大农业保险覆盖面、提高受灾补偿标准的方向完善。例如,2019年中央一号文件要求,“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点,扩大农业大灾保险试点和‘保险+期货’试点,探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点”。第三类是以“价补分离”为导向的农产品价格保护制度,主要采取最低价收购等措施稳定农民基本收益,从而保障农业发展。

3. 农村金融制度

农村金融制度居于农村市场经济制度的核心地位,以金融资金为纽带将农村其他生产要素联系起来,从而促进农村经济的持续发展,联结资源要素、融通配置农村资金、积累剩余资本等是其主要功能。自实施乡村振兴战略以来,我国高度重视农村金融及其制度改革,不断健全适合农业农村特点的农村金融体系,逐步提高服务三农和乡村振兴的水平,并强调要运用多种政策工具、开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态等。

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(二)农民富

农民富裕是乡村振兴的根本目的与最终落脚点,其实现途径包括以发展当地产业为依托“家家入股、人人劳动、户户分红”的产业收益,通过经常性的生产经营活动而取得的经营性收入,以拥有的动产和不动产出租、出让或自然增值的财产性收入以及农民受雇于单位与个人所获得的工资性收入等。因此,实现农民富裕目标需要农村集体产权制度、新型职业农民制度、农村社会保障制度以及户籍制度的支持,如图2所示。具体地,完善农村集体产权制度有利于增加农民的经营性收入与财产性收入,建立新型职业农民制度有利于提高农民的职业素养以提高工资性收入,而农村社会保障制度与户籍制度均能够从分配的角度上缩小城乡收入差距,以减少支出的方式推动“农民富”目标的实现。

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图2   “农民富”的制度框架

1.农村集体产权制度

农村集体产权主要包含集体产权制度形式和集体产权组织形式这两方面内容,二者相互依存。长期以来,我国农村集体产权制度存在着权责不清、归属不定、缺乏对集体产权严格保护的问题,进而导致产权流转不畅、资源闲置,不能有效转化成为生产力和经济效益。在乡村振兴背景下,党和国家提出进一步深化农村集体产权制度改革,并将改革的重心放在了土地承包经营权以及宅基地改革工作上,通过放活土地经营权和探索宅基地“三权分置”盘活农村地区资源,不断推进农村集体经济持续稳健发展。

2.新型职业农民制度

新型职业农民制度是以农业人才培育为主要目标与内容的人才制度。乡村振兴离不开农业,而农业离不开农民,一批有知识、有能力的农业从业者将是乡村振兴的强大内部推动力。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出“要让农民成为有吸引力的职业”,要“培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民”。职业农民成为乡村振兴的主力军与重点依托对象,新型职业农民制度也由顶层战略部署转化为具体的制度设计。自2018年乡村振兴战略实施以来,国家不断加大新型农民职业技能培训力度,提高农民自主就业创业能力,统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业,增加农民的工资性收入。2019年,农业农村部继续落实农村创业创新激励扶持政策,大力培养创新创业人才,组织开展“百县千乡万名带头人”培育行动,为乡村产业振兴培育人才。各省市自治区纷纷响应政策号召,与各大高校科研机构合作,深入推进农村青年创业致富的“领头雁”培养计划。同时,各地方政府也增强对新型职业农民政策扶持力度,加快研制与新型职业农民制度配套的制度体系,以全方面实现农民富裕、农业发展与乡村振兴。

3.农村社会保障制度

社会保障制度具有公共福利性质,是一国政府通过国民收入再分配的方式给与低收入者、无收入者等无法维持基本生活的社会成员提供资金或物资援助的制度,目的在于维持社会公平和稳定。农村社会保障制度既强调农村地区的广覆盖,也关注农村社会弱势群体,能够平衡地区利益,为实现乡村振兴创造稳定局面。目前我国的农村社会保障制度主要分为三类。第一类是新型农村社会养老保险制度,即“新农保”。2018年农村养老服务能力被纳入农村社会保障体系建设中,农村居民养老保障制度也从国家层面的“新农保”扩展到社会、市场层面。第二类是新型农村合作医疗制度,即“新农合”。自2013年起,国家开始整合城镇居民医保和“新农合”制度,逐步建立统一的城乡居民医保制度,实现城乡居民公平享有基本医疗保险权利。第三类是农村社会救助制度,包括“五保户”供养制度、农村最低生活保障制度以及农村扶贫制度等。在中央和地方政府大力支持与共同努力下,我国目前已经基本建立以农村居民最低生活保障制度和农村“五保”供养为基础,以教育、住房、医疗、司法等专项和临时救助为重要内容的新型社会救助制度体系。

