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以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕
作者:马晓河、杨祥雪    发布:2023-05-29    阅读:13581次   


改革杂志 2023-05-29 14:39 发表于重庆



摘   要:缩小城乡发展差距是实现共同富裕的基本前提,实现共同富裕是缩小城乡发展差距的终极目标。实现共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村,关键群体是农民。农村人口数量多、农民收入水平相对偏低、基础设施不完善、公共服务供给总量不足且结构不优,是现阶段我国农村经济发展的现实基础,也是城乡发展差距存在的主要原因。新时代,在实现中国式现代化过程中,要以低收入人口、种粮农民为重点人群,以居民收入、公共服务、基础设施建设为重点领域,以粮食主产区、脱贫地区为重点区域,持续缩小农村居民在经济生活、卫生健康、文化教育、社会保障等方面与城镇居民之间的差距,推进包括城镇和乡村居民的共同富裕、覆盖城乡区域空间的共同富裕、实现物质文明与精神文明的“双富裕”和有差异的渐进式共同富裕。为此,要以增加农民收入为着力点,以促进农业现代化、积极发展富民产业为抓手,加强农村基础设施和配套服务体系建设,统筹完善社会保障、养老保险、社会救助等基本公共服务制度,加大农村职业教育培训力度,积极推进新型城镇化,深化体制机制改革,为实现共同富裕提供基础性制度安排。

关键词:共同富裕;城乡发展差距;农民增收


作者简介:马晓河,中国宏观经济研究院研究员、博士生导师;杨祥雪,中国社会科学院大学经济学院博士研究生。



  

进入新时代,城乡发展差距成为我国实现共同富裕的最大短板。我国农村人口数量多,农民收入水平偏低,基础设施不完善,公共服务供给总量不足、结构不优,导致城乡发展差距依然较大。促进共同富裕最艰巨、最繁重的任务仍然在农村,关键群体是农民。要充分利用我国制度优势,采取综合举措,全面缩小城乡发展差距,走城乡共同富裕之路,助力实现中国式现代化。


一、缩小城乡发展差距与

推动实现共同富裕的内在关联


迈向共同富裕要求满足人民日益增长的美好生活需要,实现全面富裕、全域富裕以及全体社会成员的富裕,而要推动实现共同富裕就必须缩小城乡发展差距。


(一)城乡发展差距与共同富裕的内涵界定


1.城乡发展差距


城乡发展差距是经济和社会结构转型过程中的一个重大问题。所谓城乡发展差距,是指在一定的社会制度条件下,在不同发展阶段,城镇和乡村之间存在着的诸多差距,包括收入财产及消费差距、社会福利差距、教育文化差距、医疗差距、政府公共服务差距等。城乡发展差距的存在带有客观性,城乡发展差距缩小具有规律性。城乡发展差距缩小与经济结构、社会结构以及制度结构转型密切相关。从经济属性来看,城乡发展诸多差距可以划分为两种类型:一类是城乡居民收入差距以及与此密切相关的生活差距,此类差距属于私人产品性质范畴,在很大程度上是由市场竞争决定的;另一类是社会福利差距、教育文化差距、医疗卫生差距、公共基础设施差距等,属于公共产品性质范畴,在很大程度上由政府的制度政策安排和能力决定。


一般而言,经济发展带来的“创造”与“破坏”改变着社会、经济结构,并影响着收入分配。二元结构理论、增长极理论、核心—边缘论等非均衡发展理论指出,发展中国家在发展初期应将有限的资源集中于部分优势区域,继而再通过扩散效应带动欠发达地区发展,这也是城乡发展差距形成的主要原因之一。城乡发展差距作为一种客观存在,在不同经济发展阶段具有不同变动特征。按照库兹涅茨倒U型曲线变动趋势,在经济未充分发展的阶段,收入分配将随同经济发展而趋于不平等;进入工业化后期阶段,经济得到充分发展,城乡发展差距逐步缩小,收入分配将趋于平等。也就是说,在经济发展初期,人均国民收入处于低收入阶段,城乡之间的发展差距通常呈扩大趋势;当经济发展进入中等收入阶段,城乡发展差距达到最大后开始呈现缩小趋势,当经济发展接近高收入阶段城乡发展差距迅速缩小;在完成工业化、进入发达的高收入阶段后,城乡发展差距基本消除,城乡一体化融合发展基本实现。


