立足全面建设社会主义现代化国家新征程和全面推进中华民族伟大复兴历史伟业，党的二十大做出了“健全现代预算制度”的战略部署。将“健全现代预算制度”置于中国式现代化的语境之下，并且同建立现代财税体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务联系起来，就会发现，“健全现代预算制度”中的“现代”二字，有着一系列很重要、很实在的具体内容，绝非空洞的口号或标签。作为现代财税体制的子体制之一，健全现代预算制度亦须同建立现代财税体制融为一体，落脚于国家治理体系和治理能力现代化轨道，绝非缺失地基或支撑的空中楼阁。
循着如此的思想路径走下来，还会发现，对于现代预算制度，人们往往以“公开透明”作为核心标准。这无疑是正确的选择。因为，政府预算的公开与透明，既是现代财税体制的基本特征，也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但是，一旦将“公开透明”挂钩当前中国的预算管理格局实情，又可进一步发现，围绕健全预算制度的实际操作，远比设定标准复杂得多。一个非常重要的原因就在于，当前中国的政府收支格局不够规范——相当一部分政府收支尚未完全收进预算管理“笼子”。恰如盖房子总要先打地基的道理，对于“健全预算制度”这一关乎全面建设社会主义现代化国家进程的战略部署，“公开透明”也好，其他方面的标准也罢，都必须建立在“全面规范”基础之上、以“全面规范”为前提。离开了或缺失了“全面规范”这一十分重要而关键的基础和前提，不仅“公开透明”无从谈起，健全现代预算制度也将流于口号或标签，甚至可能宛如空中楼阁。
正是基于如此的考量，党的十八届三中全会以来，围绕建立健全现代预算制度所做出的战略部署，始终立足于、植根于政府预算管理的规范化：或将“全面规范”置于“公开透明”之前而作为一个基础条件，形成诸如“实施全面规范、公开透明的预算制度”这样的表述；或将“全面规范”和“公开透明”对接而作为一个整体，形成诸如“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”这样的表述；或将“全面规范”作为一个既定前提而暗含其中，形成诸如“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率”之类的表述。可以认为，党的二十大关于“健全现代预算制度”的战略部署，站在了新时代十年现代预算制度建设理论认知和实践成效的肩膀之上。
本着首先抓主要矛盾和矛盾的主要方面的原则，本文的讨论，将围绕健全现代预算制度的基础工程——将全部政府收支纳入预算，实行“全口径”预算管理——而展开。其主要聚焦点是，从全面建设社会主义现代化国家的战略要求出发，把“非全口径”预算管理的弊端讲清楚，把为什么要实行“全口径”预算管理的道理讲清楚，把现代预算制度的建设目标和行动路线讲清楚。
在中国，对于“全口径”预算管理问题的关注，始于20世纪90年代后期治理政府部门“乱收费”的尝试。为此而启动的“费改税”改革，最初的着眼点，是通过将五花八门的各种收费改为统一征税来减轻企业和居民的负担。然而，费与税之间的所谓“对应调整”进程很快就让人们意识到，表现在政府收费上的种种弊端，并非出在政府收费本身。
无论在改革之前的中国，还是在当今的世界，收费都是政府取得收入的形式之一。将收费改为征税固然可收到暂时的“治乱”之效，但并不能根除“乱”的病因。被冠之为政府收费的大量项目之所以会“乱”，其根源在于，它们作为自立规章且自收自支的财源，同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在了一起。若不能从根本上斩断这种利益上的瓜葛，政府收费便摘除不了其内在的利益驱动器，从而使“费改税”陷入“割韭菜”般——割下一茬之后，还会不断地长出新的一茬——的尴尬循环。
进一步看，各种政府收费之所以能够自立规章，之所以能够自收自支，之所以能够同各部门、各地区甚至相关人的自身利益绑在一起，其深层原因又在于，它们能够脱离各级人民代表大会的审批视野，或作为预算外收入，或归入制度外收入，直接装入各部门、各地区的“小金库”并用于同其自身利益相关的支出项目。事情表现在“乱收费”上，问题的根源则存在于政府收支行为及其机制的不规范之中。因而，若能在对各种政府收费加以清理的基础上，将其有关的收支项目纳入政府预算之内，并同其他的政府收支一道进入各级人民代表大会的审批程序，则不失为一种“治本”之策。
