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现代财税体制:概念界说与基本特征
作者:高培勇    发布:2023-03-28    阅读:12276次   


 经济研究 经济研究 2023-03-28 15:19 发表于北京



·学习宣传贯彻党的二十大精神专题文章·


现代财税体制:概念界说与基本特征


高培勇


内容提要:现代财税体制是同社会主义市场经济和现代国家治理相匹配的财税体制形态,其本质是中国式现代化财税体制。作为国家治理体系中具有基础性和支撑性意义的组成部分,它是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。其基本标志,就是匹配现代国家治理要求,让财政成为国家治理的基础和重要支柱,让财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。其基本特征,就是“公共性+非营利性+规范性+基础性+支撑性”。只有契合这一基本标志且同时具备这五个基本特征的财税体制形态,才能称得上现代财税体制。说到底,建立现代财税体制是朝向实现财税治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标而去的。
关键词:现代财税体制 公共财政体制 中国式现代化 现代国家治理 新发展阶段



一、 引言

财税体制往什么方向走,历来是一个带有根本性意义的问题。党的二十大报告指出,我国已经迈上全面建设社会主义现代化国家新征程,“从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”作为中国式现代化的重要方面和新发展阶段财税体制建设的目标标识,建立现代财税体制不仅写入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,而且,同党的二十大关于全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的战略安排融为一体,成为贯穿当前和今后一个时期乃至整个新发展阶段中国财税体制建设的一条主线。可以肯定,建立现代财税体制必将深刻改变中国财税的前行方向和历史进程。
追溯一下现代财税体制的演变历程,就会发现,作为人类文明发展和进步的显著标志,实现现代化是近代以来世界各国孜孜以求的共同目标。自新中国成立以来,在建设社会主义现代化国家进程中,我们讲过很多现代化,包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等。也曾有过以“现代”标识制度建设目标的经历,如建立现代企业制度。但是,在中国式现代化的语境下,同推进国家治理体系和治理能力现代化联系在一起,朝着推进财税治理体系和治理能力现代化而去,赋予财税体制建设“现代”意义,进而明确提出“建立现代财政制度”,则始于党的十八届三中全会。
从那以后,党的十八届五中全会、党的十九大以及党的十九届四中全会一直沿用了“建立现代财政制度”这一提法。
党的十八届五中全会紧紧围绕实现“十三五”时期决胜全面建成小康社会奋斗目标,提出要“建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度”。
党的十九大在系统总结十八届三中全会以来财税体制建设成果的基础上,立足于新时代中国特色社会主义的历史方位,发出了“加快建立现代财政制度”的动员令。
党的十九届四中全会审议通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,将现代财政制度纳入中国特色社会主义制度“图谱”,从基本制度和重要制度两个系列突出坚持和完善,从制度建设意义上加以拓展和深化。
面对全面建成小康社会胜利在望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新形势、新任务,“建立现代财政制度”的提法逐步演化为“建立现代财税制度”和“建立现代财税体制”。
2020年5月18日颁发的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,将“建立现代财政制度”的提法调整为“建立现代财税制度”。
时隔五个月之后,2020年10月29日党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,又以“建立现代财税体制”替代了“建立现代财税制度”。
2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,正式启用“现代财税体制”一词并据此擘画了建立现代财税体制行动蓝图。
由“建立现代财政制度”到“建立现代财税制度”,再到“建立现代财税体制”,抛开其间意义的细微差异暂且不论,党的十八届三中全会以来围绕财税体制建设目标表述的反复斟酌调整以及财税体制建设实践所走出的基本轨迹,至少向我们揭示了这样一个基本事实:相对于既往,中国财税体制建设的前行方向和战略目标已经发生历史性变化,中国财税体制建设的基本内容和行动路线已经做出历史性调整。
无论是前行方向和战略目标的历史性变化,还是基本内容和行动路线的历史性调整,都涉及对现代财税体制内涵和外延的认识和把握。现代财税体制既有各国现代财税体制的一般特征,更有基于自身国情的中国特色,是由一系列很重要、很实在的具体内容集合而成的财税体制形态,绝非空洞的口号或标签。作为同国家治理体系和治理能力现代化相匹配的财税治理体系和治理能力现代化,亦须落实落地于现代财税体制建设,绝非缺失地基或支撑的空中楼阁。毫无疑问,一般特征不等于国别特征,中国特色亦不等于中国现状,两者均须经历一个由表及里、去伪存真的提炼和抽象过程。同样毫无疑问,从国家治理体系和治理能力现代化到财税治理体系和治理能力现代化,再到现代财税体制的内在逻辑,只有在进行理论探索和理论创新并取得系统化成果的基础上,才能梳理清楚、看得明白。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,立足于中国特色社会主义新时代的国情土壤,聚焦于全面建设社会主义现代化国家新征程的使命任务,从理论上对现代财税体制基本形态做出尽可能全面而系统地刻画,构成了本文的任务。

