作者：

刘元春（上海财经大学）

丁洋（中国人民大学经济学院）

文章刊发：《管理世界》2023年第1期

摘要：现阶段中国的经济周期与就业周期之间存在一定的不一致性，稳增长未必能很好地稳就业。在跨周期调节的新型战略思路下，中国的就业管理模式不应再局限于短期的救助与刺激，而应将稳固就业基本盘作为一项长期课题来抓。要求我们在劳动力需求端和供给端采取大推进式的改革，保证政策的长效性，甚至脱敏于经济周期，一以贯之地扶持企业发展，帮助市场主体重拾信心。同时也要不断提高劳动者的就业能力，对人力资本做提前布局，使之适配于未来的产业发展和岗位需求，夯实就业根基。

关键词：就业管理  跨周期模式  就业基本盘  人力资本

近年来中国经济内外承压，就业形势也发生较大的波动，在这样的大变局时代，如何长期有效地稳就业是关乎国计民生的重大课题。过去，我们主要靠稳增长来稳就业，但经济周期与就业周期不是完全一致的，稳增长未必能稳就业，近年来这种背离趋势愈发明显。而随着跨周期调节思维的提出，可能会找到一种更加稳定的、长效的就业管理模式。如何理解跨周期调节的内涵？增长与就业的关系是怎样的？与跨周期调节相对应，就业管理模式应做出怎样的前瞻性调整？都是亟待回答的问题。本文尝试对这些问题进行分析和阐释，并就如何实践就业上的跨周期调节给出具体化的政策建议。

本文各章节安排如下：第一节讨论跨周期调节与逆周期调节的本质区别；第二节阐释为什么逆周期调节不足以有效地促进长期就业；第三节从劳动需求端提出稳固就业基本盘的长期路径；第四节从劳动供给端提出提高劳动者就业能力的前瞻性部署；最后是结论与启示。

一、跨周期管理与逆周期调节的本质区别

长期以来中国的宏观调控遵循逆周期调节模式。具体而言，逆周期调节要求政策制定者针对短期内的经济扩张或收缩，采取紧缩或宽松的财政政策与货币政策组合，以平抑经济波动，使产出缺口与通货膨胀缺口保持在零附近。这种短期波动可能源于周期性，也可能源于外生冲击。当经济过热时，适度的紧缩性政策可以有效抑制通货膨胀，防止泡沫化风险积聚。相反，当经济下行压力较大时，扩张性政策可以防止经济失速造成严重社会问题。

逆周期调节是建立健全社会主义市场经济体制过程中的重要一环。在过去的30年内，中国经历了4个主要的逆周期调控阶段（刘安长，2019；张龙，2021）：从1993年开始，针对地方财政过度扩张和投资过热的现象，中央实行了财政和信贷上的“双紧”政策。具体包括强化税收征管、限制财政支出、严控货币总量和信贷规模。这样的做法有效抑制了过高的通货膨胀，使经济增速回落至合理区间，实现“软着陆”。到1998年，中国经济进入下行周期，同时面临亚洲金融危机和自然灾害的双重冲击，由此逆周期调节转向积极，由扩张性财政政策主导。这一阶段主要在税收优惠和基础设施投资方面发力，刺激需求，抵御冲击，使得中国成为亚洲率先恢复增长的国家。2005年，中国经济再度进入过热期，出现了较为严重的产能过剩与公共债务问题。与前相较，中央采取了更为中性的“双稳健”财政货币政策，以货币政策调节为主，通过数量型调控和价格型调控回收市场流动性。财政政策更偏向于结构性，比如调节公共投资方向、规范税收减免政策、规范财政资金使用。这些举措抑制了通胀上升，部分地缓解了地方政府债务过高的问题，但是产能过剩问题遗留了下来。2008年受金融危机影响，经济下行压力加大，国家再次出台扩张性政策。与1998年类似，这次逆周期调节以积极的财政政策为主，主要包括四万亿投资计划和结构性减税计划，并辅以适当宽松的货币政策。至此中国在逆周期调节上已经积累了丰富经验，可以做到快速反映、精准实施、稳健适度，为中国经济总量的高速稳定增长保驾护航。

