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将分税制进行到底——我国中央和地方财政关系格局的现状与走向分析
作者:高培勇    发布:2023-01-12    阅读:15509次   


 高培勇 财贸经济 2023-01-11 13:00





作 者  高培勇

简 介

高培勇,中国社会科学院副院长、中国社会科学院学部委员,100005。

刊  期  《财贸经济》2023年第1期



内容提要  对于分税制,要从分事、分税、分管三层含义上完整、准确、全面地认识和把握。在“分税制”和“分钱制”之间,事实上存在着一系列不容忽视的系统性差异。“分税制”所具有的一系列大不相同于“分钱制”的显著特征,应当也必须在同“分钱制”的比较分析中准确把握。我们在财政管理体制上所遭遇的一系列矛盾和问题,并非出在分税制本身,而是出在对于分税制的贯彻不到位上。由“名不符实”的分税制回归“名实相符”的分税制,由走了样的分税制回归本来意义的分税制,继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善,而不是偏离这一方向甚至另辟新径,系重塑中央和地方财政关系格局的关键点和要害处。依照全面依法治国的要求,全面落实新《预算法》和新《预算法实施条例》,就要将分税制进行到底。除此之外,我们没有其他别的什么选择。

关键词  分税制  分钱制  财政管理体制  中央和地方财政关系











引  言


1994年迄今,我国的财政管理体制一直以分税制冠名。2015年实施的《中华人民共和国预算法》(以下简称“新《预算法》”)第一章第十五条明确规定,“国家实行中央和地方分税制”。2020年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称“新《预算法实施条例》”)第一章第七条亦对中央和地方分税制做了具体阐释。这表明,至少在全面依法治国意义上,始自于1994年的分税制财政管理体制定性没有变。

党的十八届三中全会开启的当下这一轮财税体制改革,从一开始便将中央和地方财政关系格局调整的目标锁定于“有利于发挥中央和地方两个积极性”。事实上,无论是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”规划》)围绕构建高水平社会主义市场经济体制所做出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡”战略部署,还是党的二十大围绕全面建设社会主义现代化国家所做出的“完善财政转移支付体系”战略安排,其出发点和归宿都在于“有利于发挥中央和地方两个积极性”。追溯一下分税制的来龙去脉,也会看到,从其走入中国经济社会生活的那一天起,便是作为“有利于发挥中央和地方两个积极性”的体制安排来定性、定位的。“有利于发挥中央和地方两个积极性”与分税制财政管理体制密不可分,实为同一问题的两个方面。这亦表明,立足全面建设社会主义现代化国家新征程,财政管理体制的建设和完善方向仍在于“分税制”。

进一步说,无论古今中外,“有利于发挥中央和地方两个积极性”,从来都是财政管理体制的核心和灵魂。全面建设社会主义现代化国家背景下的财政管理体制,当然要将这一核心和灵魂贯穿始终。从这个意义上讲,同全面建设社会主义现代化国家相匹配的中央和地方财政关系格局的建立和完善,分税制财政管理体制绕不开、躲不过,把准分税制财政管理体制的方向非常重要,也非常关键。

从“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基本原则出发,在力求完整、准确、全面地认识和把握分税制财政管理体制基础上,系统分析我国中央和地方财政关系格局的现状和走向,构成了本文的主题。

一、 由中央和地方财政平衡关系说起


在当下的中国,每当说到现行财政管理体制,总能在各种场合听到不能算少的微词。不过,只要稍加过滤和分析,就会发现,由于观察问题的角度不同,也许是知识背景的差异所致,人们围绕问题所做出的原因归结多不得要领,很少击中问题的要害。社会上流传甚广的关于“中央政府集中了60%的收入,地方政府却承担80%的职能”的说法,便是一个颇具代表性的例子。

这就需要找准切入点。我们就由中央和地方一般公共预算平衡关系的讨论开始。


(一)中央一般公共预算平衡关系

根据“预算收入+预算赤字=预算支出”的平衡式,图1揭示了2021年中央一般公共预算的平衡关系。

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图1  中央一般公共预算平衡关系(2021)

资料来源:财政部《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》,财政部网站。下同。

先看平衡式左侧一翼。2021年,中央一般公共预算收入91462亿元,加上从中央预算稳定调节基金调入950亿元,从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入985亿元,中央一般公共预算收入总量为93397亿元。支出与收入相抵,赤字为27500亿元。