正是基于“财政收支≠政府收支”“预算收支≠政府收支”这一基本事实的揭示和认定，“费改税”的着眼点由单纯的“治乱”转到了“规范”政府收支行为及其机制的轨道上。于是，把所有政府收支纳入预算管理，让“财政收支＝政府收支”、让“预算收支＝政府收支”，便成为破解同“乱收费”绑在一起的既得利益格局难题并实现“费改税”改革目标的基本路径。
正是在改革视野得以拓展的背景之下，“费改税”一词逐步为“税费改革”所代替，进而演变为旨在规范政府收支行为及其机制、重构政府收支体系的那场改革的标识性概念。
也正是基于把所有政府收支纳入预算管理的考量，不仅“全口径”预算管理概念应运而生，而且逐步演化为中国预算管理制度建设的一条主线。
在官方层面，“全口径”预算管理一词的使用，可追溯至2003年11月举行的党的十六届三中全会。会议所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，有这样一句话：“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控，加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。
此后，举凡涉及政府预算管理的事项，无论是学术界的相关研究，还是实践层的相关操作，大都同实行“全口径”预算管理联系起来，被纳入实行“全口径”预算管理的目标之下。可以看出，“全口径”预算管理是一个颇具中国特色的概念。它的形成，同经济体制转轨的特定历史背景直接相关。脱离了经济体制转轨的特定历史背景，关于这一概念的内涵和外延便难以说清楚、讲明白。这样说，并不意味着“全口径”预算管理无关人类社会财政共性和财政运行一般规律。恰恰相反，简单追溯一下政府预算管理的起源和演进历程，就会清晰地看到：
“预算”一词源自中世纪英语中的“Budget”，原意是“皮包”。之所以将其寓意政府的收支计划，是因为，在早期的英国，财政大臣到议会提请审批财政法案时，总是携带一个装有政府需求和收支账目材料的大皮包。时间久了，人们便习惯于用“皮包”指代政府的收支计划。财政之所以能够成为国家治理的基础和重要支柱，财税体制之所以能够成为国家治理体系的组成部分，其根本的原因就在于，财政的一收一支，伴随着政府工作的方方面面，牵动着政府活动的枝枝蔓蔓。只有财政收支到位之处，才是政府职能履行之地。一本政府预算，就是一面反映政府工作的镜子，就是一本有关政府活动的详细记录。通过政府预算，可以了解政府的全部工作，透视政府的全部活动。从这个意义上讲，政府预算的范围必须是全面性的。实行“全口径”（而非部分甚或绝大部分口径）的预算管理，是政府预算与生俱来的天然属性——将所有的财政收支统统纳入政府预算，让政府预算全面反映政府的工作和活动。此其一。
政府预算之所以被称之为公共预算，特别是之所以被冠以“公共”二字，就是因为，它事关全体人民的切身利益，属于公共性质的收支。举凡政府收入，不论形式如何，最终都源自纳税人和缴费人的资源让渡。举凡政府支出，不管结构怎样，最终都须用之于向纳税人和缴费人提供的公共服务。即便随政府收支之间出现差额而带来的成本或效益，最终也要落到纳税人和缴费人身上。以人民为中心，把人民放在心中最高的位置，从实现好、维护好、发展好人民的根本利益出发，就必须管好、用好政府预算的每一笔收支，让每一笔收入都来的有序合规，让每一笔支出都花的物有所值，让每一笔收支都具有资源配置效率。从这个意义上讲，公共预算的人民性首先要体现在“全口径”（而非部分甚或绝大部分口径）的预算管理上——确保政府预算覆盖所有的政府收支，让全部政府收支从头到尾都处于全体人民的监督之下。此其二。
管好、用好政府预算收支，必须以建立现代预算制度为前提。现代预算管理的原则，至少可以高度概括为“完整性、统一性、可靠性、公开性、年度性”五个方面。所谓完整性，就是指政府预算必须包括全部政府收支，反映它的全部财政活动。除此之外，不允许有预算之外的政府收支，不允许有在政府预算管辖之外的财政活动。所谓统一性，就是指政府预算必须按照统一的程序来计算和编制。任何机构的收支都要以总额列入政府预算，而不应只列入收支相抵后的净额。所谓可靠性，就是指政府预算收支数字必须正确估计，不能估计得过高或过低。各种收支的性质必须明确区分，不能掺杂混同。所谓公开性，就是指全部政府收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。所谓年度性，就是指政府预算必须按年度编制，列出全年的公共收支，对年度公共收支进行比较，不应对年度之后的公共收支做出任何事先的安排。从上述意义上讲，实行“全口径”（而非部分甚或绝大部分口径）的预算管理，是现代预算管理的核心和灵魂——现代预算管理必须以囊括所有政府收支为前提，既不允许有游离于公共预算之外的政府收支，也不允许有游离于预算管理一般规范之外的政府收支。此其三。由此，本文提出：
