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多重不确定性下的风险权衡与对冲
作者:财科院调研组    发布:2023-06-05    阅读:20471次   


 财科院调研组 财政研究 2023-06-02 16:22 发表于北京



题目

多重不确定性下的风险权衡与对冲——2022 年“地方财政经济运行”调研总报告

作者

中国财政科学研究院 2022 年“地方财政经济运行”课题组

组 长:刘尚希

副组长:邢 丽 

成 员:赵福昌、 孙 维、侯海波、龙小燕、林 颖、于长革、王 光、周尚思

期刊

《财政研究》2023年第3期(总第481期)


本文字数约为14000字,预计阅读时长10分钟


 
 
 
 
 
 
 
 


 全文内容


2022年极不平凡,国际环境风高浪急,国内改革艰巨繁重,经济下行、大宗产品价格上涨以及地缘政治冲突,叠加疫情冲击,中国经济面临超预期的不确定性。为此,财政加力提效,超预期减税降费并保持必要支出强度,优化支出结构,统筹疫情防控、经济发展和财政安全,对冲公共风险,为经济社会注入确定性。

基于2022年国际国内形势,中国财政科学研究院课题组“大处着眼,小处着手”“立足表现,透视本质”,针对财政经济运行宏观逻辑和技术细节,充分挖掘全国层面分月度预算执行数据、部分省市县预算执行公开数据,通过地方政府网站、财政和税务部门网站,对31个省份、318个地级市、114个区县的线上公开数据进行跟踪、收集、整理、汇总,通过电话、视频会议、内部资料等多种形式选取东、中、西和东北地区代表性的省份、市县进行了调研,通过中国财政科学研究院线上问卷调查系统对521个市县财政部门实施问卷调研,在数据分析基础上,描述了2022年财政运行的基本面,以及在对冲经济社会风险过程中面临的风险与挑战。课题组认为,2023年随着疫情防控政策的可预期性增强,经济呈恢复企稳趋势,但基础尚不稳固,财政对冲公共风险的压力依然较大。如何权衡公共风险与财政风险,仍是2023年财政政策选择的难题。

一、多重不确定性下的地方财政:结果低于目标,努力程度超预期

2022年,中国经济受内外部多重不确定性冲击,全年经济和财政收入增速均低于年初目标且差距较大,同时,为稳住经济基本盘,努力程度也超预期。

(一)2022年地方财政运行的新特点

1.一般公共预算收入呈“√”型,非税收入、资源型地区收入高企

2022年,全国一般公共预算收入总体呈“√”型,全年完成203703亿元,同比增长0.6%,未能完成年初收入目标。全年呈现以下特点:

一是一般公共预算收入增幅波动大。受疫情扰动和大规模留抵退税影响,一般公共预算收入规模在二季度大幅回落,4月同比增速降至疫情发生以来最低,特别是上海等受疫情冲击明显的地区,收入降幅更明显;6月以后一般公共预算收入恢复增长,10—12月同比增幅分别为15.65%、24.62%、61.11%,东部地区一般公共预算收入呈加速回升态势,如浙江四季度一般公共预算收入同比增长15.6%。然而,随着资源价格和PPI回落,资源富集地区的一般公共预算收入增速呈放缓态势。

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二是收入呈现税收降、非税增的特征。2022年全国税收收入166614亿元,同比下降3.5%,扣除留抵退税因素后增长6.6%;非税收入37089亿元,同比增长24.4%。自然增速下,税收收入占一般公共预算收入81.8%,比2021年下降3.5个百分点;扣除留抵退税因素后,税收收入占一般公共预算收入83.3%,仍低于2021年2个百分点。

三是财政收入增长区域分化显著。受产业结构、资源富集程度和资源价格等因素影响,2022年,全国仅有8个地区实现一般公共预算收入正增长(自然口径),其中山西(21.85%)、陕西(19.32%)、内蒙古(20.19%)、新疆(16.72%)受益于能源价格上涨,收入大幅增长。往年作为全国财政收入压舱石的东部地区减收明显。

2.支出刚性进一步强化,央地支出占比差距加大

2022年全国一般公共预算支出完成260609亿元,同比增长6.1%,维持了一定的支出强度。一般公共预算支出波动不大,月度支出同比增速峰值出现在3月(10.4%)、7月(9.9%)和10月(8.7%),波谷值出现在4月(-2.0%),其余月份增速相对稳定在6%左右。但是,支出结构呈现刚性化、央地支出占比差距拉大等特征。