二、 现代财税体制的理论源流

作为一个全新概念,现代财税体制是建立在财政定位和财税体制定性发生根本性变化基础上的。财政定位和财税体制定性的根本性变化,则源于一场财政思想和财政理论的深刻变革。这要从党的十八届三中全会说起。
(一)两个根本性变化
立足于我国发展新的历史方位和中国特色社会主义事业总体布局,党的十八届三中全会所通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在首次提出全面深化改革总目标——完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化——的同时,围绕中国财税体制建设做出了如下全新论断:
“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”
对于中国财税体制建设事业来说,这一全新论断的意义非同小可:相对于既往,财政定位和财税体制定性双双发生了变化。
就财政定位而言,作为国家治理的基础和重要支柱,财政已经由一个经济范畴上升为一个国家治理范畴。此财政既非彼财政,跃出既往的经济视野局限而伸展至国家治理层面,在经济、政治、文化、社会、生态文明各领域的相互联系、彼此依存中定位财政,从根本上摆正了财政在党和国家事业发展全局中的位置,系这一全新论断区别于既往的显著标志。
就财税体制定性而言,作为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障,财税体制已经由经济体制的组成部分跃升为国家治理体系的组成部分。
此财税体制非彼财税体制,在经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制建设的全面联动中定性财税体制,从根本上摆正了财税体制在中国特色社会主义制度体系中的位置,系这一全新论断区别于既往的显著标志。
位置和性质问题至关重要,历来关乎理论体系根基。因而,无论是财政定位的变化,还是财税体制定性的变化,均非一般意义上的变化,而是事关财政理论体系根基的根本性变化。财政理论体系根基变了,财税体制建设实践当然要跟着变。
(二)全新景观、全新主题、全新赛道
作为上述两个根本性变化的重要结果,将财政摆放在国家治理层面,与国家治理问题一起谋划、一起部署。并且,将财税体制纳入国家治理体系版图,与国家治理体系一起布局、一起推进,便越来越演化为中国财税体制建设的一道全新景观。
进一步说,财政定位的根本性变化,所涉及的是财政与国家治理的关系。财税体制定性的根本性变化,所涉及的是财税体制与国家治理体系的关系。在当代中国语境中,治国理政系党和国家事业的代名词。因而,从党和国家事业发展全局高度处理财政领域问题、推进财税体制建设,便越来越演化为中国财税体制建设的全新主题。
再进一步,无论是财政定位的根本性变化,还是财税体制定性的根本性变化,都是新时代中国特色社会主义的必然产物,也都是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。作为新时代中国特色社会主义以及国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义,成熟的财税治理体系和高超的财税治理能力均系基础性和支撑性要素。于是,以此为契机,中国财税体制建设步入了以财税治理体系和治理能力现代化为方向定位的全新赛道。
由全新景观到全新主题,再到全新赛道,发生在中国财税体制建设事业上的这一切变化,绝对堪称一个具有划时代意义的里程碑。
(三)一个逻辑关系链
不妨就此梳理一下其间的逻辑关系链:
正是基于“财政是国家治理的基础和重要支柱”的全新论断,我们才能将财政纳入国家治理版图并从党和国家事业发展全局高度赋予其全新的定位。
正是基于“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新论断,我们才能将财税体制纳入国家治理体系版图并从中国特色社会主义制度体系高度赋予其全新的定性。
也正是基于财政在党和国家事业发展全局中的全新定位、财税体制在中国特色社会主义制度体系中的全新定性,我们才能将财政和财税体制置于现代国家治理平台之上,财税体制建设才能同国家治理体系和治理能力现代化这一总的目标相对接,并成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
不难看出,从财政的全新定位到财税体制的全新定性,再到财税体制建设同国家治理体系和治理能力现代化这一总的目标相对接,围绕“建立现代财税体制”所形成的这一环环紧扣、一脉相承的逻辑关系链,其源头,在于“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。从中折射出的,实质是思想的蜕变和理论的创新。
也可以说,财政定位和财税体制定性的根本性变化,系支撑和支持建立现代财税体制的重要思想和理论基础。从这个意义上讲,党的十八届三中全会围绕中国财税体制建设的全新论断以及在此之后循着这一论断展开的理论探索和理论创新,既构成了现代财税体制的理论源流(高培勇,2022),更是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。只有立足于两个根本性变化,才能看清楚、弄明白现代财税体制的来龙去脉。也只有立足于两个根本性变化,才能在深刻把握现代财税体制核心和灵魂的基础上,找准建立现代财税体制的发力点。