结论1：尽管具体的表述方式有所不同，将所有政府收支纳入预算，从来都是对政府预算管理的最基本、最核心、最具普遍意义的要求。实行“全口径”预算管理，既是现代国家治理的基本特征，更是现代预算制度的核心要义。
作为各级人民代表大会和各级人民政府及其财税部门、预算单位围绕预算资金分配和使用所进行的管理活动，预算管理涉及立法和行政两个层面。对于“全口径”预算管理，当然也要区别立法和行政两个层面全面加以认识（高培勇，2013）。
从立法层面看，实行“全口径”预算管理改革的最终目标可以锁定为：实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为置于各级人民代表大会和全体人民的监督之下。这意味着，所有政府收支都应当取得立法机构的授权。只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由立法机构按照“统一”的制度规范审查和批准。这是“全口径”预算管理最重要的意义，但并非“全口径”预算管理意义的全部。
从行政层面看，立法层面的“全口径”预算管理，必须以行政层面的“全口径”预算管理——财税部门统揽政府收支管理权——为先决条件。没有或离开了财税部门统揽政府收支管理权的支持和支撑，立法层面的“全口径”预算管理便如同缺失根基的空中楼阁，极可能演变为一句空话。这意味着，所有政府收支都应由专司政府收支管理职能的财税部门统一管理，不存在游离于财税部门管理之外的政府收支。即所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由财税部门按照“统一”的制度规范行使管理权和监督权。这是实行“全口径”预算管理的前提和基础。
立法和行政两个层面的“全口径”预算管理相辅相成、缺一不可，系彼此依存、密不可分的统一体，要一体认识、一体落地、一体评估。缺少其中任何一个方面，都不能算作真正的“全口径”预算管理。
这一极其重要而关键的发现启示我们，实行“全口径”预算管理不应局限于立法层面一个视角，同时从立法和行政两个层面而非仅从立法一个层面加以推进，是实行“全口径”预算管理的关键点和要害处。由此，本文提出：
结论2：在实行“全口径”预算管理问题上，应当也必须同时确立两个互为关联的“施工标准”：各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和财税部门在行政层面对同级政府所有收支的“全口径”管理。
结论3：所谓“全口径”预算管理，就是将全部政府收支纳入政府预算之中，同时在立法和行政两个层面采用“统一”的标准加以控制和管理。
引申一步说，由行政层面的“全口径”管理到立法层面的“全口径”控制，再到“全面规范、公开透明”的预算管理基本规范的确立，可能是健全现代预算制度的必由之路。
在较为系统地分析了“全口径”预算管理的一系列相关理论问题之后，要回到现实中来。在上述讨论基础上，结合实践回答两个问题：中国现行预算管理格局究竟是怎样的？它与“全口径”预算管理之间的距离有多远？这就需要从实行“全口径”预算管理目标出发，对现行政府预算管理格局做一番规范性评估。
立足于“全口径”预算管理定义，并且换一个角度理解前文论及的“全口径”预算管理 “施工标准”，就会发现，作为健全现代预算制度的基础工程，关于“全口径”预算管理的两个“施工标准”，实际上就是现行政府预算管理格局规范性的“评估标准”。
其一，各级人民代表大会能否在立法层面实现对同级政府所有收支的“全口径”控制？鉴于立法机关控制政府收支的基本手段是审查和批准，这一标准也可简述为：立法机关可否统一审批所有政府收支？
其二，财税部门能否在行政层面实现对所有政府收支的“全口径”管理？鉴于财税部门管理政府收支的基本手段是统筹安排，这一标准也可简述为：财税部门能否统一调配所有政府收支？
2015年1月1日，作为现代财税体制建设的一个重大标志性成果，中国实施了新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）。按照新《预算法》规定，中国现行预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四本预算构成。