4.户籍制度

户籍制度作为一项基本社会制度,在中国长期具有社会管理和资源分配等多重功能。为促进城乡人口合理流动、调整城乡二元结构,中央自2014年就积极鼓励推进“城乡统一”的户籍制度改革。各地在改革实践中形成了取向不同的三种模式:一是名义上将农业户口转变为非农户口,实际上户口利益差别仍然存在,仅有限或有条件地为原农业户口持有者提供部分保障或待遇;二是取消农业和非农业的二元户口登记制度,消除农业户口与非农户口的差别;三是剥离户口黏附利益,以广东、上海等地的“积分制”户籍管理制度为代表,将积分而非户籍作为分配城市公共福利和公共产品的基础。这轮户籍改革虽然在一定程度上推动了农业转移人口市民化、城乡一体化发展,但未来仍需与社会保障制度、公共服务体制以及农村土地制度等联合推进才能有效缩小城乡收入差距、实现城乡均衡一体化发展。

(三)村庄美

“村庄美”是乡村振兴战略的三大政策目标之一,而乡村振兴战略的总要求之一为生态宜居,使美丽乡村建设更加具体、更具操作性。当前,我国已经建成了如图3所示的,包括农村环境保护制度、生态系统保护制度、农村生态补偿制度以及农村生态环境监管制度在内的制度体系,从防范、治理和监管等方面改善农村生产生活环境,维护生态稳定,实现产业振兴、农民富裕和村庄美丽的有机统一。

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图3   “村庄美”的制度框架

1.农村环境保护制度

农村环境保护制度涉及乡村居民的农业生产和生活这两个方面,即在绿色原则指引下发展绿色农业产业并进行农村人居环境治理。因此,建立农村环境保护制度是助力乡村振兴、提升农村生态文明和绿色发展水平的重要手段。一方面,针对农业生产带来的环境污染问题,建立以绿色生态为导向的农业补贴制度鼓励发展绿色农业,并构建绿色农业发展制度形成绿色农业发展环境。另一方面,针对农村人居环境问题健全农村污染防治制度。例如,2018年2月出台的《农村人居环境整治三年行动方案》以农村垃圾治理、生活污水治理和村容村貌提升以及厕所粪污治理为主攻方向,开展农村人居环境整治行动,全面提升农村人居环境质量。

2.生态系统保护制度

生态系统保护制度旨在加强农村生态系统的保护和恢复治理工作,从而打造生态宜居的乡村环境,建设美丽乡村。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》对此进行了详细安排,具体包括实施重要生态系统保护和修复重大工程、健全重要生态系统保护制度和发挥自然资源多重效益等措施。针对在生态保护和治理过程中可能会对农民经济造成影响或损害的情况,我国进一步建立了生态补偿制度。该制度有利于提高乡村居民保护生态的积极性,避免其出现追逐短期利益而破坏生态的行为。自乡村振兴战略实施以来,国家不断完善生态补偿制度,具体包括加大对生态修复和建设重点区域的补偿力度,增强补偿的针对性,构建跨地区的生态效益补偿制度,推动市场化多元化生态补偿方式等。

3.农村生态环境监管制度

农村生态环境监管制度旨在解决生态环境监管队伍建设不到位、责任落实不到位,缺乏科学合理的监管方案、监管实际效果不能达到设计标准和水平等问题。目前,我国生态环境监管制度体系包括政府监管、企业治理、公众监督三大责任主体,贯彻落实中央对地方、上级对下级的监督约束机制,通过鼓励群众举报、建立环境听证和信访制度等方式畅通公众参与渠道,释放社会力量,从而充分发挥生态环境监管制度对推进生态文明建设的重要保障作用。