三、 现代财税体制与公共财政体制

从现代财税体制理论源流的追溯中可以看到,现代财税体制植根于中国特色社会主义新时代,系全面建设社会主义现代化国家新征程的必然产物。这启示我们,作为新发展阶段中国财税体制建设的目标定位,现代财税体制要从作为此前建设目标定位的公共财政体制出发,建立在公共财政体制的基础之上。因而,看清楚、弄明白现代财税体制与公共财政体制之间的关系,既十分重要,也十分关键。
(一)具有一脉相承关系的统一体
中国财税体制改革虽持续多年,但在很长的一段时间内,并未形成一个能够统领、覆盖整个财税体制领域的改革线索和改革项目的概念。即便是1994年的财税体制改革,在锁定“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”这一目标定位的同时,亦未对改革之后作为一个整体的财税体制基本形态做出相应刻画。
直到1998年,随着财税体制改革由零敲碎打型的局部调整转入整体体制机制构建阶段,方以那一年举行的全国财政工作会议为契机,将“构建中国的公共财政基本框架”作为财税体制改革的目标定位,正式纳入官方话语体系。也是从那以后,举凡牵涉财税体制建设目标问题的讨论,无论在学术界还是在实践层,都是以构建公共财政体制来标识的,也都是在公共财政概念的基础上进一步归结其基本制度形态的。
从根本上说来,公共财政体制的概念也好,由此而归结的基本制度形态也罢,其主要的着眼点,都落在了财税体制的属性特征上。之所以要以构建公共财政体制标识财税体制建设目标,其基本的依据无非在于,只有公共性质的财税体制而非其他别的什么方面性质的财税体制,才是可以与社会主义市场经济体制相匹配的。也正因为如此,我们才会做出类如“搞市场经济,就要搞公共财政”(高培勇,2000)那样的理论判断。
与之有所不同,现代财税体制的主要着眼点是落在财税体制的时代特征上的。也即是说,它是在中国式现代化语境之下、立足于匹配国家治理体系和治理能力现代化总目标而形成的概念。意在强调,只有跟上人类文明发展进程、体现现代文明的现代财税体制而非具有其他别的什么方面特点的财税体制,才是可以同作为中国式现代化重要内容的国家治理体系和治理能力现代化相匹配的。若打比方,将现代国家治理比作一座大厦,那么,这座大厦须建立在现代财税体制的地基之上,须由现代财税体制的框架支撑起来。
由构建公共财政体制到建立现代财税体制,由追求同社会主义市场经济体制的“性质匹配”到追求同国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”,财税体制建设在目标定位问题上走出的这一轨迹,告诉我们,建立现代财税体制并非另起炉灶,推倒重来,而是在初步实现构建公共财政体制基础上的目标升级,凸现了新发展阶段中国财税体制建设的阶段性特征。
这意味着,公共财政体制和现代财税体制实质是具有一脉相承关系的统一体。从这个意义上讲,现代财税体制站在了公共财政体制的肩膀上。如果说公共财政体制致力于实现的是财税治理体系和治理能力公共化,那么,现代财税体制的前行方向,便是以财税治理体系和治理能力公共化为基础的财税治理体系和治理能力现代化。
(二)如同一枚硬币的两个方面
深一步的观察还可以发现,在中国财税体制建设的历史进程中,公共财政体制也好,现代财税体制也罢,其思想的来源和基础并无多少不同。
就构建公共财政体制来看,从改革开放的那一天起,我们对于财税体制建设目标进行的探索,无论是发生在收入一翼的改革还是发生在支出一翼的改革,也无论是零敲碎打的修补性调整还是牵动全局的系统性改革行动,更无论是在以公共财政体制标识建设目标之前还是在此之后,事实上,作为参照系的,都是当今世界范围内所实施的具有现代意义的财税体制形态。其中,既有典型市场经济体制国家的成功做法,也有体制转轨国家的经验教训,当然更包括中国自身财税体制建设所积累下的深刻体会。所有这些,均构成了公共财政体制建设的思想基础,也由此形成了关于公共财政体制概念及其基本特征的理论概括。
就建立现代财税体制而论,党的十八届三中全会在赋予财政全新定位和财税体制全新定性的同时,亦提出了“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”等24个字的基本改革思路。以此为基础,中共中央政治局于2014年6月审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,还从加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化等若干方面拿出了系统改革方案(楼继伟,2014)。党的二十大亦从全面建设社会主义现代化强国的战略安排出发,明确了从健全现代预算制度到优化税制结构,再到完善财政转移支付体系的建立现代财税体制行动纲领。将这些作为基本思路的表述和作为系统方案的内容以及相关部署一一展开并加以透视,可以看到,作为其立论基础的,其实就是现代化的财税体制形态。或者说,就是在立足中国特色社会主义基本国情的基础上,广泛借鉴了包括典型市场经济国家在内的当今世界财税体制的一般规则和基本做法。
所以,就其实质内容而言,公共财政体制和现代财税体制如同一枚硬币的两个方面。只不过前者对应的是社会主义市场经济体制,以属性特征标识财税体制建设目标,表述为公共财政体制。后者则对应的是现代国家治理,以时代特征标识财税体制建设目标,表述为现代财税体制。
(三)均属与时俱进的开放性概念
其实,作为中国财税体制建设目标的高度概括,无论公共财政体制还是现代财税体制,都是开放性的概念。在某种意义上,均非经过严谨论证的纯学术范畴。换言之,它们均系根植于中国具体实际和中华优秀传统文化,以海纳百川胸怀和气魄汲取一切人类社会文明成果并将两者有机融合的产物。与此同时,孕育于实践,萌生于实践,专注于实践,立足于实践,与实践如影随形、亦步亦趋,也是它们共同的突出特点。
这意味着,公共财政体制和现代财税体制所揭示的实质内容并非静止不变、一成不变,而是与时俱进的。随着时间的推移和认识的深化,赋予公共财政体制与现代财税体制的内涵和外延也会发生变化。在财税体制建设目标的标识上,由关注属性特征、体制性质对接到强化时代特征、现代文明对接,便是其中的一个重要体现。
还可进一步看到,公共财政体制也好,现代财税体制也罢,本来就是为了解决中国自身问题需要而提出的富有中国特色的概念,两者均寄托并融入了我们对中国财税体制建设的理想和追求。这些理想和追求,既是发展变化的,更是在一以贯之的中国特色社会主义思想脉络下产生并逐步成熟的。在它们之间,从始至终就是也只能是继承和发展的关系。
公共财政体制与现代财税体制并非泾渭分明、互不搭界的“平行”目标。两者既一脉相承,又各有所重。既同出一源,又与时俱进。归根结底,现代财税体制是建立在公共财政体制基础之上的财税体制安排。也可以说,现代财税体制是公共财政体制的“升级版”。