自2019年新冠肺炎疫情爆发以来，中国经济的复苏波动呈现出不同于过去的特点，主要体现于3个方面。首先，本轮的经济增速回落具有明显的趋势性、结构性特征，反映出中国总需求疲软、供给质量不高的长期问题，并在疫情期间得到放大。其次，近几年是中国全面落地“十四五”规划的关键期，增长动力由传统的要素驱动全面转向创新驱动，要素驱动以传统的基建投资为代表，在短期内具有很强的逆周期效能，创新驱动以基础研究、技术研发为代表，短期内很难产生可观的经济效益，这会不可避免地造成阶段性的“阵痛”。最后，病毒不断变异导致疫情反复，国际形势的不确定性加剧，要求中国在对抗外部风险上做好持久战的准备。基于这三方面的新挑战，中国经济需要中长期的视角，在宏观调节上需要加强前瞻性思考，做通盘谋划、科学布局、系统安排。更加主动地使用符合中长期目标的结构性工具，在宏观调控周期上做好衔接。对此，中央适时地提出了跨周期调节的概念。

跨周期调节作为一种新型的宏观政策设计战略思路，在2020年7月30日中央政治局会议上首次被提出：“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”。2020年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》继续提到“搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力。促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡”。2021年7月30日中央政治局会议再次强调“要做好宏观调控跨周期调节，保持宏观政策稳定性、连续性、可持续性”。同年12月8日中央经济工作会议更是对跨周期调节做出两次说明：“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”，“加大宏观政策跨周期调节力度，提高宏观调控的前瞻性、针对性”。

跨周期调节的思路立足于我国现阶段国情，是中国经济在中长期保持稳固、可持续、高质量发展的现实需求。从根本属性上看，跨周期调节是一种战略思路，相较于逆周期调节更复杂也更抽象。因此，人们目前对于跨周期调节的具体内容和具体界限缺乏一个很好的把握。回答这一问题的关键在于明晰跨周期与逆周期调节的异同，进一步理解二者的本质区别。跨周期战略要求宏观调节政策围绕构建新发展格局展开，以科技自立自强作为战略支撑，以供给侧结构性改革作为主攻方向，以扩大内需作为战略支点，以改革创新作为核心动能。当一项政策部署满足这些特征时，就已经脱离了逆周期调节的范畴，属于跨周期型。这最直观地体现于2021年中央经济工作会议提出的“八大任务”中。

跨周期调节与逆周期调节的本质区别在哪？如果将前者简单地归结为具有前瞻性、稳定性、连续性的逆周期调节，那么就忽视了“跨”字的含义，不能抓住其作为一个全新概念被提出的深刻内涵。所谓跨越周期，需要超越周期，跳出过去政策追赶周期的思路，形成一套独立于逆周期调节，关注经济基础，固本培元，长期有效的机制化政策系统。在设计逻辑上，跨周期政策显然不同于“未雨绸缪”的逆周期调节，后者的最终目的仍是防范短期风险，对冲短期扰动，这就是二者的本质区别。由于发力期限和着力点不同，跨周期与逆周期调节并不存在替代关系，而是要在逆周期的基础上搞好跨周期调节。

跨周期调节会对国民经济管理的诸多领域提出新的要求，包括就业管理。就业是民生之本，居于“六稳”“六保”之首，稳就业极为重要。过去与逆周期宏观调控相对应，就业管理也是逆周期的。现在当宏观调控转向跨周期模式后，就业管理应做出怎样的适应性调整，是接下来关注的重点。

二、逆周期调节不足以有效地促进长期就业

跨周期调节下的就业管理亟待调整，根本原因在于传统的就业管理模式已经不足以长期稳就业。具体来说，传统的就业管理依附于宏观逆周期调控政策，缺乏连续性、长效性，难以实现就业层面的高韧性和基础稳固。本节将详细探讨其中的原因。

传统的逆周期调节手段通过稳短期经济增长目标来实现稳就业目标。在经济下行时，就业形势开始紧张，劳动力需求不足，此时采取扩张性的财政政策及货币政策，可以扩大生产，拉动就业。当经济趋于过热时，劳动力需求旺盛，则采取偏紧的财政政策和稳健的货币政策，砍掉部分财政项目，去除过剩产能，从严征管税收，可以平抑经济波动，也会压低劳动需求。事实上，一直以来中国的就业管理与增长调控之间不存在明确的界限，而逆周期调节之所以能够有效地行使就业管理的职能，是由于其建立在两大根基之上：一是逆周期调节能够稳住经济增长；二是经济增长能够稳定地拉动就业。当下二者均遭遇挑战。对于后者，需要从3个方面剖析中国的就业周期和经济周期之间的关系，以回答稳增长是否能够稳就业的问题。