纵观全球典型国家的发展历程,城乡发展差距一般呈现先扩大、后缩小的“倒U型”趋势,而人均GNI达到中高收入阶段发展水平后恰是缩小城乡发展差距、实现共同富裕的理想时期。以城乡居民收入差距为例,在美国著名经济学家库兹涅兹提出收入分配的“倒U型假说”后,20世纪70年代,Paukert、Ahluwalia运用一些国家和地区的基本数据,利用收入类型的横截面数据检验支持了“倒U型假说”。


后来,尽管有些学者证明“倒U型假说”有一定局限性,但其至少能揭示和说明在许多国家或地区经济发展过程中收入差距扩大是一种普遍现象。改革开放以来,我国在确立社会主义市场经济体制的基础上,鼓励先进、促进效率、承认差距,允许一部分地区、一部分企业、一部分人收入先多一些,生活先富起来。因此,在改革开放后较长的一段时间内,城乡地区以及群体之间收入差距出现扩大趋势,尔后随着经济的发展这种差距出现了缩小趋势。我们按照世界银行划分的不同类型国家的收入标准将我国经济发展划分为低收入阶段、中低收入阶段、中上等收入阶段、高收入阶段。1978—1998年,我国人均GNI为200~800美元,属于低收入类型国家;1998年我国人均GNI为800美元,恰好达到中低收入国家标准,此后经济迅速发展,2010年我国人均GNI增长至4340美元,迈上中上等收入国家台阶,2021年我国人均GNI为11890美元,十分临近高收入国家门槛值。


图1是根据程永宏和国家统计局提供的我国基尼系数绘制的1981年以来的变动曲线。图2是根据国家统计局提供的数据计算的城乡居民收入比(以农民收入为1)变动曲线。从图1可以看出,1978—2010年我国经济发展在从低收入阶段向中低收入阶段转变的过程中,基尼系数呈现扩大趋势,1983年全国基尼系数为0.271,到2009年上升至0.490,从2010年开始,也就是自我国跃上中上等收入国家门槛后,全国基尼系数出现缩小趋势,从2009年的0.490下降至2021年的0.466。此外,图2显示的城乡居民收入相对差距变化趋势也有类似情况,1987年我国城镇居民收入水平是农民的2.13倍,此后城乡居民收入相对差距不断扩大,2007年达到3.14倍,而从2010年开始城乡居民收入相对差距出现了明显缩小趋势,从2010年的3.11倍持续缩小至2021年的2.50倍。由此可见,我国居民间收入差距无论是从总体还是城乡间变动看,均呈现先扩大后缩小的“倒U型”变动趋势。


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2.共同富裕


共同富裕是中国特色社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。共同富裕带有战略指向性,具有政策目标性。理解共同富裕要比理解城乡发展差距复杂得多,因为它蕴含了诸多中国特色。


在新发展阶段,深入理解和认识共同富裕,既要考虑历史背景和发展过程,又要考虑实现共同富裕的主体对象、所涵盖的内容、要覆盖的空间,同时还要考虑实现标准、推进方式等。综合以上要素,可以对共同富裕作以下综合概括:我国实现的共同富裕是全民富裕、全面富裕、全域富裕、共建富裕与逐步富裕的统一,即共同富裕在主体对象上是包括了全体社会成员的全体性富裕,在涵盖内容上是物质富裕和非物质的全面性富裕,在空间上是覆盖了地区、城乡的全域性富裕,在实现标准上是有先后、有差别的差异性富裕,在方式方法上强调的是阶段式、渐进性富裕。


(二)缩小城乡发展差距与共同富裕实现的关系


城乡发展差距与共同富裕是两个不同的概念,厘清缩小城乡发展差距与推动实现共同富裕的关系对实现中国式现代化具有重大现实意义。缩小城乡发展差距是实现共同富裕的前提,实现共同富裕是缩小城乡发展差距的终极目标。当城乡发展差距还处于持续扩大阶段时,推进共同富裕就不具备必要条件;只有城乡发展差距处于不断缩小阶段并缩小到一定程度时,实现共同富裕才具备充分条件。实现共同富裕的主体对象既包括城镇居民,又包括农村居民,缩小城镇和乡村之间发展差距是实现共同富裕的重要目标;共同富裕包括物质与非物质的“双富裕”,这是缩小城乡发展差距的重要内容;共同富裕要在区域空间上实现全覆盖,这是缩小城镇和乡村空间发展差距、促进城乡融合发展要解决的重点问题。还有,共同富裕要求消除城乡贫富差距,实现的是有差别的富裕,不是同等富裕。从城乡发展存在的诸多差距属性来看,在共同富裕实现前后,城乡发展差距的表现特点是不同的:实现共同富裕以前,城乡发展差距较大甚至呈现扩大趋势,主要表现在物质财富积累上是“富裕”和“贫穷”的差距,在基础设施和公共服务上体现的是“有”和“没有”的差距、“好”和“差”的差距。实现共同富裕以后,城乡仍然会存有差别,但与以前相比有本质区别,因为此时差距将不断缩小,是收敛性的。并且,城乡发展差距表现为“量”上的差别而非“质”上的差别,富裕程度上是“高”和“低”的差距,是满足了美好生活需要以后的“多”和“少”的差距、是“更好”和“好”的差距。