一般公共预算，曾先后被称作“一般预算”和“公共财政预算”，系对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。这是中国政府最基本、最传统的预算，故也常被称作财政预算。通常所说的财政收支或预算收支，指的就是这类政府收支。这类收支运作，有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审查和批准，而且，可由财税部门在各级政府层面统筹安排。故而，在四本预算中，这是现行预算体系中管理最严格的政府收支，可归为规范性程度最高的政府预算。
政府性基金预算，曾称“基金预算”，系对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。与一般公共预算有所不同，政府性基金预算的收入有指定用途，收支科目要一一对应，由相关政府职能部门分别管理，往往被视作各相关政府职能部门专属的收支。这类收支，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中，围绕它的审查和批准操作，充其量只能算作“备案”。同时，财税部门也难以对其在各级政府层面统筹安排。故而，在四本预算中，其规范性程度上可排在第二位。
社会保险基金预算，曾称“社会保障预算”，系对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。这类收支，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财税部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，而无需经过审查、批准程序。无论各级人民代表大会还是财税部门，围绕它的控制和管理基本流于形式。故而，在四本预算中，其规范性程度上可排在第三位。
国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业而非所有国有企业，上交预算的国有企业利润既非全部，其比例亦远低于国际通行水平。另一方面，即便上交的部分，除非有特别的政策安排，否则一般在国有企业内部封闭运行，而不能加以统筹调剂。故而，它至多可算作打了较大折扣的“备案”性审查、批准。在四本预算中，其规范性程度当排最末一位。
除上述四本预算所覆盖的政府收支之外，特别在省以下级次的政府，事实上还存在着游离于既有制度框架之外，由各个政府部门、各个地区通过“自立规章，自收自支”而征集的各种行政性收费、罚款、集资、摊派收入以及由此而形成的支出。这部分收支“出身”非法，纯系制度外，不仅毫无规范性可言，而且目前尚难以精确统计。从根本上说，当在坚决铲除之列。
上述分析表明，一般公共预算在四本预算中规范性程度最高，可以视作完全意义的“全口径”管理。其他三本预算，均同“全口径”管理之间存有或大或小甚至相当的距离，可视作打了折扣的“全口径”管理——“非全口径”管理，而称之为“非一般公共预算”。不妨通过具体数据，以一般公共预算收支与非一般公共预算收支分别占全部政府收支的比重作为判断依据，给出现行预算管理格局更为直观的透视。
以收入而论，由表1、表2可以看到，2021年，在包括上述所有四本预算收入的总盘子中，一般公共预算收入所占的比重为53.69%（2019年为55.95%）。其余的三类预算收入所占比重数字加总，高居46.31%（2019年为44.05%）。一般公共预算收入和非一般公共预算收入之比，大致为54∶46（2019年为56∶44）。换言之，2021年的“全口径”管理和“非全口径”管理收入之比，大致为54∶46。
以支出而论，由表3、表4可以看到，2021年，在包括上述所有四类预算支出的总盘子中，一般公共预算支出所占的比重为54.68%（2019年为58.62%）。其余的三类预算支出所占比重加总，亦高居45.32%（2019年为41.38%）。一般公共预算支出和非一般公共预算支出之比，大致为55∶45（2019年为59∶41）。换言之，2021年的“全口径”管理和“非全口径”管理支出之比，大致为55∶45。
各级人民代表大会和财税部门对于政府收支的控制和管理能够达到什么样子，或者说，现行预算管理格局与“全口径”预算管理之间的距离，由此可见一斑。
4.尚未彻底攻破“土围子”
对于现行预算管理格局规范性的上述评估结果表明，尽管新《预算法》明确了四本预算各自的编制要求，在建立有机衔接的预算管理体系方面取得了显著进展，但是，一旦以立法机关可否统一审批、财税部门可否统一调配为试金石加以评估，隐藏在现行预算管理格局背后的种种久治不愈的非规范性“顽疾”，仍旧会一一浮出水面。