再看平衡式右侧一翼。2021年,中央一般公共预算支出总量120897亿元。它分成四块儿:第一块儿数额很小,是向中央政府性基金预算调出90亿元,占比为0.07%;第二块儿是补充中央稳定调节基金3541亿元,占比为2.93%;第三块儿数额最大,是对地方转移支付82216亿元,占比为68.01%;第四块儿是中央本级支出35050亿元,占比为28.99%。

这即是说,在中央一般公共预算支出总量的盘子中,中央本级支出不足30%。换言之,中央财政所集中的收入,用于自身支出的部分不足30%。其绝大部分,是用于对地方的转移支付。


(二)地方一般公共预算平衡关系

同样根据“预算收入+预算赤字=预算支出”的平衡式,图2揭示了2021年地方一般公共预算的平衡关系。

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图2  地方一般公共预算平衡关系(2021)

先看平衡式右侧一翼。2021年,地方一般公共预算支出总量是211271.54亿元。

再看平衡式左侧一翼。2021年,地方一般公共预算收入总量是203072亿元。它分成三块儿:第一块儿数额不大,是从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余9779亿元,占比4.81%;第二块儿数额较大,是中央对地方转移支付82216亿元,占比40.49%;第三块儿数额最大,是地方本级收入111077亿元,占比为54.70%。支出与收入相抵,赤字为8200亿元。

这即是说,在地方一般公共预算支出总量的盘子中,由地方本级收入所弥补的比例,不足55%。换言之,地方财政所花费的支出,依赖于中央转移支付财源弥补的比例高达40%。即便加上为弥补8200亿元赤字而发行的债券收入,来自于地方自身组织财源的占比,至多为60%。


(三)“双失衡”状态下的平衡

将中央和地方一般公共预算平衡关系对接起来,不难发现,就现行财政管理体制运行格局而言,这是一种“双失衡”状态下的平衡。

在中央财政那里,虽然自身集中的收入规模很大,中央一般公共预算收入占到全国一般公共预算收入的45%以上,但用之于本级支出的比例不足30%。所占比重高达70%的收入,要作为对地方转移支付下拨到地方。中央财政收入的自用份额与下拨份额之比,大致为30∶70。

在地方财政那里,虽然自身花费的支出规模很大,地方一般公共预算支出占到全国一般公共预算支出的85%上下,但由自身财源(本级收入)弥补的支出仅占55%。所占比重高达40%以上的支出,要依赖于中央财政的转移支付。包括财政赤字在内,地方财政收入的自身财源份额和上级拨付财源份额之比,大致为60∶40。

无论中央财政还是地方财政,都是你中有我、我中有你,资金在中央和地方之间频繁调度、大规模流动,两者之间的依赖程度颇高。一旦离开了相互间的积极主动配合,一旦离开了多级次的关联性操作,或者,只要相互间配合、多级次关联操作不够协调、不够合拍,均难以在自身层面、凭借自身努力实现本级收支平衡。

二、 矛盾和问题:从“积极性”维度的归纳


一个真正需要关注的问题在于,对于这样一种“双失衡”状态下的平衡,究竟该怎么看?

站在不同的角度、操用不同的标尺,人们肯定会有不同的答案,甚至会得出截然相反的结论。不过,注意到本文的主线系“有利于发挥中央和地方两个积极性”,并且将“有利于发挥中央和地方两个积极性”视为财政管理体制的核心和灵魂,为了最大限度地凝聚共识,我们的讨论还是要围绕“积极性”维度来展开。特别是从“积极性”维度,把存在于现行中央和地方财政平衡关系格局中的矛盾和问题看清楚、弄明白。


(一)国际经验:法治化和规范化

纵观世界主要国家的政府间财政关系,一个突出的特点是其“法治化”和“规范化”程度相对较高。法治化和规范化无疑是“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基本前提。

比如,多数国家均由宪法规定了中央和地方政府的事权、财权以及转移支付的基本格局。像德国的《基本法》,对这些方面还规定得非常详细。除此之外,很多国家还有专门的法律对此加以具体规范,如日本的《地方自治法》、德国的《联邦财政平衡法》等。

美国、日本等国由宪法等单独列举中央或联邦政府的事权,地方概括剩余事权;加拿大、德国、印度等国则由宪法同时列举中央与地方事权,如有未列举的事权发生时,依据事务属性确定其归属;南非等国,则在法律上列举了地方事权,而未列举的事权推定属于中央。