在主体对象上,缩小城乡发展差距和实现共同富裕所针对的群体具有一致性。共同富裕不是少数人的富裕,而是全体社会成员的普遍富裕,既包括了所有城镇居民,又包括了全体农村居民。在推动共同富裕的道路上,一个也不能掉队,必须是在缩小城乡发展差距的基础之上实现包括城镇居民和农村居民在内的全体社会成员的生活富裕。因此,走共同富裕道路就是要在经济社会发展过程中,不断缩小城镇居民和农村居民之间的发展差距,只有将城乡居民之间的发展差距缩小到合理程度,实现共同富裕才具备可能性。


在实现内容上,缩小城乡发展差距和实现共同富裕所包括的内容具有一致性。共同富裕所追求的不仅仅是物质富裕,还有非物质富裕,包括了经济、政治、文化、社会、生态文明等多个方面。共同富裕的这种全面性要求与缩小城乡发展差距的内涵是一致的。缩小城乡发展差距也同样要求通过城乡融合发展,解决城乡居民在经济生活、精神文明、卫生健康、教育文化、社会保障、生态环境等方面差距过大的问题。在高质量发展中扎实推进共同富裕,必须坚持农业农村优先发展,重点解决农村在收入分配、经济生活、精神文明、卫生健康、教育文化、社会保障、生态环境等方面的不平衡和发展不充分问题,促进城乡发展差距实现实质性的缩小。


在覆盖空间上,缩小城乡发展差距和实现共同富裕所覆盖的空间具有一致性。共同富裕的全域性要求城乡发展差距缩小的范围要同时覆盖城市和乡村。共同富裕涉及所有发达和欠发达地区,消除绝对贫困后,我国还存在着大量低收入人群,这些低收入人群除了零散分布于发达地区之外,大多集中在边远落后地区、欠发达地区和农村地区。因此,走共同富裕道路就是要协调城乡发展关系,解决农业农村发展的不平衡不充分问题,确保在全面建成社会主义现代化强国的同时,如期实现农业农村现代化。只有解决好城乡之间的发展差距问题,共同富裕才能在区域空间上实现全覆盖。


在衡量标准上,缩小城乡发展差距和实现共同富裕所要求的标准具有差异性。共同富裕要求消除贫富差距,但其实现的是有差别的富裕,不是同等富裕,也不是同步富裕。这就意味着即使到2035年我国实现了共同富裕,城镇和乡村之间仍然会存在发展差别,不过这种差别是“量”上的差距而非“质”上的差距。它不再表现为物质财富以及生活上“富裕”和“贫穷”的差距、基础设施和公共服务“有”和“没有”、“好”和“差”的差距,而是生活富裕程度上“高”和“低”的差别,是满足了美好生活需要之后的“多”和“少”的差别,也是“更好”和“好”的差别。显然,这些都属于实现了城乡居民在物质富裕和精神生活的富足基础上的相对差距,具有客观必然性。


在推进方向上,缩小城乡发展差距和促进共同富裕具有一致性。共同富裕强调的是渐进式实现共同富裕,即以“先富带动后富”,有效解决发展不平衡不充分问题并取得实质性进展,这体现出阶段式、渐进性的要求。同时,我国经济发展已经十分接近高收入国家门槛,城乡发展差距也由不断扩大进入不断缩小甚至是加快缩小阶段。因此,缩小城乡发展差距和推动实现共同富裕的方向是一致的,通过城乡发展差距的不断缩小,持续为走共同富裕道路奠定基础、积累条件。


总之,在当前和今后,缩小城乡发展差距与推动实现共同富裕在主体对象、实现内容、覆盖空间上均具有一致性,在衡量标准上具有差异性,在推进方向上具有一致性,两者是相互关联、互为促进的关系。这也意味着,促进共同富裕,不仅要促进城乡居民在收入分配上不断缩小差距,而且要着力推进基本公共服务均等化,在城乡居民改善物质生活条件方面提供均等机会,在精神文明建设方面公平普惠,最终推动城乡融合发展,促进经济社会全面进步和中国式现代化目标实现。


