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应对信息化的挑战(2002.04.15)
作者:吴敬琏    发布:2004-04-16    阅读:3602次   

应对信息化的挑战

吴敬琏

  (50人论坛·北京)对中国来说,实现信息化,或者说向信息社会过渡,是一件很难做、但又必须做的大事。其中有许多问题需要社会各界的协同努力才能够获得解决。鉴于有些问题还没有引起各方面的足够注意,这里提出来供大家讨论。
  
  信息化意味着更大跨度的社会变迁
  未来学家托夫勒把人类社会的发展过程划分成三个阶段“三波”或“三次浪潮”,其中第一个阶段是以农业经济为基础的农业社会,第二个阶段是以工业经济为基础的工业社会,第三个阶段用现在的话来说,则是以知识经济为基础的信息社会。近代中国一直处在从农业社会到工业社会的过渡,即工业化的过程之中。就工业社会所需要的经济制度结构而言,中国经过20多年的改革努力总算是入门了,但市场制度的建立还远远没有完成,在有些重要方面甚至还处于“过大关”的过程之中。然而就在这样的条件下,信息化的问题又摆到了我们的面前。信息化意味着更大跨度的社会变迁。中国能不能成功地应对这一挑战现在还很难说。
  中国从古代起就是一个农业大国,传统社会组织建立在等级宗法原则的基础上。中国传统文化也与这种制度相适应,要求社会成员“克己复礼”,服从“三纲五常”,尊崇“天、地、君、亲、师”和圣君贤相。这一套制度和文化是适合以手工劳动为主的小农经济的,所以中国能够依靠这一套制度和文化,创造出灿烂的古代文明。
  到了近代,情况发生了根本性的变化。工业社会与农业社会不同,在那里,虽然政府行政组织体系是科层制(即M·韦伯所说的Bureaucracy)的企业也按层级制的原则组织Hierarchy;但除此之外,还有一个很大的、建立在市场关系基础上的民间社会。民间社会是一个开放的、横向联系的网络系统,或者说,是陌生人之间建立在规则基础上的信任关系网络。
  日裔美国学者福山(F.Fukuyama)曾经评论说,在世界各地的华人社区,社会的自主组织能力很差,不善于通过社会成员之间的自主活动组织大规模的经济实体,因此在工业化的过程中常常运用政府的力量来培植大型经济组织以便取得规模经济效益,这给这些国家的经济和社会发展造成了种种消极影响。在我看来,出现这类问题的一个深层原因可能在于根深蒂固的等级制传统和相关的文化积淀阻碍了市场关系和民间社会的发展。中国的工业化过程不顺利也与这一点密切相关。我国的工业化代价非常之大,花了100多年的时间,至今尚未完成培育市场社会和市场经济的任务,其间的一个基本挑战就来自古老的社会制度和相关的文化。
  从工业社会过渡到信息社会,情况又不一样了。信息社会是一个每个站点都面对一切其他站点的网络,是一种全面的横向联系。它的发展依赖于每一个社会成员的独立创造。从互联网的工作原理和发展过程,我们可以清楚地看到这一点。因此,我国制度和文化传统对建设信息社会的阻碍可能较之它对工业化的障碍更加严重。
  目前,我们在工业化和市场化的台阶上尚立足未稳,在这样的条件下推进信息化,一定要慎之又慎地总结工业化的经验和教训,避免在新的征途上多走弯路。当年,毛主席看出了苏联工业化道路的弊病,并且试图开拓不同于苏联的道路。遗憾的是,这种变革非但没有离开行政权力统治的老路,反倒把高度行政集权、“政社合一”、“工农兵学商五位一体”的人民公社制度定为理想的社会组织形式,结果完全扼杀了民间社会的成长,其“多快好省地建设社会主义”的探索也归于失败。邓小平在总结历史经验的基础上,承认市场的力量,支持市场化改革,中国向工业化过渡才终于得以入门。在信息化推进过程中,需要反思这些历史经验,认真思考网络社会与传统社会在组织方式上的差别,对文化传统、社会习惯和政府行为方式进行积极的调整,才能够应对信息化这一极大的挑战。
  