政府间财政关系的法治化决定了其规范化,这尤其体现在转移支付的决定方面。为了在制度上提高转移支付的科学性和公正性,一些国家还专门成立政府间论坛(如加拿大、德国、印度尼西亚等)或独立委员会(如澳大利亚、印度、南非等)来负责制定转移支付的规则。在如何决定转移支付的数量、如何解决争议等问题上,多数国家都有明确的程序或公式加以规范。

再如,许多国家(如澳大利亚、日本、德国、加拿大等)都注重运用客观的因素评估法核定地方财政平衡能力,并实行既严格而又灵活多样的各种补助办法,支付数额的确定都要依据某种“科学标准”。一般都可归结为以下几类:自然因素、经济条件、社会发展条件、特殊因素。其中人口在各国都几乎被视为第一考虑因素或是最密切相关因素,一些国家还考虑了如性别、年龄结构、物价等影响公共服务需要的数量和成本等因素。

又如,世界主要国家往往将税基稳定、流动性强的主体税种,如增值税、社会保障税、个人所得税、公司所得税等列为中央税或共享税,而将税基流动性不强的税种,如财产税、销售税、车辆税等列为地方税。

还如,世界主要国家大都由中央政府掌握了全国财政收入的大部分,一般为50%左右。如美国达到60%,日本为63%,澳大利亚为70%,加拿大和德国也达到约50%,英国、法国、葡萄牙的财力则大部分集中在中央政府。与此同时,中央政府直接(本级)支出占全国财政支出的比重低于收入占比10~20个百分点,大致为30%~40%。


(二)比较分析:中国的现实

对照国际经验,特别是可比大国在处理中央和地方财政关系上的制度规定和具体做法,存在于中国现行财政管理体制运行格局的矛盾和问题,可择其主要方面归结如下。

“法治化”对于一国政府间财政关系的“规范化”至关重要。这几年,在全面深化改革进程中,尽管我国先后推出了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》和《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》等几个涉及规范中央和地方财政关系的文件,但从总体上看,它们尚未脱出集权和分权比例的“算账式”思维局限,尚未脱出传统的政府或部门规章形式,尚未提升至立法层面、立足于法治轨道追求政府间财政关系的稳定性与确定性。认识到政府间财政关系的稳定性和确定性系“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基本前提,较之于财政集权分权比例的确定更为重要,并且认识到制约两个积极性特别是地方积极性充分发挥的障碍就在于政府间财政关系的不稳定性和不确定性,可以认为,实现中央和地方财政关系的法治化和规范化,系财政管理体制建设亟待完成的重要任务。此其矛盾和问题之一。

相较于可比大国一般情形,我国中央对地方转移支付占中央一般公共预算支出以及全国一般公共预算支出的比重,均属于偏高水平。在2021年,分别为68.01%和33.38%。毋庸置疑,在中国这样的单一制大国,中央对地方转移支付在平衡区域财力分布格局、实现公共服务均等化等方面的作用不可或缺。也毋庸置疑,中央对地方转移支付在加强中央的宏观调控能力、实施对地方政府施政行为的必要引导和干预方面的作用同样不可或缺。但是,认识到凡事皆有“度”,显而易见,中央对地方转移支付的规模并非越大越好,中央对地方转移支付支出占中央财政支出和全国财政支出的比重数字也并非越高越好。规模过大或者比重过高,都可能适得其反。坚持以“适度”理念和原则处理和安排中央对地方转移支付事项、将中央对地方转移支付控制在适度水平,无论对于中央财政收支还是地方财政收支的平衡,都至关重要。此其矛盾和问题之二。

在现行中央对地方转移支付制度下,一方面基于实施中央特定政策目标的专项转移支付的所占比例甚高,另一方面,基于均衡地区间财力差异、推进地方间基本公共服务均等化目标的一般性转移支付所占比例偏低。加之对地方转移支付运行基本无法可依,其调整亦多由中央的有关“通知”和“决定”确定,难脱盲目性和随意性。故而,地方财政来自中央财政的转移支付财源特别是其中的一般性转移支付分配,并不稳定。既较为零乱,也带有很大的不确定性。这不仅影响到地方合理的确定性预期的形成,而且影响到规范的政府间财政关系的形成。此其矛盾和问题之三。

我国中央财政收入在全国财政收入中的占比虽同可比大国的差异不大,但中央本级财政支出占全国财政支出的比重相对偏低,近些年甚至低于15%。在2021年,中央一般公共预算本级支出占全国一般公共预算支出的比重仅为14.23%,其余高达85%的支出发生在地方各级政府。这不仅与可比大国中央本级财政支出占全国财政支出30%~40%的一般情形有所不同,而且,由此带来的财政资金在中央和地方之间频繁调度和大规模流动,事实上伴随着各种各样的成本。在此过程中,类如“跑部钱进”、资金分配不合理、计划下达滞后、使用效益不佳等方面的管理效率损失,在所难免。此其矛盾和问题之四。