二、以缩小城乡发展差距

推动实现共同富裕面临的主要问题


当前,在市场制度建设不完善和体制机制改革滞后的影响下,我国劳动力、资本、土地、技术等生产要素在城乡间自由流动面临较多的显性和隐性壁垒,造成共同富裕实现难度增加。农村经济发展相对落后、农村居民生活水平相对偏低是当下我国缩小城乡发展差距、实现共同富裕最大的现实背景之一。


(一)城乡居民收入绝对差距持续扩大,共同富裕实现难度持续提升


目前,尽管城乡居民收入的相对差距不断缩小,但二者间收入绝对差额仍在不断扩大,同时农村居民收入内部分化趋势更加明显,城乡居民之间和农村居民内部的收入分化造成共同富裕实现的难度持续加大。2012—2022年,我国城乡居民相对收入差距从2.88倍缩小至2.45倍,但绝对收入差距从15737.4元扩大到29150元(见表1)。此外,按五等份分组的居民人均可支配收入数据显示,2011年农村居民高收入组家庭人均可支配收入是低收入组的8.39倍,城镇居民是5.35倍;2021年农村居民高收入组家庭人均可支配收入与低收入组间的差距上升至8.87倍,城镇居民则上升至6.16倍,农村居民内部收入分化程度仍远高于城镇居民(见表2)。


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农村的低收入群体规模过大是造成城乡间和农村内部收入分化进而影响共同富裕实现的重要原因。按照世界银行标准,每人每天收入低于10美元属于低收入人群,结合2020年世界银行公布的人民币与美元之间的比值为4.2∶1的购买力标准,可以得出年收入在15 330元(月收入1277.5元)以下的人群均为低收入者。以此为基础进行计算可知,2020年我国农村居民月收入低于1278元的人群占60%,即有30587万人属于低收入范围。其中,月收入低于866元以下的低收入人群占40%,即高达2亿人以上。这部分人群收入水平低,并且大量存在于乡村地区,由此成为城乡差距大、农村内部收入分化的主要影响因素。


(二)农村基础设施建设落后于城市,农民实现共同富裕的物质基础需要夯实


当前,农村地区尽管在水电路气等传统基础设施方面实现了基本全覆盖,但在新型基础设施特别是新型生产基础设施方面还存在较大缺口,这成为农村产业发展的重要制约因素。调查数据显示,目前仅约40%的农产品批发市场建有冷库、11%配备了冷藏车、13%有陈列冷柜,农产品冷链应用覆盖率不到20%。同时,在基层财政压力扩大的影响下,乡镇教育、医疗、文化和法律等公共服务业存在结构性矛盾。总之,基础设施建设的相对落后影响了农村产业调整升级,农产品质量安全物联网应用、农村互联网金融、数字农业等发展滞后,使得我国畅通城乡循环、扩大农村内需的农村物流体系建设滞后,进而造成工业品下乡、农产品进城还存在堵点和梗阻,限制了农村5亿多人口的消费潜力释放,最终影响了城乡共同富裕的实现。


(三)城乡公共服务均等化程度不高,抬高了农民实现共同富裕的基本成本


我国现有模式下城乡除了在收入水平、基础设施方面存在显著差距外,在公共服务方面也存在着明显的差距,并主要表现在农业生产性服务供给不足和农民养老、医疗、教育保险水平较市民差距大且结构性矛盾突出等多个方面,这种公共服务均等化的“二元”困局同样是影响城乡共同富裕实现的重要阻碍。城乡公共服务差距形成的影响因素众多,而政府的经济赶超驱动是主要影响因素。从经济增长的角度来看,城市地区的公共服务投入会带来更高的经济回报;从建设成本的角度来看,农村地区的公共服务供给成本相对城市更高,这种效率上的权衡导致地方政府在提供公共服务方面具有明显的城市建设和城市产业倾向,缺乏为农村地区提供公共服务的主动性。