二、全面乡村振兴制度的特点


(一)制度设计的科学合理性

乡村振兴各项制度安排通过发挥规范性、强制性作用实现其制度功能,成为实现乡村振兴的制度保障,制度构建本身的科学性合理性主要表现在以下五个方面。

第一,符合我国农业农村的发展需要。目前我国农业农村发展仍然存在着供需结构不匹配、数量和质量发展失衡、规模与效益发展不平衡等一系列突出问题。基于这一发展现状,乡村振兴战略的各项制度建设完全适应了当前社会矛盾转变和农业农村发展状况的现实需要。具体地,不断完善的农业农村农民的“三农”制度框架与体系,激发了要素流动与产业融合,从产业发展、环境改善、城乡融合、农地关系等角度探索解决农业农村现代化出现的新问题。在产业发展方面,农业支持保护制度通过财政补贴和政策倾斜继续支持推动农业生产,而农村基本经营制度在坚持土地集体所有、稳定家庭承包关系的前提下,有序推动土地经营权的市场化流转,探索多种形式的农业规模经营;此外,承包权流转为非农业经营主体提供的土地要素,结合合理健全的农村金融制度提供的资金要素,二者共同促进农村其他产业的建设与融合。在环境改善方面,绿色生态导向的农业补贴制度以及农业绿色发展制度的构建推动形成激励有效、约束有力的绿色生产环境,减少农业生产带来的面源污染。同时,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向的农村污染防治制度以及一系列监管制度的建立健全,能够直接有效地改善乡村人居环境。

第二,适应城乡融合发展的需要。我国城乡在教育、医疗等公共服务方面的差距大,人口、资金等要素进一步向城镇聚集,“农村空心化”成为普遍现象,如何妥善处理趋于割裂的城乡关系成为我国现代化过程中需要重点关注的核心问题。2017年党的十九大提出促进城乡融合发展,这标志着我国城乡关系调整走向与现代化进程相适应的高级形态。乡村振兴战略的各项制度基本围绕“城乡融合发展”这一目标展开推进。首先,农村基本经营制度和农村集体产权制度的改革有助于增加农民的经营性收入、财产性收入和工资性收入,从而缩小城乡居民的收入差距。其次,集体产权制度改革可以落实承包地经营权、宅基地使用权、农民住房财产权和集体收益分配权,在赋予农民更加充分的财产权利的基础上充分保障农村居民各种合法权益,实现城乡公民权利平等化。再次,农村金融制度和户籍制度的改革推动了资本、人才、土地等要素在城乡间双向流动,为乡村振兴注入新动能。最后,农村社会保障制度的健全加快了公共服务、基础设施、生态环境的一体化进程,分阶段推进基本公共服务均等化。总之,乡村振兴各项制度有助于实现城乡之间在要素配置、产业发展、居民收入、基本公共服务、基础设施等方面的均等化,使农村居民能够与城市居民一样平等享受丰富多样的物质与精神生活、充分便利的公共服务、优美整洁的人居环境,符合新时期构建新型城乡关系与实现城乡融合发展的需要。

第三,合理处理农民与土地的关系。进入21世纪以来,土地作为农村最具活力要素的市场价值受到削弱,农村土地的财富效应没有得到充分体现,农地关系也存在结构性矛盾。首先,农业规模化、绿色化、科技化的需求旺盛,以休闲农业、乡村旅游为代表的新产业新业态的兴起也对土地提出要求,需要进一步提升农村土地资源利用效率、优化农村土地利用空间格局。其次,随着城乡融合深入发展,农村转移人口市民化趋势日益加强,需要重视农村转移人口的土地权利及土地退出等问题,调整完善制度体系、重构农地关系。乡村振兴的各项制度安排均是基于促进土地资源优化配置,构建合理农地关系,进而实现土地作为资源、资产、资本的多元价值,因此具有相当的合理性。

第四,顺应我国市场化改革方向。基于中国农村改革已有制度成果,乡村振兴战略的制度建设继续完善市场在资源配置中起决定性作用的农村经济体制,为农业农村现代化提供坚实有力的制度保障。首先,健全以市场为导向的农产品价格保护制度,让市场在粮食购销中起决定性作用。其次,完善农村集体产权制度,这是健全农村产权交易流转和退出机制的重要前提。再次,完善户籍制度、新型职业农民制度等持续推进农村劳动力要素的市场化。最后,推动农村金融制度改革,完善农村金融结构,充分实现资本要素的市场化。这些制度推进农村市场化改革纵深化,让市场在乡村资源配置中起决定性作用,为乡村振兴提供巨大动力。