  电子政务是建设法治国家的核心内容
  最近,国家信息化领导小组决定把加快电子政务建设作为我国信息化工作的突破口和今年的工作重点。它抓住了信息化工作的一个关键问题,是一个十分正确的决定。我认为,对于推行电子政务的长远意义和我们工作的着眼点还需要进一步加以明确。有的论者强调电子政务的好处是能够强化政府功能,提高政府效率,这当然是对的,但我觉得还不够全面。我们不能把电子政务的意义仅仅归结为提高政府掌握信息的能力和办事的效率,还要看到。它能大大促进我国的法治建设,改善政府与公民的关系,使政府施政方式有实质性的改变。
  的确,电子政务在提高政府的工作效率、降低政府服务的成本方面可以说已经取得了明显的效果。例如,从目前已经实施的金税、金关等工程看,电子政务取得的经济效果是相当巨大的。但是,这并不是电子政务优越性的最重要的方面,我们对电子政务的认识和期望不应当停留在工具层面上,而要看到它的更为深远的意义和影响在于:它是建设法治国家的一项核心的内容。
  现代市场经济要求按照规则来进行交易,是一种建立在规则基础上的经济(Rule-basedEconomy),或者说法治的市场经济;而法治(theRuleofLaw)的首要要求又是立法和司法程序的透明性,这就是说,立法的过程和法律的内容是相关人士普遍知晓的,而且立法在前,执行在后,不可以回溯,保证人们行为的法律后果具有可预见性。
  虽然中共的十五次代表大会和1999年宪法修正案对政府依法行政和建设社会主义法治国家有明确的规定,在加入WTO时,我国政府对规则的透明性也做出了庄严的承诺,不过,从我国当前的现实情况看,与这些要求还有很大距离。应当承认,直到现在,我们政府的活动还不是建立在人们能够对自己的行为后果做出确切预期的透明规则的基础上。许多行政机关和大量官员习惯了用不为外界人士以及其他政府机构知晓的内部文件、一事一办的领导批示,乃至经办人与当事人之间的“关系”来处理各种公共事务。有些机构和国家工作人员甚至给公众乃至其他政府机构取得信息设置障碍,以便将公共信息据为私产,用以谋取个人或本“单位”的利益。虽然这些年来制定了大量法规,但是真正起作用的往往还是只有少数人掌握而不为大众知晓的内部文件、“首长指示”等等。这使公众难以了解和参与公共决策的过程,难以确切预期自己的行为后果。而且,批示精神和政策把握往往因人、因时而异,容易带有主观随意性,不具有法治所要求的那种客观和稳定性。
  所以,公共信息的公开和制度的透明性,乃是建立法治的基本要求。这是推进电子政务的建设不可回避的问题。
  为了实现上述要求,我认为在推行电子政务的过程中,应当考虑通过立法来确定哪些信息必须在公共平台上公开发布;某些政府信息由于特定原因(例如事关国家安全)不予公开,则需要经过一定级别的批准才能豁免,如此等等。
  