首先是对就业弹性的判断，即经济总量增长与就业数量增长之间是否存在稳定的对应关系。传统理论假设要素投入结构既定，经济增长会以固定比例带动就业，这典型地反映在奥肯定律中（奥肯，1962），它给出了20世纪中叶美国产出缺口与失业率之间的经验关系：实际GDP增速比潜在增长率每超出（落后）3.2%，失业率降低（提高）1%。而后人们多以奥肯定律指代二者的稳定联系。但是，大量研究表明奥肯定律在中国的适用性很弱（方福前、孙永君，2010），经济增长与就业指标之间的关联性并不稳定，甚至存在背离现象（尹碧波、周建军，2010）。究其原因，经济增长对劳动要素需求的传导过程，以及劳动要素需求对就业岗位需求的传导过程均存在大量摩擦。

一方面，中国的稳增长手段在很大程度上依赖于大型项目投资，而这些项目并非全部密集使用劳动要素，如果资金主要流向资本密集型或技术密集型的领域，甚至会对劳动要素产生挤兑。同时，近年来中国的用工成本不断攀升，叠加政策引导，许多传统的劳动密集型行业在自动化与数字化的进程中已经出现了机器取代人的现象。对于条件优渥的大型企业来说，在扩大生产时，劳动要素逐渐成为次优选择。

另一方面，即便劳动要素需求回升，也难以充分地反映在就业岗位上。因为劳动要素的投入是总量性概念，对应于人均劳动时间和在岗人数的乘积。如果企业通过加班等机制延长人均劳动时间，以满足生产要求，那么就业规模就无法得到扩大。现实中不乏这样的例子，大型企业尤甚（刘元春、丁洋，2022）。要素需求的传导阻碍还反映在不同企业对就业的吸纳能力上。一般来说，大型企业相较中小企业待遇更好，准入条件更高，入职周期更长，因此吸纳就业的容量和速度均不及中小企业。在逆周期调节下，传统的大型投资项目多由大型企业承接，难以触及中小企业，甚至在政策实施初期反而会对中小企业形成压力，不利于就业恢复。以上因素都易引发“无就业增长”的现象。

其次，就业周期与经济周期存在形态错位。经济波动需要一定时间才能传导至就业波动，导致就业周期滞后于经济周期。在下行周期，效益不好的企业不会立刻申请破产，而由于合同及劳务仲裁等因素，雇员的规模也具有粘性，结果是就业层面的缺口会缓慢显现。在上行周期，就业波动的滞后性主要来源于劳动力市场的供需匹配，对应于结构性失业和摩擦性失业。企业需要时间寻求合适的工作人选，失业者需要时间提升专业水平，或是寻找合意的工作岗位。这同样会导致就业反应滞后。在这样的双周期错位下，如果就业管理始终遵从逆周期调节的模式，瞄准经济总量的波动，则可能出现适得其反的效果。比如在经济由萧条转向繁荣的转折期，可能出现产出缺口已经由负转正，而就业颓势仍很明显，此时如果敏感地依产出波动而降低促就业的力度，就可能导致就业复苏放缓。

最后，相较于经济周期，就业周期的非对称性更明显，学界称其为失业回滞。失业回滞理论认为，出于人力资本退化、制度刚性、或是内部人协议的原因，萧条期后的劳动力市场活力会显著下降，失业者返工能力和企业雇佣意愿均会出现不足，导致就业受到的伤害难以修复（布兰查德、萨默斯，1986）。国内外研究证明失业回滞广泛存在（丁守海、蒋家亮，2013；加利，2015）。除此之外，近些年企业的加班裁员力度空前，强化了就业周期的非对称性：当经济低迷时，企业倾向于调整劳动要素的广度，选择裁员；当经济复苏时，企业往往不会调整回原先的雇员规模，而是通过深化的方式增加劳动投入，即加班。这样的机制削弱了就业的抗风险能力，使得在下行区间内，就业的萎缩压力强于经济总量，但在上行区间，就业扩张能力又弱于经济总量。因此对就业管理提出了更高的要求。

经验数据验证了经济周期与就业周期的非一致性，图1显示了改革开放以来中国的经济增速与非农就业增长量的变动趋势。可以看出，1978~1989年两个指标基本保持同步，就业增量具有较强的顺周期性，经济增长能明显带动就业。但从1990年开始二者之间频繁出现背离现象。1990年，经济增速降至3.92%，但当年非农就业量却猛增3700万人。1991年经济增速回升到9.26%，非农就业增量却回落到558万人。再以2007年为例，经济增速高达14.23%，非农就业增量却只有1550万人，比上年减少近300万人。2013~2016年经济增速缓慢下行，并无太大波动，但非农就业增量却骤减，从1740万人减至435万人，减少了近1300万人。值得注意的是，2019~2020年经济增速大幅回落，从6%降至2.2%，非农就业增量反而有所上升，从528万人增至554万人。可能的原因就在于疫情冲击未及时反映到就业数据上。