第五,符合以人民为中心的发展思想。乡村振兴出发点和落脚点都是人民,以“产业兴”、“农民富”和“村庄美”为目标,其最终目的在于满足广大农民的美好生活需要。具体来说,首先,产业兴旺是实现农业农村现代化坚实的物质基础。通过农村基本经营制度、农业支持保护制度、农村金融制度构建起制度框架,支持和保障乡村由生产到销售全产业链发展。其次,农民富裕的目标实现得到进一步保障。通过农村集体产权制度创新,既保证村集体的所有权、村民的承包权,又进一步放活经营权增加农民收益;发展新型职业农民制度目的在于增强农民的生产经营能力;农村社会保障制度加大对农民养老、医疗投入,关注农村困难群体,进行托底保障;深化户籍制度改革目的在于弥补城乡差距,切实保障农民利益。最后,村庄美丽是农民在建设新农村背景下对生态公共产品提出的新要求。我国通过农村环境及生态系统保护制度、农村生态补偿制度以及农村生态环境监管制度合力改善农村生产生活环境,维护生态稳定,留住乡愁记忆,满足农民需要。

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(二)制度实施的有效性

我们从“产业兴旺”“农民富裕”和“村庄美丽”三个政策目标出发,分别阐述近年来我国农业农村发展的显著成果,在此基础上说明乡村振兴制度安排的有效性。

其一,在产业发展方面,乡村产业得到有效发展振兴。乡村振兴战略的持续深入推进及其配套制度安排的贯彻落实,极大改善了我国农村创新创业环境,农村地区三产融合发展,涌现了大量新产业新业态,乡村产业振兴取得了积极成效。第一,农业高质量发展。一方面,不断完善农村承包地“三权分置”制度促使农业规模经营进一步发展,深化户籍制度改革促进城乡资源双向流动等改革措施,保证农村土地产出率和农业劳动生产率的持续提高;另一方面,在农业支持保护制度下,现代种业创新发展和农业机械化得到推进。第二,多种产业融合发展。农村新业态发展迅猛,乡村产业集群大量涌现,特别是以休闲农业和乡村旅游为代表。有学者指出,农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”制度改革是促进农村三产融合发展的重要基础,通过摸清承包地底数、创新流转模式、盘活集体资产等方式为产业融合发展奠定坚实基础。以重庆市为例,通过深入推进农村“三变”改革,38个试点村在2018年累计盘活集体林地、草地、水域、四荒地1.1万亩,闲置撂荒土地2万余亩,闲置农房552套,充分挖掘山水林田湖草等自然资源和自然风光价值,因地制宜发展乡村旅游、特色农业等。

其二,在农民富裕方面,乡村居民生活水平也有了显著提升。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出农村生活富裕的主要指标包括四项,即农村居民恩格尔系数、城乡居民收入比、农村自来水普及率以及具备条件的建制村通硬化路比例。根据国家统计局披露数据可知,农村居民家庭恩格尔系数逐年下降,由2013年37.7%下降至2020年32.7%,表明农村消费多样性增加。自2013年起,城乡居民收入比连续7年下降,至2020年为2.56,表明城乡居民收入差距逐渐缩小。就农村自来水普及率而言,2020年全国农村自来水普及率提高到83%以上。具备条件的乡镇和建制村100%通硬化路在2019年底已基本完成。上述数据均有力说明了乡村振兴战略在合理、有效的制度安排下取得了阶段性的成果。

其三,在乡村美丽方面,我国农村地区的生产生活环境也得到极大改善。根据《中国农业绿色发展报告2020》显示,全国农业绿色发展指数自2012年的73.46提升至2019年的77.14,增幅达到5.01%。2020年全国三大主粮化肥利用率达到40.2%,农药利用率达到40.6%,全国秸秆综合利用率达到86.72%,畜禽粪污综合利用率达到75%以上,重点地区“白色污染”得到有效防控。在农村人居环境治理方面,自《农村人居环境整治三年行动方案》实施以来,农村地区分头推进厕所革命、生活垃圾和污水治理,村庄清洁行动在全国各地积极开展,村庄面貌明显改善,农村人居环境水平得到了极大提升。农村卫生厕所普及率已经超过65%,全国90%以上的行政村已建立生活垃圾收运处置体系,农村生活污水治理率也已达到25.5%。在农村生态环境方面,国家林业和草原局提出以打造生态宜居的美丽乡村为目标、建设森林乡村为载体,持续推进乡村绿化美化工作,以严格保护乡村自然生态系统的原真性为重点,在全国范围内推进农村生态保护工程并取得了良好成效。