中央对地方转移支付规模偏大、比重偏高的另一面,便是地方自身财政收入规模偏小和比重偏低。这又同规范化的地方税收体系尚未形成直接相关,不仅来自中央和地方共享税(增值税、企业所得税、个人所得税)的收入占到地方全部税收收入的65%上下,而且迄今明确列在地方税系中的8个独享税种(土地增值税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、契税、烟叶税),均属收入数额不大、所占比重偏低的零散型小税种,尚无真正意义上的地方主体税种。此其矛盾和问题之五。


(三)集中体现于地方财政体系不健全

其实,只要稍加观察,就会发现,上述的种种矛盾和问题,多属于地方财政层面,集中反映在地方财政收入来源的不确定性、不稳定性上。

这就如同普通家庭过日子,只要收入来源具有不确定性、不稳定性,只要收支之间的平衡要在相当程度上依赖外援,只要“埋单者”和“点菜者”非同为一人,便不会有相对独立的收支管理权,也不可能真正掌控自身的收支平衡关系。进一步说,只要最终来自“埋单者”的外援具有不确定性、不稳定性,特别是来自外援的数额占据了过日子费用的较大比重,那样的日子,肯定是一种有欠安稳、不够踏实的日子。

由普通家庭日子的有欠安稳、不够踏实引申至地方财政日子的现实窘境,可以认为,现实的地方财政体系难言“健全”二字。在不健全的财政管理体系下,地方财政收支的安排,难有长远的考虑,难以指望呈现稳定的制度化格局,更难以谈到“有利于发挥中央和地方两个积极性”。故而,也可以认为,现实存在于我国中央与地方财政关系格局上的几乎所有的矛盾和问题,几乎盖出于此。

来自理论和实践的分析一再表明,至少于我国而言,在“有利于发挥中央和地方两个积极性”旗帜下,意在凸显、主要强调的,是来自于地方而非中央的“积极性”。这是因为,中央政府天然承担着国家治理的责任,要从全国角度出发制定和执行政策,其政策目标具有全局性和战略性。对中央政府而言,并不缺乏主动性来发挥积极性,其积极性并不需要被激发。从这个意义上讲,“有利于发挥中央和地方两个积极性”的核心问题在于:中央和地方财政关系格局的安排,如何有利于发挥地方的积极性?

两个积极性特别是地方积极性的发挥,须以科学规范的中央和地方财政关系为前提。令人不无遗憾的是,尽管在公开的场合和可见诸字端的各类表述中,并未出现过正面否定两个积极性或仅要一个积极性的言论,但是,将迄今所能收集到的有关中央和地方财政关系调整的各类主张和建议加以梳理,去伪存真,由表及里,我们还是不能不承认,其中的有些主张和建议,确有屁股坐在了中央一个积极性的立场之嫌,确实存在着相对重视中央积极性而相对忽略地方积极性的倾向。特别是在涉及中央和地方财政关系调整的具体举措上,确有不少方面是以伤及地方积极性为代价的,因而很难谈到科学规范。倘若对此没有清醒的认识并加以及时矫正,中央和地方之间的财政关系便难以理顺或难免跑偏,“有利于发挥中央和地方两个积极性”的财政管理体制格局便难以真正形成。

三、分税制与分钱制辨析


立足新时代新征程,既然仍以“分税制”定义中央和地方财政关系格局、始自于1994年的分税制财政管理体制定性没有变,既然财政管理体制的建设和完善方向仍在于“分税制”,围绕我国现行中央和地方财政关系格局的讨论,当然要置于分税制的棋盘之上、放入分税制的框架之中,以分税制财政管理体制为标尺来展开。


(一)究竟什么是分税制

一个非常关键的问题是,究竟什么是分税制?更具体一点,究竟什么是本来意义上的分税制?