例如，在“规范政府收支行为，强化预算约束”的旗帜下，新《预算法》虽明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，但具体到预算收支范围界定，规范性最高的一般公共预算可以细化到类、款、项、目，其他三本预算则大而化之，以所谓“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行”等相当模糊的语言，草草收尾。四本预算的公开程度和信息详细程度并不一致，这显然是在延续以往照顾既得利益的“区别对待”管理套路，也为非一般公共预算收支延续以往的非规范化操作留下了空间。
又如，按照新《预算法》的原则，部分政府性基金虽已纳入一般公共预算，但分属于各个政府职能部门、由相关政府职能部门单独管理的资金依然是大头儿，政府性基金预算依然以不同于一般公共预算的规则运作。无论是立法层面的控制，还是行政层面的管理，适用标准均低于一般公共预算，仍旧处于偏松软状态。
再如，按照新《预算法》的要求，国有资本经营预算虽已进入向人民代表大会报送的预算范围，但纳入国有资本经营预算的国有资本经营收益比例仍旧偏低，也仅有极少部分用于社会保障和民生类支出，其余大部分仍系国有企业系统体内循环。
诸如此类的例子，还可列出许多。立刻可以指出的一个基本事实是，所谓全部政府收支纳入预算管理、基本取消预算外资金，时至今日，还有不少“土围子”须加以彻底攻破。
预算管理要实行“全口径”，这一表面看似简单的道理，为什么会在现实的操作中变得如此艰难而复杂？对于“非全口径”预算管理的现实格局又该做怎样的评估？
其实，在前面的讨论中，已经一再触碰到“非全口径”预算管理所带来的各种袭扰：
我们一直在格外小心地避免滑入“财政收支≠政府收支”或“预算收支≠政府收支”这个陷阱。例如，当讨论现代财政支出制度建设问题的时候，总是要区分财政支出和政府支出两个概念，以求对“全口径”政府支出规模有个全面的认识。再如，当说到宏观税负水平问题的时候，也总是要用一般公共预算支出下的税收负担和全部政府支出下的税收负担两个口径分别加以论证，以求对实际资源配置格局有个准确的判断。
对于“全口径”预算管理问题的关注，至少可以追溯到20世纪90年代中后期。事实上，在党的十六届三中全会之后的近20年时间中，曾先后推出了一系列旨在实行“全口径”预算管理的调整、整合动作。在2011年，鉴于预算外管理改革的实践进展，并且基于当时对于预算外资金和预算管理的认识，财税部门还曾对外宣布，“全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理”的目标已经实现。
稍稍回顾一下始于20世纪90年代后期且持续了十几年之久的“费改税”“税费改革”进程，也会看到，在不少政府部门内部，如下的信条曾被视为天经地义：税收作为集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，当然要遵守统一的制度规范，由财税部门统一管理并纳入预算。收费，特别是由各个政府部门自立规章而分别征集的收费收入以及由此形成的支出，则属其自身“创收”领域内的收支项目，既不应交由财税部门统一管理，也不必纳入统一的政府预算。
说到这里，不能不承认这样一个可能多少有些令人沮丧的事实：
结论4：冰冻三尺非一日之寒。政府收支的“非全口径”管理是一个相当棘手的“老大难”问题。实行“全口径”预算管理的历程，注定异常复杂而艰难。
承认并正视这样一个事实非常重要。它提醒我们，“非全口径”预算管理格局的形成既有现实成因，也有历史缘由。只有从历史与现实、理论与实践的结合上深入思量，方可能摸准脉象，抓住症结，真正把握好实现“全口径”预算管理的关键点和要害处。
呈现在政府收支“非全口径”管理上的问题，实际上折射了经济体制转轨过程带来的特殊矛盾现象。
在计划经济体制下，中国财政收入的绝大部分来源于国有部门。财政支出的绝大部分，投向于国有部门。身处那样一种“取自家之财，办自家之事”的财税运行格局之中，政府部门的财政收支，便集中表现为国有部门自家院落内的收支。名义上的“国家财政”，基本演化成事实上的“国有制财政”“城市财政”和“生产建设财政”。
在那样一种“非公共性”的财税运行格局和财税体制格局下，有关政府部门收支运作的事项，虽并非没有规范，其中的某些规范甚至非常严格，但是，从总体看来，那毕竟属于“家规”范畴——在国有制财政的环境下生成、适用于国有部门自家院落内的规范，而未走出国有部门系统的家门，也基本谈不上进入公共的视野之中，接受广大社会成员的监督。故而，举凡牵涉诸如政府收支是否全部进入预算、是否编制覆盖全部政府收支预算以及是否要全部纳入人民代表大会审批范围之类的问题，在很大程度上，是被视为无关紧要的事情的。