四、 现代财税体制与财税治理体系和治理能力现代化

现代财税体制不仅要建立在公共财政体制的基础上,而且是同国家治理体系和治理能力现代化密切联系在一起,朝着以财税治理体系和治理能力现代化支撑和支持国家治理体系和治理能力现代化而去的。
作为新发展阶段财税体制建设的方向定位,财税治理体系和治理能力现代化既然叠加在财税治理体系和治理能力公共化的肩膀之上,那么,看清楚、弄明白现代财税体制同财税治理体系和治理能力现代化之间的关系,同样十分重要,也十分关键。
(一)区分目标和方向
说到这里,有必要区分两个不同的概念:目标和方向。
在现实生活中,虽然目标和方向常常被混用,但亦存在着细微的差别。由各类辞典中可以查阅到,目标指的是想要达到的境地或标准。方向则指的是该向何处去,朝何处使劲。因而,目标往往是阶段性的,所涉及的可以是一次调整动作或一轮改革行动。方向则往往具有稳定性和长期性,在一个历史时期内可以跨越几次调整或几轮改革,甚至适用于一个相当长历史时期内的所有调整动作和改革行动。
中国的改革开放实质是一个类如“接力赛跑”的渐进式过程,是由一个一个阶段性目标逐步达成的。财税体制建设也是这样,在由一个一个阶段性目标接续而成的总进程中,总要有相对持久的致力方向或前行方向加以覆盖和牵引。我们不仅要为一次又一次、一轮又一轮的财税体制调整动作或改革行动分别界定阶段性目标,而且要为在一个历史时期内持续推进的财税体制调整动作或改革行动作出方向性定位。
现代财税体制不仅是相对于传统财政体制而言,更脱胎于后者。作为具有划时代意义的建立现代财税体制行动,所针对和触及的是蕴含在现行财税体制之中的深层次矛盾和问题,绝非通过一次调整动作或一轮改革行动所能完成,肯定要经历一个持续推进的调整和改革进程。
由此可以断定,以建立现代财税体制为目标定位的新发展阶段财税体制建设,也是一场牵涉根本方向调整的时代变革。或者说,这是一场同时涉及目标定位和方向定位调整的财税体制时代变革。
围绕国家治理体系治理能力现代化这一全面深化改革总目标而展开和推进的财税体制建设,其变化并非止步于目标定位层面——建立现代财税体制,亦体现在方向定位上——实现财税治理体系和治理能力现代化。
相对于建立现代财税体制,实现财税治理体系和治理能力现代化是一个更基本、更深沉、更持久的变化。
(二)由经济体制改革走向全面深化改革:两个规律性现象
如果说我国改革开放40多年来走出的一个基本轨迹就是由经济体制改革走向全面深化改革,经济体制改革和全面深化改革的目标又分别在于经济市场化与国家治理体系和治理能力现代化,那么,作为其中的一个重要组成部分,财税体制建设便是一个顺应这一变革并逐步向匹配经济市场化与国家治理体系和治理能力现代化的财税体制靠拢和逼近的过程。
从围绕财税体制改革历程回溯以及主线归结的讨论中,可以发现如下两个具有规律意义的现象:
规律性现象之一:由“非公共性”的财税运行格局和财税体制起步,沿着“财税治理体系和治理能力公共化”的路径,一步步逼近和回归“公共性”的财税运行格局和公共财政体制目标,正是经济体制改革背景下中国渐进式财税体制改革的一条主线。
也可以说,由“非公共性”逐步向“公共性”逼近和回归的所谓“财税治理体系和治理能力公共化”过程,既是这一阶段财税体制改革所经受的最可称道的挑战,也是一个合乎规律的必然结果。
这意味着,经济的市场化与财税治理体系和治理能力的公共化,是相辅相成、彼此依存的统一体。经济的市场化,必然带来财税治理体系和治理能力的公共化。搞市场经济,就必须搞公共财政。
规律性现象之二:站在“财税治理体系和治理能力公共化”的肩膀之上,按照全新的理念、思想和战略推进改革,使得改革循着“财税治理体系和治理能力现代化”的路径继续前行,建立起匹配国家治理体系和治理能力现代化的现代财税体制,正是全面深化改革背景下中国渐进式财税体制改革的一条主线。
也可以说,由“公共财政体制”向“现代财税体制”靠拢和逼近的所谓“财税治理体系和治理能力现代化”过程,既是这一阶段财税体制改革所面临的最可称道的挑战,也是一个合乎规律的必然结果。
这意味着,国家治理体系和治理能力现代化与财税治理体系和治理能力现代化,是相辅相成、彼此依存的统一体。国家治理体系和治理能力的现代化,必然要求和决定着财税治理体系和治理能力的现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化,就必须以建立现代财税体制为基础和重要支柱。
将上述两个规律性现象拼接起来,合为一体,这一从经济体制改革走向全面深化改革背景下的财税体制演进过程,便可以相应概括为:
以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,进而以“财税治理体系和治理能力公共化”支撑和支持“经济市场化”。以“现代财税体制”匹配“现代国家治理体系”,进而以“财税治理体系和治理能力现代化”支撑和支持“国家治理体系和治理能力现代化”。
新发展阶段财税体制建设的目标是建立现代财税体制,方向则是实现财税治理体系和治理能力现代化。建立现代财税体制,就是朝着实现财税治理体系和治理能力现代化而去的。