分税制的完整称谓是“分税制财政管理体制”。必须指出的是,它固然含有借鉴国际经验意义成分,但并非完全的舶来之语,亦非所谓财政分权理论或财政联邦主义理论的翻版,而系在深刻认识和把握人类社会财政共性和财政运行一般规律的基础上,基于自身国情而形成的一个颇具中国特色的概念。所以,对于分税制的本来意义,还是要立足于中国国情土壤、从涉及分税制问题的重要法规或权威文献中去认识、把握。

作为指导1994年财税体制改革的权威文献之一,1993年国务院颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,曾对分税制财政管理体制做出过如下描述:

“按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。”

新《预算法实施条例》第一章第七条明确指出:

“预算法第十五条所称中央和地方分税制,是指在划分中央与地方事权的基础上,确定中央与地方财政支出范围,并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。”

可以看到,分税制财政管理体制至少具有“分事、分税、分管”三层含义。

所谓“分事”,就是在明确政府职能边界的前提下,划分各级政府间职责(事权)范围,在此基础上划分各级财政支出责任。

所谓“分税”,就是在划分事权和支出范围的基础上,按照财权与事权相统一的原则,在中央与地方之间划分税种,即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税,以划定中央和地方的收入来源。

所谓“分管”,就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府,一级预算主体,各级预算相对独立,自求平衡。

结论1:立足于中国国情土壤,至少从分事、分税、分管三层含义完整、准确、全面地认识和把握分税制非常重要。这不仅是分析和评估现实中央和地方财政关系格局,而且是建设和完善分税制财政管理体制所能依循的基本标尺。


(二)分税制不同于分钱制

在1994年之前,我国的中央和地方财政关系格局尽管几经变化,十分复杂,但总体上都是以“分钱制”为基础的。无论是计划经济年代的“总额分成”“收入分类分成”,还是改革开放初期的“大包干”,在中央财政和地方财政之间所“分”或所“包”的,实质都是“钱”——财政收入。

只是在1994年之后,方才有了根本性的改变——由“分钱”转向“分税”。自此,也方才有了中央税、地方税以及中央地方共享税等一系列新概念。也就是说,“分税制”所对应的是“分钱制”,是将“分钱制”作为其对应面来设计的。

若打比方,这就如同农村改革的思维,改革前后所发生的最大变化,就在于由“分钱”“分物”变为“分地”。具体而言,在改革之前,依据“工分”所分的,主要是劳动的成果——以粮食为代表的农副产品或货币。在改革之后,变分劳动成果为分劳动对象——土地。正是由于“分田到户”了,个人和家庭的劳动投入状况与劳动成果状况可以直接挂钩了,多劳可以多得了,广大农民的劳动积极性才得以空前高涨,从而才有了农村改革的巨大成功。

这启示我们,1994年,我国之所以痛下决心以“分税制”取代“分钱制”,固然有借鉴以欧美国家为代表的财政管理体制经验的考虑,但除此之外,就其思想基础而言,我国农村改革的成功实践亦是一个重要的支撑要素。所以,我国的分税制改革与农村改革虽是相对独立进行且发生于不同的领域,但有着共同的思想来源和近似的行动路线。

结论2:在“分税制”和“分钱制”之间,事实上存在着一系列不容忽视的系统性差异。“分税制”所具有的一系列大不相同于“分钱制”的显著特征,应当也必须在同“分钱制”的比较分析中准确把握。

引申一步说,只有在清晰区分“分税制”和“分钱制”、准确把握“分税制”真谛的基础上,才能准确把握好现代中央和地方财政关系的前行方向——“有利于发挥中央和地方两个积极性”。


(三)问题出在分税制走样了

那么,上述存在于现行财政管理体制格局中的种种矛盾和问题,究竟是出自分税制本身还是出自分税制之外?

仔细对照一下关于分税制财政管理体制的上述三层含义,就不难发现,从1994年算起,在经历了长达20多年的改革进程之后,尽管我国的财政管理体制在“分税制”建设方面取得了长足进步,但现实的中央和地方财政关系格局仍旧存在着不少偏离“分税制”的现象,改革中某些方面的调整动作仍旧带有“分钱制”的迹象。换言之,迄今我们仍未完全告别“分钱制”财政管理体制。

比如,分税制财政管理体制的灵魂或设计原则,就在于“财权与事权相匹配”。然而,在“财权”和“事权”始终未能清晰界定的背景下,由于主客观因素的制约,带有颠覆性意义的调整变化发生了:先是“财权”的“权”字被改为“力”字,从而修正为所谓“财力与事权相匹配”。由于财力和事权分别处于“钱”和“权”两个不同的层面,现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人的联系方式,除非一个人跑到另一人的楼层,否则只能隔空喊话或借助通信手段。因而,财力与事权之间的匹配方式很难规范化。后来,又在新《预算法》的修订中以“支出责任”替代“事权”,从而,名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。