三、当前全面乡村振兴制度存在的问题与对策建议


通过对“产业兴”“农民富”和“村庄美”三方面制度现状的梳理和总结,我们在看到乡村振兴制度合理性与有效性的同时,还应看到当前乡村振兴制度建设仍面临的一些问题,在未来需要通过完善和优化相关制度及时解决,具体包括以下五点:

第一,当前农业补贴政策仍不够完善。首先,补贴对象和范围缺乏明确的针对性,逐渐发展为与种粮脱钩,成为一项农民的普惠性收入补贴。其次,农资综合补贴也在一定程度上刺激了化肥用量,与乡村振兴提出的生态振兴的目标背道而驰。因此,针对上述问题调整现行补贴政策以适应乡村振兴战略实施背景下的农业发展需求,是一项重要而紧迫的工作。

第二,我国农村地区长期存在着金融供给不足、金融体制不健全、金融抑制等问题并没有完全解决,因此需要进一步完善农村金融制度。首先,可以鼓励社会资本参与设立适应乡村振兴建设需求的新型农村金融机构,从而加大产业振兴投资融资力度。其次,还可以综合运用货币信贷、财政税收、金融监管等政策措施,加强对“三农”的支持力度,通过鼓励多主体参与完善农村普惠金融制度,为农村小微企业、农民个人提供方便快捷普惠融资。最后,大力发展“金融扶贫”和“普惠金融”,优化扶贫再贷款管理,完善金融基础设施建设和数字普惠金融服务,进一步完善农村金融市场体系化建设,更好地服务乡村振兴。

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第三,土地承包经营权与宅基地三权分置改革均面临着主体不明确、使用权流转受限的现实困境。为深入推进三权分置改革,为乡村振兴注入活力,今后改革方向应着力于以下两方面。一方面是在法律层面明确所有权、承包权、经营权各自主体,防止权利弱化和虚置。另一方面是探索建立完善的使用权流转市场,便于交易双方交换信息,形成有效需求,充分激活各种土地要素。

第四,目前户籍改革仍然延续了“利益剥离”的模式,导致在改革过程中出现部分农民担心失去与农业户口相关的宅基地、承包地以及村集体收益不愿意“农转非”、放弃农村户口的现象。这也表明单独的户籍制度改革进展十分困难,必须推进户籍制度与其他制度(诸如社会保障制度、公共服务体制和农村土地制度等)的联合改革才能取得更理想的成效。例如,城镇户籍制度改革需要进行户籍利益的全面调整,实现城市的基本公共服务与城镇户籍全面脱钩,只要农业转移人口在就业、社会保障、居住年限等方面符合条件,城市基本公共服务就实现自动覆盖,取消不应由户籍实际承担的资源配置功能。此外,农村户籍改革需要着重改变乡村的封闭状况,打破“单向进城”的现状,真正实现城乡劳动者、土地、资金等要素的自由流动,从而为乡村振兴注入新动能。

第五,农村生态补偿制度需要进一步健全和完善,从而更好地保护乡村生态环境,实现乡村的可持续发展。首先,需要进一步明确补偿主体。按照“谁污染、谁治理,谁破坏、谁恢复”以及“谁受益、谁补偿”的环境保护治理原则确立环境破坏者以及受益者作为付费主体。其次,引入市场参与生态补偿,政府补偿与市场补偿相结合,既可有效解决资金来源问题,又可减少对于政府的路径依赖。最后,确立合理补偿标准,实现补偿方式多元化。补偿标准充分考虑地区经济发展水平以及农业生态环境差异。农业生态补偿方式应将货币补偿、实物补偿、政策补偿及智力补偿四类不同补偿方式进行综合使用。

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