(四)破除城乡二元结构的基础性制度供给不足,给实现共同富裕带来了不利影响


基础性制度供给不足和体制机制障碍是中国式现代化背景下实现共同富裕面临的新挑战。其一,户籍制度对于进一步促进劳动力流动、提高人口城镇化率的阻碍作用日益凸显。城乡居民在面对养老、就业、医疗、子女就学、购房、购车等问题时可能受到户籍制度的影响。其二,城乡土地要素合理配置机制尚未建立,土地要素公平交换还存在诸多制度性障碍。由于城乡间有效资源互动性不足、生产要素双向自由流动受到约束、相关配套服务保障体系不完善的问题依然突出,城乡统一的土地交易市场形成面临重重阻碍。其三,金融体系的支持保障不利于城乡产业融合。由于目前农村金融体制机制的短板弱项依旧存在,比如不能有效提供适宜多种农业发展所需的智慧化信贷服务,新型农业经营主体的资金缺口不能很好地得到满足,融资难阻碍着城乡产业融合发展的深入推进。


三、以缩小城乡发展差距

推动实现共同富裕面临的机遇与条件


在“全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”的过程中,我国以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕面临的机遇和条件是:第四次产业技术革命到来、国家支持能力提升和综合实力增强。


(一)以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕面临的机遇


1.第四次产业技术革命到来


进入21世纪后,在能源、资源、环境和气候等危机的影响下,加之前期生产力积累成果不断释放,各种高新技术从研发到应用的进程不断加快,以信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术等高新技术广泛应用为代表的第四次产业技术革命正在悄无声息地形成和发展。目前,第四次产业技术革命的应用领域之一是农业产业化模式发展,并具体表现为农业信息技术引领生产方式的高效化与精准化转变、农业微生物技术促进农业资源环境协调发展、海洋农业提升农业竞争能力等,特别是伴随产业技术革命在经济整体中的快速推进,其会对持续释放农业农村发展潜力起到更大的积极作用。这在带动农业经济整体发展的同时,对缩小城乡发展差距与推动实现共同富裕也起到了一定的促进作用。


在产业技术革命背景下,通过重新配置农业生产要素,创新农业产业发展模式的重要性逐渐凸显。例如,通过运用先进信息技术,农业施肥、用水与疫情监测、农产品市场销售及运输各环节均能实现“少人化”甚至是“无人化”,这将大大提高农业生产效率。此外,当前产业技术革命进程中培育新品种的动植物育种和繁殖技术,以及以减轻环境污染为目标的固氮技术和生物农药技术,都是为了在现有资源、环境与耕地条件下实现农业产出与效益的提高。对于农民来说,这样的技术革命不仅实现了收入的增加,而且创造了新业态和品牌效应。


2.国家支持能力提升


国际经验表明,一国临近高收入国家阶段时,已经具备政策能力来支持和统筹城乡经济发展,构建新型城乡关系,促进城乡经济社会一体化发展。目前,我国正处于经济高质量发展转型和跨越中等收入陷阱进而迈向高收入国家的关键阶段,以国内长期经济建设的丰硕成果为基础,面对来自国内外的各种风险和挑战,政府应该且有能力在此过程中有所作为。经历改革开放四十余年的经济建设,我国经济社会发展的主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,这反映了我国在实现生产力水平总体发展的同时,由不均衡发展带来的结构性问题日益突出,已然成为我国经济社会总体实现高质量发展目标的主要制约和阻碍。为此,中国共产党基于历史使命和时代发展要求,将消解城乡二元结构、实现城乡融合发展、构建新型城乡关系作为解决社会主要矛盾、实现中国式现代化的重要举措。


近年来,我国针对“三农”领域出现的突出问题发布了一系列政策文件,并采取诸多措施,以改变城乡二元经济格局。2002年,党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”的概念,将解决城乡不平衡发展问题作为党和政府工作的重点内容。2007—2013年,党的相关会议和文件一般将工农、城乡关系形容为“以工促农”“以城带乡”等。2017年,党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。2021年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步就健全城乡融合发展体制机制作出科学规划,要求建立健全城乡要素平等交换、双向流动的政策体系,促进要素更多地向乡村流动,增强农业农村的发展活力。2022年,党的二十大报告将着力推进城乡融合和区域协调发展作为加快构建新发展格局和推动高质量发展的重要部署;《“十四五”推进农业农村现代化规划》更是将促进农民农村共同富裕作为战略导向,提出了到2035年乡村全面振兴取得决定性进展的主要目标。可以看出,我国政府主动作为,通过制定合理、有效的政策措施,为以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕奠定了坚实的基础。


