我们是怎样失去迁徙自由的

温铁军

　　
　　（50人论坛·北京）一、背景分析：对改革及其前景不该寄太高希望
　　1、对改革的规律性认识
　　人们大概都知道，在改革前近三十年的国家工业化初期阶段，城市人口享受从出生到死亡的各种保障制度，是靠国家财政补贴维护的。但很少有人认识到，这种对城市人群提供全程保障的制度，一方面能够让国家以“许诺未来”而低成本地换取劳动者的几乎全部剩余、仅用了不到30年就高速地完成了资本原始积累；另一方面，相对于占人口80％、不能分享工业化收益却只能提供积累的农民而言，又能够有效地把以国有企事业单位职工为主体的城市人口在这个特殊的阶段内变成对社会起稳定作用的“中产阶级”。客观地说，当年政府提供的尽管是最低水平的保障，但它确实维护了社会相对安定团结。
　　由于国家在“五五”和“六五”计划期间基本完成了工业化所必须的原始积累，于是就必然会出现改革：一方面必然进入国际市场实现大规模交换，并且按照市场规律调整经济结构；这就是中国70年代提出“引进外资”、80年代提出“市场取向”、90年代提出“市场经济”改革的客观背景。另一方面，代表产业自身发展要求的部门或集团也必然会对原来制度框架内部不能实现其利益要求的内容进行重构；这就是我们先后出现“财政甩包袱”、“金融资本异化于产业资本”，以及“行业垄断”加强、贫富分化加剧等各种变化的原因。随之，当然会导致产业结构改变和社会制度的重构。
　　2、为什么不能对改革寄予太高的希望
　　对上述规律的认识所得出的结论很简单：我们对这个改革的阶段及其前景不应该寄希望太高。因为：
　　其一，以“许诺未来”换取剩余，只可以在特定政治条件下才会有效；今天无论再怎样许诺，我们也根本不可能像发达国家那样建立过高成本的“现代社会保障制度”；由于原有的由财政负责的城市保障体制已经解体，因此，如果不重新调整实际上已经被少数既得利益集团占有的“国有资产”的产权结构，则既不能使财政形势根本改变，也不可能长期维持社保开支。甚至由于垄断利益集团不愿意为实现“保稳定”这个大局作出让步，而社会弱势群体又没有条件形成压力，因此很可能使得决策者即使面临严重经济困境，也难以作出调整“存量”的改革选择。
　　其二，近期尤其值得重视的是，如果我们也像某些发展中国家那样偏重加工贸易型的“出口外向型”经济，允许泡沫化的金融资本“自由流动”，则无异于在国内资本尚且不强大的情况下，就让庞大的国际资本分享本来被国家垄断资本独占的“货币化”利益，这不仅会导致以“资源资本化”为实质的经济增长的收益大量流出，不仅会在劳动力过剩和自由市场的作用下，必然造成劳工价格不断下降及其引发的社会问题，不仅会进一步加剧区域差别；而且，国际大资本左右国内决策这种最让国人难堪的情况也会由暗转明，其社会后果自在不言之中。
　　3、主要障碍何在
　　我们讨论的“迁徙自由”问题，与上述背景分析高度相关。现在的政策研究人员应该看到，那些能够参与资本收益分享的发达地区，可能成为把“自由迁徙权利”重新写入宪法的主要障碍。其实，现在发达地区的政府制定的社保政策，在国家不承担“全国统筹”义务的条件下，必然是有利于本地利益集团的。
　　因此，即使把迁徙自由写入宪法，在没有宪法法、尚且没有违宪罪的判例的情况下，已经成形的、不利于外来打工者的地方政策也难以改变。
　　
　　二、历史辨析：“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”
　　对过去的问题，今天的人们很容易用所谓“这是计划经济造成的”一言以蔽之。但如果我们都承认经济发展是有规律的，经济规律是不可以逆转的，那就必须把当年的经济发展及其遇到的问题作为背景。其实，恰恰是50年代末期的经济危机，导致“自由迁徙”从宪法中被取消。
　　1、城乡二元结构形成的3个原因
　　众所周知，随着1958年人民公社的建立，中国形成了城乡分割二元体制，人口的自由迁徙也就随之从1954年宪法中被取消。人们一般以为这是计划经济使然，但这其实是由当时的经济危机所造成的。