中国现在正处于内部结构性问题凸显、外部冲击频发的经济转型期，同时也是经济战略的换挡期，战略补足的空间非常大。稳增长和稳就业的双重目标越来越难以通过一套单一的逆周期调节模式很好地实现。这意味着中国的就业管理政策不宜继续停留于逆周期宏观调控的框架内，而更需要关注就业的决定性力量，立足长远，更好地与跨周期调节衔接。

三、稳固就业基本盘需要跨周期的长视角

在跨周期调节的框架下，保就业、稳就业的举措需要改变过去“小步慢走”和“大水漫灌”的政策步调，不停留于使用技巧性政策和阶段性措施，更要旗帜鲜明地强化制度性安排，构建常态化的政策工具，打造稳固的微观基础，以大推动模式在长期夯实就业基本盘。

中国就业的基本盘在于广泛的微观市场主体，主要由小微企业及个体工商户组成。目前小微企业数量超过4400万户，个体工商户达9500万户，合计近1.4亿户，小微企业和个体工商户在全国市场主体中的占比超过96.8%，贡献了超过85%的就业岗位。正因为如此，就业市场一旦遭受负向冲击，人们的目光和顶层政策设计会立刻聚焦于它们，并在短时间内出台各类助企纾困政策，力求稳住市场主体。一个典型例证就是此次疫情期间针对小微企业的救助政策达到顶峰，结果使2021年市场主体数量不减反增，增加了2887万户，就业岗位也较疫情前也较大回弹，城镇新增就业达1269万人。但这些纾困政策是暂时的，不可持续，在经济回复到上行周期后又集体退潮。似乎只有遇到难题时才会伸以援手，这不利于企业形成稳定的预期，活力无法得到充分释放。

我们需意识到，稳市场主体不能止步于稳，小微企业所需要的也不仅仅是冲击下的救助，而是更持久的支持和更稳定的发展环境。具体地，应包括以下几个方面。

（一）通过正式制度安排将助企政策长期化

减税降费和普惠贷款能够以最直接的方式支持小微企业，是近年来中国助企纾困政策的核心，发挥了不菲的刺激效果，但仍存在逆周期的特征，长效性难以保证。“十三五”期间，全国新增减税降费累计超过7.6万亿元，其中仅2020年一年就达到了2.5万亿元的减税规模，同年的普惠型小微贷款余额超过15万亿元，同比增速超过30%。但到2021年，随着疫情形势缓和，两项政策的力度随即减弱。新增减税规模降至1.1万亿元，普惠小微贷款增幅也较上年下降3个百分点。政策的大幅起伏也加剧了企业发展的起伏，2021年二季度全国小微企业PMI指数刚回升至荣枯线以上，三季度就又滑至47.5，为2020年3月以来的最低。进入2022年以来，随着疫情冲击再次加剧，小微企业扶持政策重新加码，3月的政府工作报告中着重强调了2.5万亿元的减税降费计划，5月国务院提出国有大型商业银行力争新增普惠型小微企业贷款1.6万亿，截至一季度已完成8503亿元，进度过半。

企业的稳固发展需要稳定的政策环境，对于支持措施通过若干制度固定下来，把临时性政策变成长期安排，正如李克强总理在2022年《政府工作报告》中所指出的：“实施新的组合式税费支持政策。坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举”。

在这一方面美国提供了较好的借鉴。为稳固经济基础，释放市场主体的经济活力，里根政府于20世纪80年代连续出台了《经济复兴税收法案》和《税制改革法案》，用立法的方式将减税政策固定下来。在个人所得税上，将11%~50%的十四级超额累进税制减少为15%和28%两档，约600万低收入者直接免除征税。在企业所得税上，将超过10万美元的边际税率由46%降至34%，资本利得税由28%降至17.5%。同时，还加速了企业资产折旧，增加了抵扣项目。此举帮助美国走出滞涨泥潭，就业状况持续改善。以u3季调失业率为例，在两项法案尚未实施的1980~1986年时期，美国失业率几乎一直居于7%以上，并一度攀升至10.8%。而至1989年里根总统卸任，这一数字已稳定在5.5%以下，虽然在其后的几年内出现短暂回弹，但直到2008年金融危机前，失业率都保持了均值为5.4%的较低水平。有鉴于此，中国也应做好长期施策的准备，完善制度供给，为企业提供长期宽松的财税和金融环境。