市场化的改革进程，在逐步打破原有财税运行格局的同时，也一再地把建立政府收支运作的新规范问题提至面前。
随着财政收入的来源结构由“单一”趋向“多元”——多种所有制经济部门共同贡献财政收入，财政支出的投向结构由“单一”趋向“多元”——覆盖多种所有制并逐步覆盖农村区域、进而覆盖所有中国疆域和所有社会成员，由“取自家之财，办自家之事”向“取众人之财，办众人之事”格局的转变随之发生。于是，“多种所有制财政”“城乡一体化财政”和“公共服务财政”也就相继取代“国有制财政”“城市财政”和“生产建设财政”而成为中国财政的主流形态。
此时，在这样一种条件下，政府部门的收支运作，自然不能局限于自家的小圈子，而要进入公共视野，遵守“公共规范”——在公共财政的环境下生成并适用于涵盖多种所有制成分和所有社会成员在内的整个社会的规范。通过编制覆盖全部政府收支的预算，让所有的政府收支从头到脚处于全体社会成员的监督视野之下，便是一件至关重要的事情了。由此，本文提出：
结论5：政府收支跳出国有部门的自家院落而演变成覆盖整个社会范围、关乎所有社会成员切身利益的收支，是提出将所有政府收支纳入预算、实行“全口径”预算管理的重要经济社会背景。
引申一步说，走出目前的“非全口径”政府预算管理状态、将所有政府收支纳入“公共轨道”的根本路径，就在于规范政府收支行为及其机制——实行“全口径”预算管理。
更为关键的问题在于，这种“非全口径”的政府预算管理格局，不仅与现代预算制度的运行机理水火不容，而且直接关系到推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的成效乃至成败。
第一，在中国既有的各种教科书以及相关文献中，政府预算大多被定义为政府收支的基本计划。预算管理的另外两个功能——作为立法机关的各级人民代表大会和全体人民监督审议政府收支运作以至整个政府工作或活动的窗口或途径、控制政府部门支出规模的重要手段，则往往被忽略或被淡化。对于预算管理功能的认识层面既存在“缺位”，实践层面当然也就谈不上现代预算管理。
第二，为数不少的现行政府性基金和行政事业性收费，所依据的还是相关政府职能部门分别颁布的规章。这些政府性收支项目的设立，尽管形式上需要征得财税部门的同意，但财税部门对这些资金的使用并没有主导权，亦难以统筹安排。这种由各个政府职能部门自行设立收费项目并安排支出的局面，是中国预算权分散在各政府职能部门、行政层面尚未实现“财政统一”的重要原因。同时，也正由于许多专款专用性质的收支项目由各政府职能部门设立并管理，并没有获得严格意义上的立法层面授权，作为立法机构的各级人民代表大会的预算权并不到位。行政管理和立法控制两个层面均留有空白，现代预算管理制度的基础自然相对薄弱。
第三，时至今日，中国尚无全面反映政府收支规模及其占GDP比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年政府预算所能揭示的，仅仅是一般公共预算收支规模及其占GDP的比重。每年对外公布的“财政赤字”，也只是一般公共预算的收支差额，并不涉及其他三本预算的收入和支出及其赤字。正是出于上述的原因，不仅对于中国宏观税负水平究竟是多大，迄今仍无一个相对清晰且为人们所能广泛接受的标准，而且对于中国财政赤字规模究竟该如何认定，迄今也仍是各有各的说法，各有各的判断。毋庸赘言，受此影响，不仅难以准确评估中国政府收支和资源配置格局的实际状况，也使精准把握财政政策松紧力度、恰当实施宏观经济调控存在相当的困难。
第四，在当今的世界上，以2021年中国全部政府收入占GDP的比重数字而论，32.98%绝对不是一个较低水平。尽管政府财力总额不能算少，尽管四类预算收支都系公共性质的收支，尽管财力的性质完全相同，但由于分属于规范性程度不同的预算，难以统一调度，由此既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容，甚至为地方政府性债务规模的不断膨胀提供了“口实”。
第五，除了一般公共预算收支可在各级政府层面统筹安排之外，其余的三类预算收支均由不同的政府职能部门分别掌控。即便将具有专款专用特点的社会保险基金预算收入排除在外，不可统筹安排的政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入占全部政府收入（扣除社会保险基金预算收入）的比重，在2021年也分别为32.06%和1.69%，两者合计为33.75%。如此比例的政府收支被分割为由不同政府职能部门掌控的“私房钱”，各级人民代表大会又只有知情权而非实质的审批权，名义上姓“公”的政府收支难免被用于与相关政府职能部门既得利益有关的项目，从而在某种程度上染上姓“私”的颜色。