　　在1952��1957年的一五计划时期内，大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。但从1959开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出2000万人，其中至少有3个原因高度相关：
　　其一是1956年“苏共20大”赫鲁晓夫作了彻底否定斯大林主义的“秘密报告”。其实，苏联在完成第6个五年计划以后形成了社会化大生产，必然要求纳入国际分工，因此有所谓“苏共20大”及其后的国家战略全面转变。而中国正在“一五计划”代表的工业化资本原始积累阶段，实在不可能跟上苏联的发展战略调整，于是中苏交恶，苏联随即停止对中国工业化的后续投资，而此时中国自身的工业刚刚起步，尚不足以形成自主扩大再生产的能力。
　　其二，由于1952年以后中国转变1949年确立的“新民主主义”国家战略，采取了“国家资本主义”模式加快工业化进程，而且当年的财政体制是“统收统支”，全部工业投资出自政府，因此，苏联停止援助后，中国政府财政赤字随即大规模增加，1958到1960连续三年财政赤字累积约270亿（当时的财政总规模不到600个亿），高额财政赤字当然就导致政府基本丧失了扩大再生产能力，第二个五年计划不得不暂时中缀。没有新增扩大再生产就没有新增就业。于是，从财政赤字大规模发生以后，1959年政府就开始把已经进城的人向外迁移。同时期1958年人民公社建立。政府在公社一级建立财政和农业银行机构以全额提取农业剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累。
　　其三，由于朝鲜战争及其后的地缘政治环境，中国“一五”时期所建立的基本是军重工业为主的国家工业体系，重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制。亦即，发展重工业就必然导致就业下降的结果，在没有新增投资的条件下，客观的趋势是城市连自己新增的就业问题都不能解决，都不得不向外排斥。
　　2、经济危机与3次“上山下乡”运动
　　从60年起，城市人口“上山下乡”这种运动现象一直延续。也就是说，每当城市的人口增加到一定的量，而城市经济又进入危机和萧条阶段，不能吸纳这些新增人口就业的时候，就会有一次城市人口向农村迁移。
　　就这样，实际上我国的经济确实不可能随着工业发展来带动农民的非农就业，而是城市必然要向外排挤过剩人口。 在文化大革命当中、尤其到70年代末期经济完全不能正常发展的时候，政府不得不发动、动员、甚至强迫城市不能安排就业的人都下乡谋生。当时知识青年都会背诵的语录是“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”，那确实是大实话。
　　这个逆向的迁移过程表明，在第一次财政赤字导致国家工业化出现危机以后，每当财政缺乏扩大再生产投资能力的时候，就会有一次上山下乡运动，从1958年开始先后进行了三次，都和经济危机本身有直接的关系。
　　清华大学的秦晖教授曾说，中国过去根本就没有搞过计划经济，其实应该称为命令经济。他把计划经济重新解释了一下，我想这可能是重新认识过去问题的一个方式。我们对过去很难一言以蔽之，至少不能简单的把过去的问题归结为都是计划经济造成的。
　　
　　注释：在以制度经济学研究见长的北京“天则经济研究所”于2002年2月28日？召开的“把迁徙自由重新写入宪法”研讨会上，我根据曾经完成的3个关于城镇化的课题成果作了即席发言，主要是对形成城乡分割的二元体制的制度变迁过程作了回顾，对当前的问题提出了不同于一般理论研究的看法。应该强调的是，其中关于迁徙自由的看法并不是主要内容。
与会者对我的发言比较关注，本刊记者刘萍根据录音做了整理。