当然，要使减税降费政策长期化，还需解决财力可持续性的问题。对于财政状况较差、减税成本较高的地区，要加强财政资金管理，健全地方税收体系，必要时考虑加大纵向转移支付规模，为长期减税做好谋划。

对于金融扶持政策，关键是要完善融资渠道建设，除大型国有银行外，要充分激励各类金融主体为中小微企业提供资金支持的积极性，克服市场失灵问题。

随着市场主体数量逐渐增多，财政金融扶持政策的力度也会不断加大，在既有资源下要更为精准地将好处给到企业，强调落实。对此，需及时更新配套的法律法规，通过制度化让企业在申请税费减免或普惠贷款时有据可循，减少摩擦冲突。同时要加强对各级政府和市场主体的政策信息传递力度，避免地方政府在解读政策时出现偏差，导致执行口径不一。避免企业接收政策讯息过慢或渠道过窄，不能及时获益。要切实关注企业的优惠获得感。

（二）构建有利于民营经济发展的营商环境

首先，紧密推进“放管服”，重塑政府与市场之间的关系，更好地发挥政府的服务性职能，保证市场在资源配置中起到决定性作用。逐渐下放行政审批权力，简化流程，降低门槛，拉近政府与市场主体之间的距离。优化政商关系的核心在于，让企业切实感受到政府在致力于改善营商环境上的决心。为此，在优化政府服务的过程中应坚持不懈地提高微观主体的话语权和参与感，健全政策反馈机制，提高公共服务创新水平。当然，这一过程是渐进的，不能步伐过大，放权不代表失去监管，政府要对市场中的种种行为进行合理规制，严守秩序底线。在跨周期调节的思想下，民营经济发展应处于核心地位，在目前的窗口期，我们需要基础性、引领性、全局性的变革，摆正政府定位，使其发挥润物细无声的作用。

其次，处理好公共部门与私营部门的关系，防止前者过度挤占后者。一般而言，在经济萧条期，公共部门都会经历不同程度的扩张，但在危机结束后，其预算和人员规模难以回到危机前的水平，呈现出棘轮效应。在社会总资源既定的情况下这会对私人部门产生挤占效应，损害其发展。其中一个典型例子就是劳动者涌向体制内部门而抛弃民营单位，使后者的劳动供给质量下降。就以2021年为例，清华、北大毕业生有近70%毕业生进入党政机关、事业单位和国有企业工作。这不利于私人部门的人力资本积累，损害中国的就业底色。我们要警惕公共部门持续强化所带来的不利后果，有意识地促使经济发展向着有利于私人部门的方向演进。

最后，必须坚持“两个毫不动摇”，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。持续深化国有企业改革，关键在于明确国有经济的功能定位，在关系国计民生和国家经济命脉的重要领域，尤其是在科技、国防、安全等领域，要保证国有企业的竞争力和控制力，以更好地完成公共性使命、服务国家战略目标。在一些战略新兴产业，要深化国有企业进驻力度，以适应产业转型升级和高质量发展的要求。在其他强调营利性使命的领域，稳步推进国有企业混合所有制改革，适当让位于民营经济，放开准入限制，鼓励民营企业公平地参与竞争。2022年是国企改革三年行动的收官之年，国有企业对非主营、非优势业务的剥离完成率已达99%，主体任务已经基本完成。接下来需建立起常态化的督查措施，以保证改革成效能够经得起时间考验，使国有企业在合理区间内，通过合理手段做优做强做大，不以损害市场公平和效率为代价，长期保持国有经济与民营经济的平衡关系。

（三）保护民营企业产权，促进公平竞争

明晰的产权制度是未来中国大量企业家涌现的必要条件，也是市场高效配置资源的前提。市场交易就是产权的交换，如果产权界定模糊，会使交易根基不牢固；如果交易规则不明，会平添更多的交易费用，阻碍经济循环。要激发民营企业特别是民营中小企业的活力，首先要强化产权制度在中国经济体制中的基石性地位，深化产权制度改革。