第六，虽然形式上实现了政府预算对全部政府收支的覆盖，理念上也实现了将政府预算视作公共预算的转换，但实质上，对于不同预算的政府收支操用的仍是不同的管理标准和管理规范。既然不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对不同政府预算进行的审批只能是“区别对待”的，财税部门对于不同政府预算进行的管理也只能是“宽严不一”的。既然不能将全部的政府收支关进“统一”的制度笼子，本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。
再深一步看，即便就规范性程度最高、堪称“全口径”预算管理样板的一般公共预算而言，也并非没有瑕疵。一个突出的例子是，在一般公共预算支出一翼，存在着大量由财税部门直接“切块”给各政府职能部门、脱离了常规性预算管理轨道的所谓专项资金。与列在一般公共预算支出项下的其他资金有所不同，相关政府职能部门对这些专项资金实施“切块管理”，拥有“二次分配”预算权和管理权。故而，即便这些专项资金并未游离于“全口径”管理之外，但由于预算编制中缺乏有关项目的具体信息，给相关政府职能部门留下了“自由裁量权”，无论各级人民代表大会还是财税部门，均无法对这些专项资金实施有效的审批和监督。名义上的“全口径”管理，也就在相当程度上打了折扣，甚至演化为事实上的“非全口径”管理。由此，本文得出：
结论6：从“非全口径”走向“全口径”预算管理，绝非一般意义上的预算编制方法或技术操作层面问题，而系一场涉及重大利益格局调整的系统性、深层次变革。因而，必须经历一场包括理念、思想、战略转换在内的全方位自我革命。
其实，尽管“全口径”预算管理的概念颇具中国特色，但类如政府预算“全口径”和“非全口径”管理的问题并非中国独有。跳出国内的视野局限而放眼世界，也不乏处理“全口径”和“非全口径”预算管理之类问题的范例。
政府收支的范围，显然同政府职能的格局直接相关。政府职能的不断扩张是一个可以观察到的基本事实，可以发现，随着政府肩负的公共职能的增加，履行公共职能的主体不再限于传统意义上的政府部门，包括非营利性政府组织、国有企业甚至私营部门等，已经日益广泛地加入到公共服务的供应和生产过程之中。履行公共职能所涉及的公共收支，不再限于传统意义上的财政收支，包括社会保障基金、使用者付费、政府贷款和担保、税式支出等，已经日益广泛地加盟于公共收支的行列之中并发挥着越来越大的作用。所以，在不少国家特别是典型市场经济国家那里，今天所论及的政府收支，已经不再限于政府部门自身的收支。除此之外，政府为履行公共职能而直接或间接地控制和管理的各种形式的收支以及各种显性和隐性的债务责任，如社会保障收支、政府担保等，已经日益广泛地进入人们的视野之中。
对于这些超出政府部门自身收支之外、但性质上涉及履行公共职能的各种形式的收支，该如何看？又该如何管？典型市场经济国家的通行理念和做法值得借鉴。
按照对于所谓预算内和预算外收支的理解，如果说典型市场经济国家也存在预算内外收支差别的话，那么，属于“预算内”的政府收支，通常指的是政府的“一般预算”（General Budget），即“与立法机构年度拨款相关的财政收支概算”。可以被视为“预算外”收支的项目，则是那些基于特别法律设立的、具有专款专用性质、不需立法机构进行年度审议的政府收支。
不过，尽管这些项目往往具有独立的银行账户和特殊的制度安排，不在政府的年度拨款预算中反映，也具有不同于一般预算的融资渠道，但并不意味着它们可以脱离立法机构的控制，也不意味着它们可以游离于财税部门的管理视野之外。也就是说，无论预算内还是预算外的收支，只要它们涉及公共利益，只要它们属于公共性质，都要遵循“公共规范”，通过纳入公共预算而全部呈现于公共视野之下。
事实上，在从预算外项目设立到在预算报告中列示以及对其审计和监督的整个过程中，典型市场经济国家立法机构都拥有实质性的控制权，财税部门也都拥有实质性的管理权。由此，本文提出：
结论7：在现代预算管理的语境下，政府预算已经不再限于以年度拨款方式存在的政府的所谓“一般预算”。所有由立法机构控制的政府性资金收支计划以及所有由财税部门直接和间接管理的公共收支活动安排，都可称为政府预算或纳入预算管理。
从这个意义上讲，对于属于公共性质、涉及公共利益的所有收支，在立法控制和行政管理两个层面不留“死角”，实行“全口径”预算管理，既是现代预算管理的一般规范，也是现代国家治理绕不开、躲不过，非下好不可的一招棋。