事情体现在围绕建立现代财税体制的具体行动上,其核心和灵魂则存在于对财税治理体系和治理能力现代化的奋力追求中。
(三)建立现代财税体制:大不相同于既往的深刻变化
关于现代财税体制同其左邻右舍之间关系及其实质意义的讨论至此,我们已经清晰地看到,进入新发展阶段的财税体制建设大不相同于既往。从理论上看清楚、弄明白建立现代财税体制大不相同于既往财税体制建设的一系列深刻变化,对于全面而系统地认识现代财税体制,亦是不可或缺的重要一环。
这可以从建立现代财税体制同既往财税体制改革的比较分析展开。
首先,既往的财税体制改革,多作为经济体制改革组成部分、在经济体制改革棋局上加以部署。其推进和评估,可以紧跟经济体制改革进程,以是否适应或匹配了经济体制变化、是否适应或匹配了社会主义市场经济体制要求作为标尺。
建立现代财税体制则是作为国家治理体系组成部分、在全面深化改革棋局上加以部署。围绕建立现代财税体制的推进和评估,不仅要紧跟经济体制改革进程,而且要紧跟政治体制、文化体制、社会体制和生态文明建设体制改革进程,以是否适应并匹配了各个领域的改革联动、是否适应和匹配了改革总体效果以及是否适应和匹配了实现国家治理体系和治理能力现代化总体目标作为标尺。
所以,建立现代财税体制大不相同于既往财税体制改革的第一个深刻变化是:由适应和匹配经济体制改革转向适应和匹配全面深化改革。
其次,既往的财税体制改革,多在将财政视为一个经济范畴、将财税体制视作一种经济制度安排的基础上加以谋划。无论其触动规模多么巨大,涉及范围多么宽广,甚或其实际影响绝不限于经济领域,但从总体上说来,其立意并未脱出财政作为一个经济范畴、财税体制作为一种经济制度安排的局限。
建立现代财税体制,则是在将财政视作一个跨越多个学科、覆盖所有领域的综合性范畴,将财税体制视作一种可以牵动经济、政治、文化、社会、生态文明所有领域的综合性制度安排的基础上加以谋划的。它绝非一般意义上的经济制度安排,而是站在国家治理的总体角度,将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造,将财税体制作为全面覆盖国家治理全过程、各领域的综合性制度安排加以构建。
所以,建立现代财税体制大不相同于既往财税体制改革的第二个深刻变化是:由经济范畴、经济制度安排转向综合性范畴、综合性制度安排。
再次,既往的财税体制改革,多着眼于财税体制属性特征,追求的是财税体制与社会主义市场经济体制的“性质匹配”。其基本目标,是建立与社会主义市场经济体制相匹配的公共财政体制。
建立现代财税体制,则着眼于财税体制时代特征,追求的是财税体制与国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”。因而,它既非既往改革目标的简单延续,也非重起炉灶、推倒重来,而是在公共财政体制建设取得突破性进展的基础上,匹配国家治理体系和治理能力现代化的总进程,从现代财政文明出发布局财税体制改革,打造现代国家财政制度的一般形态——顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向、匹配中国国情的现代财税体制。
所以,建立现代财税体制大不相同于既往财税体制改革的第三个深刻变化是:由着眼属性特征、追求性质匹配转向着眼时代特征、追求现代化匹配。
这意味着,建立现代财税体制绝非既往财税体制改革的翻版或复制,而是一种具有颠覆性调整和方向性改变意义的格局“重塑”。
在这一系列大不相同于既往的深刻变化背后,则是建立在深刻认知现代财税体制运行规律基础上形成的思想和理论支撑:作为社会主义市场经济与现代国家治理相对接的必然产物,现代财税体制体现了“财税治理体系和治理能力公共化”和“财税治理体系和治理能力现代化”的统一性和同一性。这是贯穿于建立现代财税体制始终的大逻辑。
(四)一幅明确而清晰的“路线图”
至此,在坚持和完善中国特色社会主义制度的前提下,以社会主义现代化国家应有的财税体制形态为标尺,用心体会现代财税体制中的“现代”二字所蕴含的深刻含义,并注意到此“现代”财税体制与彼“现代”国家治理之间的内在联系,便如同哥伦布发现了新大陆,以“豁然开朗”或“如梦初醒”几个字来形容,可能并不为过。
现代财税体制最基本的标志,就是匹配现代国家治理要求,让财政成为国家治理的基础和重要支柱,让财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。
再引申一步,就是财政职能覆盖国家治理活动的全过程和各领域,并在其中发挥基础性和支撑性作用。
于是,建立现代财税体制→国家治理的基础和重要支柱→实现财税治理体系和治理能力现代化→支撑和支持国家治理体系和治理能力现代化→全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军,便成为新发展阶段中国财税体制建设的一条十分明确而清晰的“路线图”。