民营企业需要公平的竞争环境，必须对资本无序的发展、越过监管的发展、甚至非法的发展进行防范和整顿。要为资本设置“红绿灯”，资本应该在生产过程中发挥积极作用，取得对应的回报，而不应在逐利动机下肆意扩张，挤占其他企业发展空间，扰乱市场秩序，更不能向非市场领域入侵，危及社会秩序。在反垄断方面，我们需做到警惕资本与权力联姻的潜在危害，扎实推进反腐工作。在数字化背景下，企业间不平等程度加剧，更易出现一家独大的垄断现象，这提醒我们不仅不能放松反垄断力度，还要跟上新兴产业的发展。下一阶段要对各行业头部企业的非公平竞争行为进行鉴别和管控。反垄断的核心在于完善相关立法，明确界限，使大企业和小企业都有实在的预期，建立良性的市场秩序。

（四）为民营企业指明产业升级的方向

从长期看，民营企业不能停留于现状，只有走创新之路，提升技术水平，才能跟上时代的步伐。在这方面，国家可以给予一定的路线指引，帮助民营企业规划产业升级的路线。在数字化背景下，开放式创新的迭代速度会大幅提升，民营企业特别是小微企业因信息限制，对升级方向把握不准，国家应帮助它们进行前瞻性思考，以培育更多的“专精特新”企业。

当然，强调长期性安排并不否定短期性措施的作用，比如短期内上马一些大型项目能将部分订单传递给中小企业，使它们能活下来。只有活下来才能谈得上发展。

四、提高劳动者就业能力需要跨周期的前瞻性部署

做好跨周期就业管理，不仅要活化市场主体，创造更多就业机会，还要在劳动力供给端做好充足准备，强化人力资本基础，不断提升劳动者的就业能力，调整人才结构，培养一支符合未来高质量发展要求的劳动者队伍。

就业的形成过程就是劳动者与岗位的匹配过程，匹配的基础在于劳动者的人力资本水平达到岗位要求，否则将产生结构性失业，招工难与失业并存。这典型地反应在高技能人才的缺乏上。就以2021年为例，高级技师、技师的求人倍率达到3.11、2.68。这在制造业尤为突出，相关研究表明到2025年中国制造业人才缺口将接近3000万人，缺口率将达48%。当前中国的增长模式正在由要素驱动的规模速度型转向创新驱动的质量效率型，而创新的源动力是高人力资本。可以说，人力资本提升不仅关乎就业，更关于未来的发展质量。

人力资本理论最早于20世纪60年代由西奥多·舒尔茨提出，人力资本是劳动者在生产过程中投入的知识、技术、创新和管理能力总和，舒尔茨（1961）以此为基础为经济增长动力提供了崭新的诠释。同一时期的贝克尔（1964）回答了如何提升人力资本的问题。他从4个维度进行了阐释，即教育、健康、职业培训和劳动者的流动性，它们构成了未来的主攻方向。

（一）从4个层次筑牢教育基础

教育是人力资本最为重要的基础。改革以来，我国教育事业发展迅速，人民受教育水平不断提高，但相对于发达国家仍然存在较大差距：首先是受教育年限短。目前发达国家劳动年龄人口的平均受教育年限约为12年，美国达到13.4年，我国则尚不足10年。其次是受教育年限延长慢。一般而言，随着经济发展水平的提高，一国国民受教育年限也会同步延长。以韩国为例，1985~1990年劳动年龄人口的平均受教育年限从8.58年延长到9.54年，增加了近1年。反观我国，2010~2020年劳动年龄人口的平均受教育年限仅从9.08年延长至9.91年，十年时间只延长了0.83年。究其原因，主要还是教育经费投入不足，增长缓慢。2013年我国教育投入占GDP的比例为4.16%，2020年仍在4.22%处徘徊，增量十分有限，2021年由于疫情冲击，甚至明显回落，降至4.04%。未来要提高劳动者的人力资本水平，一方面，要保证教育经费的长效增长；另一方面，还要优化教育结构，改善教育质量。对于后者，要从4个层次展开。

首先是筑牢学前教育。学前教育是个体形成认知能力的关键基础，也是西方学界公认的人力资本投资回报率最高的教育阶段。著名的“赫克曼曲线”指出，年龄越小，人力资本投资的收益率越明显（卡内罗、赫克曼，2003）。多数研究及实验表明，对于幼儿尤其是弱势群体幼儿的早期教育投资，能够兼顾效率与公平，对释放未来就业潜力有极大的好处（戴明，2009）。截止到2020年，全国学前三年毛入园率只有85%，距全面普及仍有较大的差距。未来还需强化政府在学前教育中的角色，将幼儿教育作为一项重要的全社会性投资。同时规范各私立幼儿园的行为，提升幼师群体的整体素质，防止良莠不齐。