(二)以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕面临的有利条件


从国家综合实力来看,我国以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕面临的有利条件具体包括以下四个方面:一是经济实力与增长势头强劲。2021年我国国内生产总值(GDP)在全球经济体中名列前茅,经济规模突破17.73万亿美元,稳居全球第二大经济体,人均GDP为12556美元,首次超过世界人均GDP水平,与高收入国家标准只有一步之遥,这为缩小城乡发展差距和推动实现共同富裕提供了宏观经济条件。二是工业化和城镇化进入成熟阶段。2021年我国微型计算机、手机、汽车、钢材产量分别达到4.7亿台、16.6亿台、2653万辆、13.4亿吨,继续保持世界第一,国家创新能力综合排名上升至世界第12位,全国常住人口城镇化率为64.72%,城镇化达到较高水平,以工补农、以城带乡的条件进一步成熟,工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系正在加快形成,这也有利于城乡差距缩小与共同富裕的实现。三是全面建成小康社会。全面建成小康社会后,我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫,农民收入水平大幅提高,农村基本经营制度得到进一步巩固完善,农村集体产权、土地制度、经营体制等改革取得突破性进展,由此为我国缩小城乡发展差距和推动实现共同富裕提供了至关重要的经验积累。四是优先解决农业农村发展不平衡和不充分问题的制度优势。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要增强农业综合生产能力,深化农业结构调整,丰富乡村经济业态,实施乡村建设行动,健全城乡融合发展体制机制,并部署实施一批现代农业农村建设工程。党的二十大报告则进一步提出要加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。可以预期,“农业强国建设规划”不久将发布,届时一批致力于发展农村富民产业、加快农业农村现代化、提高农民收入、改善农村基础设施、加强公共服务供给的政策将陆续出台,我国经济发展内源性动力将不断增强,可为未来进一步缩小城乡发展差距、实现共同富裕提供更多更好的条件。


四、以缩小城乡发展差距

推动实现共同富裕的政策建议


以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕的关键在于缩小物质领域和非物质领域的差距,通过构建新型城乡发展关系,扎实推进宜居宜业和美乡村建设,使城乡在经济生活、卫生健康、教育文化、社会保障等领域跃上新台阶。


(一)以缩小城乡发展差距推动实现共同富裕的基本思路


在实现中国式现代化过程中,要以低收入人口、种粮农民为重点人群,以居民收入、公共服务、基础设施建设为重点领域,以粮食主产区、脱贫地区为重点区域,持续缩小农村居民在经济生活、卫生健康、文化教育、社会保障等方面与城镇居民之间的差距,推进包括城镇和乡村居民的共同富裕、覆盖城乡区域空间的共同富裕、实现物质文明与精神文明的“双富裕”和有差异的渐进式共同富裕。整体上,缩小城乡发展差距和实现共同富裕要分“三步走”:第一步,从现在到2025年,农业基础更加稳固,乡村振兴战略全面推进,农业农村现代化取得重要进展。一方面,梯次推进有条件的地区率先基本实现农业农村现代化,脱贫地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。另一方面,人民生活更为宽裕,中等收入群体比例明显提高,以人为核心的新型城镇化加快推进,城乡区域发展差距显著缩小。第二步,从2025年到2035年,乡村全面振兴取得决定性进展,农村新型基础设施和公共服务的投入力度不断加大,农业农村现代化和基本公共服务均等化基本实现,居民生活水平差距显著缩小,全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展;第三步,从2035年到2050年,乡村全面振兴,农业现代化全面实现,城乡全面融合发展,涵盖城乡全体人民的共同富裕基本实现,人民享有更加幸福安康的生活。


从以上“三步走”的思路安排出发,实现城乡共同富裕要求做到:在城乡经济生活方面,不断拓宽农民增收渠道,保证农村居民人均可支配收入增长与国内经济增长基本同步,持续缩小城乡居民收入差距。调整国民收入分配结构,让居民特别是农民群体增加收入,已经形成共识。具体地,2025年参考目标值要求:常住人口城镇化率超过69%,户籍人口城镇化率超过53%,城乡居民劳动生产率超过15.3万元/人。2035年参考目标值要求:城乡居民收入相对比由2.5倍降低至2倍,城乡居民收入基尼系数降低到0.4以下,常住人口城镇化率高于75%、户籍人口城镇化率增加到65%以上,城镇居民与农村居民人均消费支出超过11000美元。在卫生健康方面,建设养老保险全国统筹信息系统,简化社保转移接续程序,推进普通门诊费用跨省区直接结算。争取到2025年实现城乡居民预期寿命达到78.5岁,2035年达到80岁以上;2025年城乡居民每千人卫生技术人员数8人、卫生机构床位数7张,2035年城乡居民每千人卫生技术人员数相对比低于2倍。在教育文化方面,鼓励在人口集中流入城市扩大义务教育阶段公办学校学位供给,优化事业编制调配、增加教师编制数量。加大国家公共教育资源对农村的倾斜投放力度,支持有条件的地区将未落户常住人口纳入普惠性学前教育保障范围,不断提高农村居民平均受教育年限,逐步缩小城乡之间公共教育资源配置差距。着力提高农民科技文化素质和就业技能,壮大高素质农民队伍。继续提高农村互联网普及率,争取在2035年实现农村互联网普及率达到90%以上。在社会保障方面,基本建成城乡统筹、覆盖全民、权责清晰、保障适度的多层次社会保障体系。尽量降低城乡最低生活保障水平比和城镇职工与农村居民基础养老金待遇差别,争取到2025年,城镇居民养老保险覆盖率提高到97%,2035年底,城乡基本医保覆盖率超过98%,城乡最低生活保障水平相对比低于2倍。