五、 定义现代财税体制

说到这里,该是就此给出现代财税体制定义的时候了。
(一)定义的困难
这显然不是一项容易完成的任务。除了定义概念本身从来就是一件困难的事情之外,也有出自现代财税体制自身上的原因。
比如,现代财税体制源于实践,具有鲜明的问题导向,系基于解决中国问题的需要而提出并形成,而非经过严谨论证的纯学术概念。
再如,现代财税体制不仅仅是一个经济范畴,而是一个跨越经济、政治、文化、社会、生态文明多个学科领域的综合性范畴。也不仅仅是一个经济体制安排,而是一个覆盖经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制多种体制的综合性制度安排。
还如,现代财税体制既非另起炉灶,也不一定是终极目标。在由一个一个阶段性目标逐步达成的改革“接力探索”过程中,现代财税体制可能只是其中的一个“接力棒”。随着财税体制建设的持续深入推进,在通向财税治理体系和治理能力现代化道路上,也不完全排除有新的改革目标呈现并接替现代财税体制的可能性。
又如,现代财税体制是根据公共财政体制已经初步构建的理论判断而勾画的新的更高标准的财税体制形态,既要同公共财政体制区别开来,又要站在公共财政体制的肩膀之上持续前行。
鉴于上述种种,我们只能从多维视角迂回且小心地逼近其基本含义和实质内容。
(二)基本认识:既有发现的综合
其实,到目前为止,自本文引言开始的几乎所有部分,都是围绕现代财税体制的理性认识和理论概括而展开的。这为我们揭示现代财税体制的内涵和外延打下了基础。
将从上述分析中所获得的结论加以综合,至少可以得到关于现代财税体制的如下几点基本认识:
第一,现代财税体制是与社会主义市场经济体制相匹配的财税体制形态。由现代财税体制和公共财政体制的关联分析可以看出,社会主义市场经济体制是其产生、存在和运行的前提条件。离开了社会主义市场经济体制环境,没有与社会主义市场经济体制相匹配的公共财政体制作为基础,现代财税体制便无从谈起。
第二,现代财税体制是与现代国家治理相匹配的财税体制形态。由财税体制改革的阶段性分析可以看出,现代国家治理是其产生、存在和运行的必要条件。离开了全面建设社会主义现代化国家新征程的历史背景,没有改革开放进入到全面深化改革阶段并确立国家治理体系和治理能力现代化的目标追求,现代财税体制也无从谈起。
第三,现代财税体制是现代国家治理的重要内容。由财税体制定性的根本性变化可以看出,在国家治理体系中发挥基础性和支撑性作用,覆盖国家治理活动的全过程和各领域,是现代财税体制最基本的标志。离开了对于国家治理体系和治理能力的基础性和支撑性作用的发挥,没有对于国家治理活动全过程和各领域的全面覆盖,便不会有真正意义上的现代财税体制。
第四,现代财税体制是“科学的财税体制”的同义语。由《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所使用的“科学的财税体制”概念以及围绕这一概念做出的相关阐释可以看出,现代财税体制之所以成为新发展阶段中国财税体制建设的目标定位,就是因为,我们所要建立的现代财税体制,就是以“科学的财税体制”为模板的。在它身上,凝聚了我们对于“科学的财税体制”的基本追求。
第五,现代财税体制是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障”。由现代财税体制相对于既往的这一职能边界拓展情形可以看出,现代财税体制下的基本财政职能亦即现代财政职能,就是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安。建立现代财税体制,就是朝着实现现代财政职能而去的。
(三)给现代财税体制下一个定义
将上述围绕现代财税体制的前提条件、必要条件、基本标志、基本追求以及基本职能这一系列基本认识的讨论结果综合在一起,在全面建设社会主义现代化国家的语境下,现代财税体制的定义便可随之给出了:
现代财税体制是同社会主义市场经济和现代国家治理相匹配的财税体制形态,其本质是中国式现代化财税体制。作为国家治理体系中具有基础性和支撑性意义的组成部分,它是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。
这一定义启示我们,随着我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程,作为中国式现代化的重要方面,财税体制正在向形态更高级、功能更齐全、作用更完整、结构更合理的现代化阶段演进。新发展阶段的财税体制建设既非另起炉灶,也非原版的简单复制,而是在新的历史方位上,基于更高的发展阶段和更高的前行目标而展开的既有继承、又有发展的具有一系列全新特点的新的行动。
这一定义还告诉我们,现代财税体制一头连着社会主义市场经济,一头连着现代国家治理,实际上是社会主义市场经济和现代国家治理结合在一起的产物。或者说,只有作为经济基础的社会主义市场经济与作为上层建筑的现代国家治理相对接,财政才会成为国家治理的基础和重要支柱,财税体制才会成为具有基础性和支撑性意义的国家治理体系的组成部分。于是,作为新发展阶段财税体制建设目标的现代财税体制,也才须担负起优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障之重任。
这一定义也提醒我们,以建立现代财税体制为目标标识的新发展阶段财税体制建设,既非限于财税体制自身的建设,也非限于经济体制领域的建设,而是国家治理层面的建设,牵动包括经济、政治、社会、文化、生态文明诸方面体制在内的全面建设。其复杂性和艰巨性,远高于既往的任何一次财税体制调整动作或任何一轮财税体制改革行动。围绕它的推进,事实上面临着相当的不确定性。我们只有以敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,敢于过深水区的气魄,方可能突破障碍、化解困局,取得成功。