问题在于,“财力”指的是“钱”,“支出责任”无疑指的也是“钱”,由两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配,虽可说是迫于现实条件约束的一种不得已的选择,但终归偏离了“分税制”轨道。在某种程度上,可说是从分税制财政管理体制基点的倒退之举。

再如,将现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税,本是分税制财政管理体制的一个重要基石。基于当时的特殊背景,1994年财税体制改革的主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设上。在此之后的调整,亦未适时实现主要注意力向地方税建设的转移。一方面,2002年的所得税分享改革,进一步添增了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重。另一方面,始自2012年上海试点、2016年5月全面完成的“营改增”,又将属于地方唯一主体税种的营业税纳入了中央地方共享税—增值税框架之内。

尽管如此的操作有其必要性,系事关现代财税体制建设的重要步骤,且同时伴随以相应的财力补偿性措施,但在以“钱”来算账、靠“钱”来摆平的过程中,一个直接的、不可回避的结果是,地方税体系被进一步弱化了,唯一的地方税主体税种被撼动了,地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。

又如,分税制财政管理体制的另一个重要基石,是在“分事”“分税”的基础上实行分级财政管理。常识告诉我们,作为一级政府财政的基本内涵,就在于它须有相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。但是,这些年来,随着中央对地方转移支付规模及其在全国财政收支规模中所占比重的急剧增长和扩大,不仅地方财政可以独立组织管理的收入规模及其在地方财政收入中的占比急剧减少和缩小,而且地方财政支出越来越大的份额依赖于中央财政的转移支付。

倘若此种格局长期化,甚至于体制化,那么,多级财政国情背景下的各级地方财政,极可能因财政收支管理权和收支平衡权的长期“缺位”而在事实上沦落为“打酱油财政”——给什么钱、办什么事。或者,给多少钱、办多少事。毋庸赘言,“打酱油财政”的本质,同历史上带有“分钱制”色彩或倾向的财政管理体制安排是类似的,或相近的。

所有这些,都意味着,以“分税制”冠名的我国现行财政管理体制,其实际运行格局走样了,不少方面偏离了本来意义上的分税制财政管理体制轨道。

结论3:我们在财政管理体制上所遭遇的一系列矛盾和问题,并非出在分税制本身,而是出在对于分税制的贯彻不到位上。或者说,出在分税制的“名”与“实”不相符上。


(四)澄清并确立几个基本认识

说到这里,就此澄清并确立如下几个基本认识显然是非常必要的。

其一,分税制不是分钱制。前面说过,如同当年农村改革的实际内容是改“分钱”“分物”为“分地”的道理,1994年实行“分税制”财政管理体制的改造对象,就在于“分钱制”——无论总额分成、收入分类分成,还是财政大包干,本质上都是分钱制。因而,在划分中央税、地方税和中央地方共享税的基础上,让中央和地方财政各自保持或拥有一个健全的收支体系,在一个相对稳定的体制条件下各过各的日子,是分税制的基本特征之一。

其二,分级管理财政不是“打酱油财政”。如同预算单位财务和一级政府财政不是一回事的道理,在我们这样一个大国搞分级财政管理,不能建立在根据交办事务多少而拨付相应资金的基础上。那样做的话,分级财政管理很可能会蜕化为预算单位财务管理,或者,分级财政管理很可能会蜕化为单级财政管理。因而,按照分级财政管理的原则分别建立起中央和地方各级次的健全的财政收支体系,在分级管理的体制条件下各过各的日子,是实行分级财政管理的基本前提之一。

其三,税权不等于财权。在我们这样一个单一制的国度,强调税收立法权高度集中于中央无疑是必须的。但是,税收立法权的高度集中绝不等于财政收支管理权不能下放给地方。相反,在坚持税收立法权高度集中的前提下,赋予地方政府相对独立的组织收支、平衡收支的财政收支管理权力,不仅是实行分级财政管理,而且是实行分税制财政管理体制的必要条件之一。

毋庸赘言,走了样的分税制或偏离了本来意义的分税制,并非是真正的分税制财政管理体制。也毋庸赘言,只要分税制的运行格局走了样,或者,只要实际运行格局偏离了本来意义的分税制,便肯定谈不上“有利于发挥中央和地方两个积极性”。