(二)新时代迈向共同富裕与构建新型城乡关系的重要举措


新型城乡关系的构建要致力于打破城乡要素流动体制机制障碍,构建政府支持缩小城乡发展差距与推动实现共同富裕的体制机制,协同推进城乡土地、劳动、资本、技术等要素平等自由流动。具体地,新时代迈向共同富裕与构建新型城乡关系的重要举措包括以下七个方面:


第一,以增加农民收入为着力点,夯实农村居民实现共同富裕的物质基础。将低收入人口、种粮农民作为增加农民收入的重点人群,在政策上予以倾斜支持。建议实施两个十年收入倍增计划:一个是从现在起,通过十年的努力将农村现有低收入人口和粮食主产区农民的人均收入水平翻一番,另一个是将农村居民的中等收入人群规模扩大一倍。一要着力增加农村居民的经营净收入,围绕城乡居民对农产品新的消费需求,调整农业结构,推动农产品优质化、品牌化、标准化、绿色化,以此挖掘农业生产的潜在价值。以培育新型农业经营主体为抓手,延伸农业产业链,发展多功能农业、高附加值农业,以此提高产业链效益。二要大力提高农村居民的工资性收入水平,设立乡村就业工程,对农民开展多种形式的培训,提高农民增收技能。选择一批能促使农民提高收入、增加就业的支持项目,给予低息甚至免息贷款。大力发展县域经济,支持发展县域产业,拓展农民就业渠道。三要积极增加农民的财产净收入,顺应农民转移就业新趋势,推进农村承包地和宅基地“三权分置”改革,拓展农村集体经营性建设用地来源和使用途径,盘活农村土地资源。四要较大幅度地增加农村居民转移性收入,建议将政府对农业的补贴、对农民收入的直接补贴、对农村居民基本医疗保险和养老保险的补贴、贫困救助等转移支付收入占农民可支配收入的比重逐步提高到20%,到2050年进一步提高到30%。


第二,以促进农业现代化、积极发展富民产业为抓手,建立富民产业工程,增强农村实现共同富裕的内生动力。要做好农业产业培育和产业升级的有效衔接,发挥好农村地区在生态环境、绿色发展、特色农产品生产等方面的优势,以市场为导向,以科技和机制创新为动力,发展壮大乡村产业。建议设立农村富民产业工程和产业发展基金,积极发展农村新业态、新产业,大力推进数字技术、智能化、智慧农业、电商、冷链物流等在农业农村的推广使用,为年轻人返乡创业开拓空间。与此同时,要总结全国各地农民产业致富经验,实现农民长久增收致富,具体包括:一是以产业融合型带动农民致富;二是以抱团协作型带动农民增收;三是以能人示范型促进共同增收;四是以绿色发展型推动农民获得生态收益。


第三,以加强农村基础设施和配套服务体系建设为关键环节,补齐农村实现共同富裕的短板,促进农业高质量发展。把基础设施建设能力的提升重点放在农村,实施乡村建设提档升级行动计划,发行乡村建设专项债,推进城乡基础设施共建共享、互联互通。一是建立农业农村投入优先保障机制,增加农业农村公共投资,通过补短板、强弱项,建网络、提档次、成体系,推进城乡公共基础设施一体化。加快交通、能源、水利、互联网等设施建设,增加公共服务供给总量、优化供给结构,实现城乡制度顺畅对接。二是充分发挥税收政策的引导作用,鼓励支持社会资本积极参与农业农村基础设施建设。对于经济欠发达和贫困地区,政府可以运用税收政策鼓励和引导私人投资进入农村基础设施建设领域。例如,针对农村基础设施的企业或个人投资者给予一定所得税抵免,提高民间投资的积极性。