前面的讨论一再表明，“公开透明”是现代预算制度的一个重要特征，“透明预算”也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但是，常识一再告诉我们，无论“公开透明”还是“透明预算”，都是以政府收支运行的“全面规范”为条件，都要建立在预算“全面规范”的基础之上。
立足于中国现行预算管理格局的实情，政府预算的公开透明既不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好全面规范的基础上方可实施。若打个可能不十分恰当的比方，这就如同“丑媳妇见公婆”，即便终归要见，但经过一番梳洗打扮之后再去见总比急匆匆不加任何准备地去见，效果要好，也更利于实现既定目标。同样的道理，在现行预算管理格局尚不规范的情况下，一味地强调透明甚至不加改造地勉强实行透明，将各种非规范性政府收支的“乱象”一下子暴露在大众视野之下，其所产生的反响可想而知。由此，本文提出：
结论8：在当前的中国，健全现代预算制度的要害处和关键点，就是以“全口径”预算管理为基本目标，以将所有政府收支关进“统一”的制度笼子为重心，全面规范政府的收支行为及其机制。
这意味着，在健全现代预算制度问题上，先规范、后透明，应当是一个基本行动路线选择。
不过，先规范、后透明也不是绝对的，并不意味着眼下可以将“公开透明”和“透明预算”的目标搁置起来，只盯着“全口径”预算管理，一切等政府收支行为及其机制规范好了再说。实际上，规范和透明之间是互相联系、彼此作用的统一体。固然离开了规范的前提，透明难以实现，但脱离了透明的压力，规范亦难以有足够的动力。所以，在实际的操作中，又可以用透明倒逼规范，在两者的联动中，逐步逼近“全口径”预算管理。
例如，以细化预算编制、提高预算透明度为突破口，首先落实社会公众和立法机构对政府收支的知情权，压缩政府职能部门的自由裁量空间，这是实现各级人民代表大会对预算立法控制的基本前提。
又如，在分类管理的基础上，通过设计符合分类预算管理要求的预算报告体系，对不同类型政府收支项目在预算报告中的具体报送形式和内容，做出明确而详尽的规定。
又如，在强化预算的行政控制、实现政府内部预算权集中统一的基础上，按照政府收支分类预算管理的要求，将不同类型预算管理模式下的预算权予以明确界定，从根本上解决预算权在政府各职能部门、政府（财税部门）和立法机构之间的配置问题。
再如，将预算管理的行政控制和立法控制贯穿于事前、事中、事后各环节和全过程，将事前控制、事中控制、事后控制作为一个整体，实行一体认识、一体落实、一体评估，在促进政府更好履行公共职能的同时，实现对政府部门的监督和问责。
至此，围绕“全口径”预算管理问题的上述讨论可以归结为一点：
结论9：实行“全口径”预算管理之所以重要，“全口径”预算管理之所以会成为健全现代预算制度的基础工程，其全部的理由就在于，它是将政府收支运作纳入“公共轨道”，进而让政府收支运作回归“公共规范”的最基本、最现实的路径选择。
从政府收支所须遵从的“公共规范”出发，并且同“全口径”预算管理的涵义相对应，现代预算制度语境下的预算权配置和预算流程，至少可以具体化为如下四个方面的要求：
——预算编制阶段。在行政机构内部，预算编制权应当统一由财税部门行使。政府各组成部门的预算应汇总到财税部门，由财税部门或专门的预算编制机构形成完整统一的政府预算报送各级人民代表大会。
——预算审批阶段。财税部门统一提交的预算草案经由各级人民代表大会审批后，应形成具有法律约束力的文件。各级人民代表大会行使的预算审批权，不仅限于一般公共预算，而且包括各类非一般公共预算以及不需进行年度拨款审批的各种政府性收支项目的设立、修订和终止。除此之外，各级人民代表大会也有权要求行政机构对这些项目的收支状况及其他相关信息进行周期性和不定期的报送和说明。
——预算执行阶段。行政机构必须按照经各级人民代表大会审议批准的预算执行。在执行过程中，财税部门对政府各组成部门的预算执行有行政层面的控制权和监督权。
——执行审计和问责阶段。应有相对独立的审计机构对预算执行结果进行审计，各级人民代表大会拥有对行政机构问责的权力。
围绕健全现代预算制度问题的讨论至此，笔者最想表达的一个基本思想是，在全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴历史进程中，将全部政府收支纳入预算，实行“全口径”预算管理，躲不开、绕不过，是一项围绕健全现代预算制度非做好不能前行的基础工程。
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