从中央和地方财政平衡关系到财政管理体制现实格局,再到分税制和分钱制的辨析,关于中央和地方财政关系的讨论进展至此,所得出的结论是令人振奋的。

结论4:只有分税制而非其他别的什么体制安排,才是既合情、又合理,最有利于发挥中央和地方两个积极性的财政管理体制格局。

结论5:由“名不符实”的分税制回归“名实相符”的分税制,由走了样的分税制回归本来意义的分税制,继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善,而不是偏离这一方向甚至另辟新径,系重塑中央和地方财政关系格局的关键点和要害处。

四、坚守本来意义的分税制


事实上,在1994年初步确立分税制财政管理体制框架之后,从党的十八届三中全会到党的十八届五中全会,到党的十九大、党的十九届五中全会,再到党的二十大,举凡涉及中央和地方财政关系调整的方案,均是根据“有利于发挥中央和地方两个积极性”的原则而做出的。2015年实施的新《预算法》之所以重申“国家实行中央和地方分税制”,2020年颁布的新《预算法实施条例》之所以对分税制给出更明确的定义,党的二十大之所以做出“完善转移支付体系”的战略安排,其最根本的考量就在于,分税制最契合“有利于发挥中央和地方两个积极性”的原则,要将分税制进行到底。

接踵而来的问题是,立足于全面建设社会主义现代化国家新征程使命任务,通向本来意义的分税制道路该如何走?


(一)以发挥地方积极性为着力点和着重点

改革开放40多年的历史经验告诉我们,中国经济之所以能走出一条持续快速增长的轨迹,在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。站在全面建设社会主义现代化国家新征程这一新的历史起点上,面对世界百年未有之大变局加速演进,我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,需要应对的风险和挑战、需要解决的矛盾和问题比以往更加错综复杂,可以肯定地说,我们比以往任何时候都更需要地方的积极性。

毋庸赘言,地方积极性的调动和发挥须以能够全面反映地方实情、充分考虑地方利益的中央和地方财政关系格局为前提。将地方积极性同中央和地方财政关系格局两个方面的变化轨迹联系起来,可以清楚地看到,以往地方发展经济的积极性,在很大程度上源于中央和地方财政关系格局的合理调整和相对稳定。倘若没有旨在调动地方积极性的中央和地方财政关系合理调整的推动,倘若离开了有利于发挥地方积极性的相对稳定的中央和地方财政关系格局,且不说地方积极性的有效调动难以想象,中国经济的规模和质量也绝对达不到今天这样的程度。

同样的道理,全面建设社会主义现代化国家这一伟大而艰巨的事业,必须依赖于中央和地方两个积极性,必须建立在中央和地方两个积极性充分发挥的基础之上。只有发挥两个积极性而非一个积极性,才能极大增强党和国家的生机活力,才真正契合社会主义市场经济体制的本质属性。认识到地方积极性的相对缺失系现实中央和地方财政关系格局中的短板弱项,相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局又是激发和调动地方积极性的重要基础,在当前的中国,中央和地方财政关系格局的重塑,必须将着力点和着重点放在有利于发挥地方积极性上,聚焦于中央和地方财政关系的合理调整和相对稳定。

这固然须从多角度、多线索谋划和推动,但可以立刻提出的一个基本路径即在于,围绕中央和地方财政关系调整的行动方案,理应取得地方政府的广泛认同和积极配合,在中央和地方的有效互动中最终形成和实施。毫无疑问,能够取得地方政府广泛认同和积极配合的行动方案,可以在中央和地方的有效互动中最终形成和实施的行动方案,肯定契合“有利于发挥中央和地方两个积极性”原则,也无疑体现本来意义的分税制财政管理体制要求。


(二)牵好健全地方财政体系这个“牛鼻子”

以发挥地方积极性为着力点和着重点重塑中央和地方财政关系格局,总要有个主要矛盾和次要矛盾的区分,总要有个矛盾的主要方面和次要方面的筛选。从现行财政管理体制运行中折射出的种种矛盾和问题分析中,可以确认,地方财政体系不健全是个躲不开、绕不过的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以,在涉及重塑中央和地方财政关系格局的行动中,健全地方财政体系是个非牵好不可的“牛鼻子”。

这是因为,有别于预算单位财务,作为一级政府财政的最基本内涵,就在于它同时拥有两种财权:相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。这两种财权,无疑要建立在健全的财政收支体系基础之上。以此为标准,可以立刻发现,脱离了健全的收支体系支撑的地方财政,肯定是不能相对独立的行使收支管理权和收支平衡权的地方财政,也肯定不是本来意义的分税制财政管理体制框架中的地方财政。