  政府在推进信息化中的作用
  我国信息化工作有一个常常被人提到的原则,就是所谓的“一把手原则”,也就是说党政一把手要对推进国家信息化负责的原则。这一原则是综合考虑了国内的实际情况和我国所处的发展阶段后确定的,它强调了党政领导对推进信息化所负的责任。但是,说政府应当对高新技术产业的发展和国家信息化负领导责任,并不意味着政府可以包办一切,或者信息化能够靠政府的一纸命令实现。信息化要建立在社会全体成员发挥主动性和创造性的基础上,政府行政机关的包办代替和强迫命令,都只能给信息化建设制造障碍。加之信息化所涉及的范围十分广泛,政府的力量又很有限,在这种情况下,政府包办代替就难免陷入“抬牛腿”、吃力不讨好的被动状态。电子政务确实需要统一规划、统筹规划,但是现代经济分工很细,每一个部门只做价值链的很小一部分,这样才能得到专业化和规模经济的好处。前些时候许多部门和地区都自建机构来从事自己的网络和网页的建设,结果不但成本高,而且造成网络的分割,是很不可取的。
  例如,开展电子商务和企业信息化管理(如ERP即企业资源计划),就是一件主要要由企业自主推进的工作。只有在企业具有良好的公司治理的情况下,由董事会做出有关决定并由得力的经理班子去执行。在这方面,靠政府用行政命令来推行肯定是事倍功半的。
  当然,这并不意味着在信息化过程中政府什么事都不要做。事实上,政府必须选择那些真正重要而其它机构或个人又不愿或不能做的事情来做。我想,有几件事是需要由政府来做的:第一、制定规则和执行规则;第二、制定技术标准;第三、保障网络安全。
  政府在信息化过程中的一项重要工作,是对全国网络建设和电子政务建设的统筹规划。在推进国家信息化的口号提出以后,一些地方、部门乃至机构争相上马,斥巨资建设自己的局域网络,相当一部分局域网由于不能与互联网和其它单位的局域网互联互通,结果是耗费了大量资源,只建成了一个单位内部的自动化办公系统。这个问题,需要通过政府规定统一技术标准、建设公共平台等统筹协调活动来加以解决。对于政府在这方面的工作,现在往往用“反对重复建设”的语言来表达。我觉得这个提法需要斟酌。我们必须注意区分由于争夺政府资源造成的重复和竞争对手之间有限范围的重复,各政府机构、政府企业之间大量的重复建设项目之所以成为可能,是由于软预算约束条件的存在,这一类问题要通过政府预算管理的加强和国企改革的推进来加以消除。至于市场条件下某种程度的重复投资,往往是一种竞争的必要。在受到厂商硬预算的约束时,它会适可而止而且会由于优胜劣汰而得到解决,没有必要由政府去插手。
  
  信息化也可能缓解“数字分化”
  贫富差距的扩大是发展政策的中心问题之一。农业社会是一个以广大农民富裕程度大体相同为特征的平均主义社会。在我国工业化的过程中,贫富分化问题已经开始显现出来。从国外的经验看,由于信息化对于人们教育文化水平有较高的要求,而不具备中等甚至高等教育背景的人们往往由于不具备起码的工作能力而被排斥在劳动市场之外,或者只能从事低收入的工作。因此,在信息化过程中往往会出现社会成员贫富分化的现象,这被称为“数字分化”(digitaldivide,或译为“数字鸿沟”)。
  这个问题在我国也是存在的。从教育文化水平看,目前我国许多地方连普及九年制义务教育都有困难,还要有希望工程这样的社会捐助来支撑,在中等和高等教育方面,落后地区的差距就更大了。信息化的推进有可能使目前已经出现的收入水平差距拉大的情况更加加剧。有一项研究发现,我国各地的经济发展程度与信息公开程度成正比,西部地区在信息公开方面相对差一些,结果在西部大开发的过程中,反而出现资金净流出的现象。所以,在信息化推进的过程中,区域间收入差距也可能变大。
所以,在信息化过程中,我们一定要积极探索缩小贫富差距的途径。事实上,信息技术有可能加剧贫富两极分化,也完全有可能缓解这一趋势。目前已经出现了一些令人振奋的事例。例如天津一家台资公司��英业达选择了甘肃一个贫瘠的山乡黄羊川,帮助当地的职业中学训练网络人才,建立自己的网站,使老师和学生都能通过互联网共享国际上的最新文化技术成果。他们计划通过电子商务和软件生产来维持这一体系的运转。在取得初步成功以后,英业达已联合其他有志于此的台商募集资金,在西部地区选择了一千个乡“克隆”黄羊川的做法。我相信,类似的试验还有很多。我们要认真研究总结这类试验,有步骤地加以推广。这将有助于我们正面应对信息化过程中的数字鸿沟挑战。