其次是考虑延长义务教育年限。义务教育是个体形成学习能力的核心时期，未来中国的产业升级将沿数字化、智能化方向不断推进，势必对就业人员学习能力提出更高的要求。我们应前瞻性地考虑延长义务教育年限，比如延至12年，普及高中教育。研究表明，我国已具备这个实力，它所带来的财政压力将处于可控范围内（王美艳等，2022）。

再次是强化职业高中教育。制造业是中国经济的支柱，每年提供大量新增就业岗位，却是最缺技工的行业，说明中国的职业教育并未跟上制造业的发展要求。要强化职业教育，就必须打破职业教育吸引力弱—教育质量差—回报低的恶性循环，关键点在于提高激励回报，改善技术工人的处境。同时在全社会形成尊重技术人才、崇尚技术人才的正确价值观。

最后是优化高等教育。现阶段中国高等教育的问题并不是总量性的，而是结构性的。2010~2020年全国具有大学文化程度的劳动力占比由8.9%提升至15.5%，每年大学毕业生也激增至千万以上，但高等教育在学科设置及培养路径方面脱离了社会需求，结构性失业问题愈发明显。一个典型例子就是各大学都设立法学、经济学、管理学等热门学科，这些专业的毕业生供给严重过剩，毕业即失业；与此相反，理工农医等冷门学科供给则严重不足，甚至出现一生难求的情况。优化高等教育的供给质量关键在于建立良好的校园—市场衔接机制。政府可以根据未来主导产业的演进方向，动态调整高等学校的学科设置，使各类人才的培养比例与产业发展的要求相匹配，避免“冷热不均”。

在这一方面，日本提供了很好的借鉴。1961~1970年日本成功实施了著名的“国民收入倍增计划”，按该计划，十年内国民经济将增长一倍，而支撑这一增长的是产业升级计划，即从以轻工业为主向以重化工业为主的方向演进，重化工业占制造业的比重从63%提高到73%。在这一过程中确立了钢铁、化工、机械加工、汽车等产业的主导产业地位，其中钢铁工业计划增长1.6倍，化学工业增长2.1倍，机械加工业增长2.5倍，汽车工业则计划增长5倍。根据这一产业规划，日本政府测算了各类人才的需求规模，并与现有高中、职业高中、高等教育的人才输出规模进行对比，据此测算出各类人才的供求缺口。结果发现未来十年内高级技术人才和技术工人的缺口将达17万和160万。在此基础上，日本政府进行了详细的教育部署，比如在计划实施的三年内就将理工科大学生比例由20%提高至30%，还在全国范围内增设工业高中，每年增招学生近10万人，充实了技术工人队伍。得益于产业规划—人才缺口预测—教育结构调整的三段式安排，日本人力资本升级与产业升级相得益彰，产业升级得以顺利推进，提前三年就完成了收入倍增的目标。

（二）构建有效培训体系

职业培训是提升劳动者技能的重要途径，特别是对于农民工来说，培训是他们积累工作技能的唯一途径。职业培训对解决结构性失业问题也非常重要，它能帮助失业人员重塑人力资本，以适应新岗位的节能要求，比如近年来受到巨大冲击的教培行业和旅游业，如果不能得到有效的职业培训支持，大批失业者将难以转行。

现实中职业培训主要由企业和政府提供，但二者均存在一定的问题：企业提供的培训有针对性，但动力不足；政府提供的培训则多会脱离市场需求。于是出现市场和政府双失灵。要想打破这一矛盾局面，必须做好政府和企业之间的配合互补，处理好角色定位问题。市场需要适当规制，要鼓励支持就业友好型企业，就业友好不仅在于多提供就业岗位，也在于多提供培训机会。为调动企业培训积极性，可以提供多种形式的培训补贴。同时政府也要充分尊重市场在资源配置中的主导地位，不可越俎代庖，只通过间接手段进行引导，而不过多地进行直接干涉。

（三）强健国民体魄

健康是人力资本的前提。但中国劳动者的健康水平亟待提高，工作时间长、负荷高的问题很突出。数据显示，2021年中国劳动者的平均周工时达到47.8小时，比OECD国家平均值高出了39%，比韩国高出近25%。超高工作负荷对城镇职工的身心健康水平产生了严重的负面影响（张抗私等，2018）。