健全地方财政收支体系,首当其冲是健全地方税体系。要以地方主体税种建设为重点,着力培育地方税源,进而形成能够支撑地方政府履行职能支出所需要的主要财源,适当降低地方财政对中央财政转移支付资金的依赖度。这不仅涉及到类如房地产税的财产课税系税种的立法和开征、以所得税和财产税为主体的直接税体系建设,而且涉及到共享税分享比例的稳定以及共享税同地方独享税种之间的关系、地方税政管理权的扩大。关键的问题是,应当在稳定税负的前提下通过此增彼减的结构性调整,允许地方根据一定的法规和程序开征一些地方新税种,允许地方在一定范围内适当调整相关税种税率及其他税制要素。

健全地方财政收支体系,也必须健全中央对地方转移支付制度。不仅要适当减少中央对地方转移支付的总体规模、适当降低其在中央财政支出和全国财政支出中的所占比重,而且,要在转移支付结构优化上持续发力。一方面要着力压缩专项转移支付而相应增加一般性转移支付,增加地方财政合理调配资金的空间和能力。另一方面,也要通过减少并规范中央和地方共同事权,压缩一般性转移支付中的共同事权转移支付占比,同时减少对于一般性转移支付使用上的限制,使其真正发挥平衡区域财力差距、实现基本公共服务均等化的作用。更为重要的是,无论是哪一类转移性支付,都要纳入法治化和规范化轨道,通过政府间财政转移支付立法,极大增强其确定性和稳定性。让地方政府形成关于转移支付的稳定性预期,在一个相对稳定的理财环境中过好自己的日子。

诸如此类的事项还可列出许多,不过,所有这些已经列出和尚未列出的围绕健全地方财政体系的事项,可以集中于一点,那就是要通过健全地方财政收支体系来重塑地方政府的健全人格,并由此重塑中央和地方财政关系格局。

结论6:以有利于发挥地方积极性为着力点和着重点,由健全地方财政体系入手,是重塑“有利于发挥中央和地方两个积极性”的分税制财政管理体制格局的必由之路。


(三)“十二字”方针:权责清晰、财力协调、区域均衡

正是基于上述的种种考量,《“十四五”规划》围绕分税制财政管理体制蓝图做出了总体勾画:“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

可以看出,作为新时代新征程分税制财政管理体制建设蓝图的总体勾画,中央和地方财政关系格局的科学性和规范性,就集中体现于、具体落实于“权责清晰、财力协调、区域均衡”这十二个字上。一个极其关键的问题是,对“十二字”方针的理解和把握,要紧紧围绕落实落地落细分税制财政管理体制而展开。

所谓权责清晰,就是要有清晰的中央和地方之间事权和支出责任划分。一方面,要按照让市场在资源配置中发挥决定性作用、政府更好发挥作用的原则,以厘清政府与市场之间边界为前提,清晰界定好作为一个整体的政府所须履行的职责(事权)范围。另一方面,将政府所须履行的职责(事权)在中央和地方之间加以分解,从而明确各级政府的职责(事权)范围。在此基础上,与事权相对应,划分各级政府的财政支出责任。

所谓财力协调,就是要形成中央和地方之间的合理财力布局。在清晰划分事权和支出责任的基础上,一方面,根据现行税制体系中的各个税种属性,将其分别划分为中央税、地方税和中央地方共享税。另一方面,按照财权与事权相统一的原则,按税种划定中央和地方的收入来源。以此为基础,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的格局。

所谓区域均衡,就是要稳步提升各区域之间的基本公共服务均等化水平,促进区域协调发展。立足于我国各区域之间发展极不平衡的现状,一方面,要以基本公共服务均等化为目标,在清晰论证基本公共服务均等化、可及性的基础上,合理确定基本公共服务保障标准。另一方面,要通过调整完善中央对地方的一般转移支付办法,将中央转移支付的效果落实在提升各区域之间的基本公共服务均等化和可及性水平上。

如果说中央和地方两个积极性比较有效的调动始自于1994年的分税制财政管理体制改革,那么,按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”“十二字”方针的勾画,继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善,而不是偏离这一方向甚至另辟新径,无疑是我们的当然选择。

结论7:瞄准本来意义的“分税制”方向,把分税制财政管理体制改革进行到底,是现代财税体制建设不可动摇、必须坚守的基本目标和行动路线。

一言以蔽之,在建立和完善匹配全面建设社会主义现代化国家的中央和地方财政关系格局问题上,除了将分税制财政管理体制进行到底之外,我们没有其他别的什么选择。对此,必须抱有十分清醒的认识。