六、 现代财税体制的基本特征

由抽象的定义向具体层面延伸,接下来须回答的问题是,现代财税体制具有什么突出的特征。
根据前述定义以及此前围绕它的一系列讨论,可以把现代财税体制的基本特征归结为如下“五性”:公共性、非营利性、规范性、基础性和支撑性。其中,公共性、非营利性和规范性同社会主义市场经济相匹配,系关于公共财政体制的传统要求,是作为现代财税体制基础的公共财政体制的基本特征(高培勇,2006)。基础性和支撑性同现代国家治理相匹配,系关于现代财税体制的全新要求,也是建立于公共财政体制基础之上的现代财税体制所添加的新的基本特征。
简言之,现代财税体制的基本特征,就是“公共财政体制的基本特征+基础性和支撑性”。
(一)公共性
所谓公共性,无非是表明,现代财税体制以满足整个社会的公共需要作为财政收支活动的根本宗旨。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项,财政就不去介入。凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项,财政就必须涉足。
所谓社会公共需要,是在同私人个别需要的比较中加以界定的。与对应市场体系、通过市场满足的私人个别需要根本不同,对应政府体系、现代财税体制框架下的财政收支,所面对的,是以社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。它既非满足一部分人的需要,也非满足大多数人的需要,而是满足所有人的需要。
应当指出,公共性是财政这一范畴与生俱来的本质属性。这在任何社会形态下、任何经济体制中和任何发展阶段上,都概莫能外。可以说,财政本姓“公共”,天然具有公共性质。有所不同的,只在于其公共性的充分程度以及它的实现形式。相对而言,现代财税体制所要求于财政收支活动的,是更加充分的公共性以及更加公开透明的公共性实现形式。
(二)非营利性
所谓非营利性,无非是表明,现代财税体制以谋求公共利益的极大化作为财政收支活动的行为动机。凡不契合或不能纳入谋求公共利益极大化系列的收支项目,财政就不去介入。凡契合或可纳入谋求公共利益极大化系列的收支项目,财政就必须涉足。
所谓公共利益极大化,是区别于利润极大化的行为动机而加以界定的。与企业活动所谋求的利润极大化根本不同,国家治理活动以及与其相伴随的现代财税体制框架下的财政收支,所谋求的,只能是站在全局高度体现的公共利益,而不能偏离公共利益轨道,夹杂或穿插类似企业那样的牟利动机。当然,在此过程中,并不排除部分财政资金可能投向于盈利性项目,也不排除某些财政投资项目可能伴生盈利,但从国家治理活动和财政收支整体而论,其根本出发点和归宿,只能是公共利益极大化。
非营利性是由公共性所派生出来的,也可说是基于公共性本质属性的派生属性。这是因为,公共性天然排斥营利性,满足社会公共需要同谋求商业利润绝对不相容。它意在强调政府与企业扮演的角色根本不同,社会主义市场经济体制下的政企关系与传统经济体制下的政企关系根本不同。以此为基础,将财政收支活动与企业收支活动严格区分开来,以非营利属性定位现代财税体制框架下的财政收支,从而将财政收支活动纳入非营利化轨道。
(三)规范性
所谓规范性(也可称为法治化),无非是表明,现代财税体制以公开透明、依法理财作为财政收支活动的行为规范。
所谓公开透明、依法理财,排斥的是暗箱操作、长官意志之类的非规范性收支行为。与其他行为主体收支牵涉的利益范围相对狭窄根本不同,国家治理活动以及与其相伴随的现代财税体制框架下的财政收支,同全体社会成员的切身利益息息相关。不仅收入来自于全体社会成员的缴纳,支出用之于事关全体社会成员福祉的事项,就是随收支差额而产生的成本和效益,最终仍要由全体社会成员分担和分享。如此性质的收支行为,当然要建立并遵循严格的制度规范。对于这种制度规范的基本要求,就是公开透明而非暗箱操作,坚持依法理财而非遵从长官意志。
规范性也是由公共性所派生出来的,系公共性的派生属性。这是因为,公共性天然排斥非规范性,满足社会公共需要与暗箱操作、长官意志绝对不相容。它意在强调财政收支与其他行为主体收支的性质差异,市场经济体制下的财政收支运作与传统经济体制下的财政收支运作的性质差异。以此为基础,以规范属性定位现代财税体制框架下的财政收支,从而将财政收支行为纳入规范化轨道。
(四)基础性
所谓基础性,无非是表明,现代财税体制以充当国家治理的基础、在国家治理体系中发挥基础性作用,作为财政收支活动的基本底色。
所谓国家治理的基础,是相对于其他方面的国家治理活动而加以界定的。与国家治理领域其他方面活动的影响根本不同,财政收支系整个国家治理活动的根本或起点,在国家治理领域具有根本性、全局性和长远性影响。没有财政收支或离开了财政收支的基础,其他任何方面的国家治理活动都无从谈起。
基础性系国家治理体系和治理能力现代化的必然产物。它意在强调现代财税体制系国家治理体系的基础性要素,如同现代国家治理这座大厦起基础作用的地基或根脚。不仅推进国家治理体系和治理能力现代化须从夯实现代财税体制的根基做起,而且现代国家治理活动也须以此为基础,由财政收支活动给予稳固支持。
(五)支撑性
所谓支撑性,无非是表明,现代财税体制以充当国家治理的重要支柱、在国家治理体系中发挥支撑性作用,作为财政收支活动的基本底色。
所谓国家治理的重要支柱,是相对于其他方面的国家治理活动而加以界定的。与国家治理领域其他方面活动的作用根本不同,财政收支系整个国家治理活动的中坚力量,在国家治理领域起着引导和推动作用。没有财政收支或离开了财政收支的支撑,其他任何方面的国家治理活动都难以运行。
支撑性系国家治理体系和治理能力现代化的必然产物。它意在强调现代财税体制系国家治理体系的支撑性要素,如同现代国家治理大厦起支撑作用的“四梁八柱”,系现代国家治理的命门所在。不仅推进国家治理体系和治理能力现代化须从构建现代财税体制的基本框架做起,而且现代国家治理活动也须以此为依托,循着财政收支活动的触角和线索而展开。
“公共性+非营利性+规范性+基础性+支撑性”,既可称作现代财税体制的基本特征,也可视为现代财税体制建设的基本标准。只有同时具备这五个基本特征的财税体制形态,才能称得上现代财税体制。
当然,也只有真正建立起同时满足这五个基本标准的现代财税体制,方可履行好“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”这一全新的现代财政职能格局。
建立现代财税体制行动的开启和推进,并非意味着构建公共财政体制任务的完成和终结。恰恰相反,建立在公共财政体制基础上的现代财税体制是公共性、非营利性、规范性、基础性和支撑性的统一体,必须坚持一体认识、一体建设、一体评估。