另一影响劳动者健康的是职业病危害，它广泛地分布于第二产业的诸多岗位。2022年的一项抽样调查显示，在受访的2211万工业企业从业人员中有870万人接触到物理、粉尘、噪声等职业病危害因素，在调查企业中更有93%以上都存在一种及以上职业病危害因素。要缓解工时过长和职业病带来的健康损耗，必须持续推进落实地方政府监管责任和用人单位的主体责任，以实践案例细化《劳动合同法》，让加强劳动权益保护更具实操性。同时推动科技创新，强化职业病诊断医疗网络，以新技术武装现代化工厂，力求规范安全。

（四）完善劳动力流动机制

畅通的劳动力流动环境是高质量劳动供给的最后一环，它能有力促进人岗匹配。目前以户籍制度为代表的有形藩篱仍然在很大程度上制约着劳动力流动，农民工首当其冲，无法在城市平等地享受医疗社保等公共服务，其家庭也难以融入城市社会圈。虽然“十三五”期间农民工的就业态势保持良好，但在庞大的基数面前，依然要对农民工潜在的失业和返贫问题保持警惕。对户籍制度改革的力度要持续加码，在保证农民工群体基本收入的同时，也不能忽视人文关怀。城市间的劳动力流动阻力主要来自于住房成本。除高房价之外，交易风险也在不断攀升，尤其近年来房地产烂尾、断供现象频发，受害者中不乏各地区的引进人才，这会对劳动力流动构成新的障碍。要净化住房买卖市场环境，守住底线，对于资本无序扩张、扰乱市场秩序的行为予以必要惩戒。要完善房屋租赁市场，提高公租房和廉租房的落实比例，更加切实地惠及流动青年劳动力。活化劳动力流动不仅仅体现于地理上，也要破除行业间、企业间的准入壁垒，为高人力资本者提供更加广阔的发展空间，营造公平的机会。

五、结论与启示

就业是民生之本，稳就业是一个长期重大课题，但如何稳就业？在跨周期调节的战略思维下，我们要立足长远，探索新的就业管理模式。本文就跨周期式就业管理的必要性及具体实现路径进行了分析。

在必要性问题上，本文首先对跨周期调节这一概念的提出背景及内涵进行了剖析，认为其核心就在于跳出过去政策追赶周期的思路，关注经济基础、固本培元以及长期政策逻辑。机制分析表明，经济增长带动就业的能力并不牢靠，相较于经济周期，就业周期的滞后性及非对称性增加了通过稳增长来稳就业的难度。宏观数据也显示，近20年来中国经济周期与就业周期的不一致性愈发严重，这意味着稳增长和稳就业的双重目标难以通过单一的逆周期调节政策统一实现，要适时地调整就业管理思路，从逆周期调节转向跨周期调节，并将两类模式有机结合起来，在短期干预的基础上更加关注长期就业基本盘。

对于实施路径，本文从劳动力供需两端进行了阐释。在需求端，需持久地关注微观市场主体尤其是中小微企业的发展状况，从4个方面做好持续发力的充足准备：（1）通过法律等制度形式把财税、金融等助企政策固定下来，用长期性安排取代“相机抉择”的临时措施。（2）理顺政府与市场、公共部门与私人部门、国有企业与民营经济的关系，优化营商环境。（3）健全产权制度，营造公平的市场竞争环境。（4）引导民营经济进行产业升级。2022年7月中央政治局会议强调“要发挥企业和企业家能动性，营造好的政策和制度环境，让国企敢干、民企敢闯、外企敢投”，只有做到如上几点，各类市场主体才能做到“三敢”。

在供给端，要结合未来产业演进方向和对人力资本的需求趋势进行提前布局，为不断提高劳动者的就业能力做前瞻性部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中将提升国民素质、促进人的全面发展放在突出位置。这需要从4个方面发力：（1）夯实国民教育基础，从学前教育、义务教育、职业高中教育到高等教育，要优化教育供给，提高教育质量，使人力资本供给与未来主导产业的需求相匹配。（2）保障劳动者权益，提升劳动者的健康水平。（3）克服市场和政府双失灵，通过政企合理分工提供更高质量的在职培训。（4）破除城际、行业、企业之间的藩篱，畅通劳动力流动。

2022年7月中央政治局会议强调“巩固经济回升向好趋势，着力稳就业稳物价，同时要保持战略定力，坚定做好自己的事”。在内部结构性问题凸显、外部冲击频发的特殊时代背景下，稳就业政策既要与稳增长政策保持协同，也要形成自己独立的体系，适当脱敏于经济的短期波动，保持长期的战略定力。

（注：文中图片有删减。）

文章刊发：

刘元春、丁洋：《论就业管理模式的变革趋势：从逆周期到跨周期》，《管理世界》，2023年第1期，第68~76页。