第四,以统筹完善社会保障、社会救助、慈善事业、优抚安置等基本公共服务制度为重点,积极做好城乡收入分配、教育、就业、医疗、住房、养老、扶幼等各方面工作,更加注重向农村及欠发达地区倾斜,坚持在发展中保障和改善民生。一是提升农村基本公共服务水平,兼顾公共服务供给的数量和质量。一方面,合理拓展农村基本公共服务覆盖率,实现公共服务延伸到户、便捷获取。注重丰富供给内容和供给模式,以满足农村居民生存和发展的需要。另一方面,利用新技术探索“互联网+基本公共服务”,建立完善农村基本公共服务信息平台,通过智能化技术改造提升农村基本公共服务供给质量。二是把县域综合服务能力建设作为城乡融合发展的重要切入点,重点发挥县城在农村和大中城市之间的桥梁作用,通过一体化让乡村分享城市优质公共资源,让城市共享农村绿色资源。三是促进基本公共服务在城乡间均等化。充分发挥我国体制优势,筹集必要公共资源,解决城乡在公共服务方面的“最后一公里差距”问题。参照城市基本公共服务水平,酌情提升县镇和乡村医疗、教育、养老等基本公共服务标准,不断缩小城乡公共服务差距,同时相应提高农村贫困人口的救助标准,实现扶贫标准逐渐与国际标准接轨。建议进一步提高新型农村合作医疗报销比例和农村居民大病报销比例、支付限额,将农民基本养老保险最低领取标准提高到按2010年我国农村贫困标准发放,即从目前的每月100多元调整到200元以上。另外,建议设立中国粮农津贴基金,对连续种粮15年以上且满60岁的粮食主产区农民每人每月发放老农津贴500元。


第五,以加大农村职业教育培训力度为切入点,不断提高农民致富能力。通过对广大农民的教育培训,提高农民技能素质,激发农民致富的内生动力。一是完善农民教育培训体系,为农民提供长效性教育培训服务。加大农民培训专项支持力度,将农民教育培训经费纳入财政预算范围,提高农业科研院校、农民教育培训机构人均经费标准。二是不断深化教育教学改革,提高农村人才培养质量。以推动实现农业现代化发展目标为牵引,进一步推动农业教育领域改革,推动农业教育专业化、体系化发展,培育农业专业型人才,培训职业农民,在课程设置中突出前沿性、应用性和实践性。三是不断推进“送教下乡”“送技下乡”“工学结合”“半农半读”的人才培养模式改革,完善行业、企业全程参与专业建设和人才培养的新机制,直接面向农业农村生产一线,培养新型职业农民,以此不断提高农民的致富能力。


第六,以积极推进新型城镇化为动能,充分发挥城镇化对农村实现共同富裕的带动作用。一是发挥新型城镇化的引擎作用。以优化城镇空间布局的方式提高要素资源空间配置效率,并以投资新型城镇化拉动城乡基础设施、公共服务设施建设一体化。二是发挥新型城镇化对农业农村发展的带动作用。建立健全城乡发展要素双向流动政策体系,完善城乡统一的劳动力市场;按照市场化原则,引导鼓励工商资本下乡,支持乡村振兴。三是继续推动农业转移人口市民化,建议再一次实施农业转移人口市民化一个亿的行动计划,在城乡就业、教育、住房、医疗保障等领域采取更加均等化的改革举措,让更多的农业转移人口既能“进得来”,又能“留得住”,提升其满意度和幸福感。


第七,以深化体制机制改革为驱动力,为实现共同富裕提供基础性制度安排。一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,破除城乡要素双向流动的体制机制障碍,加快构建国内统一大市场,促进要素在城乡之间双向自由流动。建立财政金融优惠政策的激励机制,引导社会资本、技术等要素下乡服务农业农村发展。二是完善包括医疗养老保障、社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障在内的多层次社会保障体系,不断降低农民的生存和发展成本。三是引入数字技术、互联网技术、智能技术,构建若干农村公共服务平台,打破城乡间公共服务制度性壁垒,促进城乡公共服务的均等化。四是调整国民收入分配制度,适度提高劳动报酬在国民收入中的比重,充分发挥政府在二次分配中的作用,建立对低收入人群转移支付的体制机制,同时要利用好第三次分配对国民收入的调节作用,为提高低收入者收入、扩大中等收入群体、建立“橄榄型社会”提供制度保障。








(本文首发于《改革》2023年第4期,第1~13页。此版本有删减,且略去了参考文献,若有需要请关注“改革杂志”公众号阅读原文)