七、 简短的结语

围绕现代财税体制问题的讨论至此,从总体上做出如下两点论断可能是适当的:
作为中国式现代化的重要方面和新发展阶段财税体制建设目标定位的现代财税体制,其本质是中国式现代化财税体制。之所以要建立现代财税体制,当然是为了解决中国的问题,是朝着解决中国问题而去的。现代财税体制终归讲的是中国的故事,说的是发生在全面建设社会主义现代化国家新征程上的事情。对于现代财税体制基本概念和基本特征的归纳和提炼,固然要以开放的态度借鉴一切人类文明成果,凸显现代财政文明一般特征,但“中国特色”理应贯穿于其间的方方面面、字里行间。既要坚持问题导向,以全面建设社会主义现代化国家新征程的实际问题为中心,又要立足于我国独特的历史、独特的文化、独特的国情,从中华文明和中华优秀传统文化中去寻找源头活水。
作为一个全新理论范畴的现代财税体制,其核心和灵魂,是财政的全新定位和财税体制的全新定性。之所以要以建立现代财税体制替代构建公共财政体制作为新发展阶段财税体制建设目标定位,就是要以更高的站位、更广的视野、更大的格局,让财政成为国家治理的基础和重要支柱,让财税体制成为具有基础性和支撑性意义的国家治理体系的组成部分。只有站在全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的战略高度观察财政问题、谋划财税体制建设,才能从根本上摆正财政和财税体制的位置,让财政和财税体制归其位、谋其政。对于现代财税体制基本形态的刻画固然重要,但聚焦点应放在以现代财税体制建设推进财税治理体系和治理能力现代化、支撑和支持国家治理体系和治理能力现代化上,把建立现代财税体制实践落脚于“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。

(本文发表于《经济研究》2023年第1期)



高培勇:中国社会科学院