一是人员刚性支出占比进一步提升。在基本支出中,人员支出占比越来越高,支出刚性也在被动强化。2016—2020年,全国预算单位的基本支出从5.6万亿元增加到7.4万亿元,人员经费从4.6万亿元增加到6.3万亿元,人员经费占基本支出比例从81.8%上升至84.9%(图2)。2022年,随着落实津补贴改革政策,多地人员支出规模进一步提高,支出刚性更加突出。

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二是央地支出占比差距拉大,地方“小马拉大车”。2022年,中央财政支出占比下降,地方财政支出占比进一步提升,反差明显。地方一般公共预算支出(含中央对地方转移支付)规模为225039亿元,同比增长6.4%,占全国一般公共预算支出比例创历史新高,达到86.35%。近年中央对地方转移支付规模不断提高(除2021年因基数高而略有下降),2022年初预算达97975亿元,同比增长19.26%,其中设立支持基层落实减税降费和重点民生等特殊转移支付8000亿元,财力下沉力度持续加大,转移支付成为地方政府维持基本运转的主要资金来源,2022年地方财政自给率(地方一般公共预算收入/地方一般公共预算支出)为48.4%,比上一年下降4.3个百分点。

三是不确定性支出显著上升。疫情多点爆发是2022年最大的不确定性,全国一般公共预算支出中,卫生健康支出占比高达17.8%,是各类支出中唯一两位数增长的类别。抗疫压力较大的地区,卫生健康支出增速更高,如北京的卫生健康支出执行数为预算数的111.6%,公共卫生支出执行数为预算数的270.8%,而其中突发公共卫生事件应急处理支出执行数达到了预算数的1003.9%,凸显了预算执行的不确定性。

3.地方政府性基金预算收入负增长,专项债加力保支出强度

2022年地方政府性基金预算收入负增长21.6%,支出依托专项债发力,仅同比下降2.5%,与收入降幅形成鲜明对比。运行特点如下:

一是地方政府性基金预算收入受土地出让大幅减收拖累,与预算目标差距大。2022年全国土地市场成交面积和金额分别同比下降37%、31%,土地出让收入大幅减少。虽然年中随房地产相关政策陆续出台,三季度土地出让收入降幅收窄,边际改善难改全年大幅负增长格局。2022年政府性基金预算收入受土地出让收入拖累下降超过20%,与年初增长0.6%的预算目标差距较大。

二是土地净收益减少导致地方可用财力大幅下降。土地成交大幅下降叠加成交溢价率降低,导致扣除成本费用后的土地收益和可调入一般公共预算的资金规模也会大幅减少,地方可用财力大幅下降。国有土地成交溢价率2021年下半年步入下行区间,2022年在低位徘徊,全年土地成交溢价率仅有3.7%,同比下降了7.9个百分点。

三是地方平台公司承接土地出让的情况较为普遍。2022年,全国多地土地流拍频发,地方政府为稳定土地出让收入规模,地方平台公司拿地较为普遍。据中指研究院数据和广发证券固收团队跟踪统计,2022年全国出让的住宅类用地,地方平台公司出资购地的规模达22494亿元,占比54%。国企拿地虽然实现了政府性基金预算收入,但很多地块实际上尚未开发,部分地区的地块入市率不足10%。

4.地方债还本对置换债依赖度高,债务压力不断增加

一是地方债付息增速较快。2022年地方政府债券支付利息11211亿元(其中:一般债券利息4867亿元、专项债券利息6344亿元),同比增长20.81%(其中:一般债券利息增幅7.16%、专项债券利息增幅33.9%)。地方政府债券利息支付占地方政府综合财力的比重从2019年的2.56%上升至2022年的3.98%。如果考虑利用财政资金还本,地方利用财政资金偿还本息占地方政府综合财力的比重从2019年的3.2%上升至2022年的5.35%。

二是地方利用再融资债券还本占比高。2022年地方政府债券到期偿还本金27758亿元,利用再融资债券偿还本金占偿还本金的比例达86.14%;安排财政资金等偿还本金比例仅为13.86%。2019年至2021年利用再融资债券还本平均占比为86.94%;利用财政资金还本占比平均为13.06%。调研发现,一些地方通过再融资债券还本的比例超过90%,有的地区甚至到达100%。

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目前地方依赖再融资债券还本的原因主要是,近年来地方政府债务还本规模与增速“双升”的背景下,地方可用财力有限。一方面,一般公共预算收入中可偿债部分空间不足,因为一般公共预算支出刚性不断增强,优化空间有限。另一方面,政府性基金预算收入主要来源于国有土地使用权出让收入,而国有土地使用权出让支出主要集中于成本补偿支出、城市建设支出、乡村振兴支出、保障性安居工程支出等,可自主支配用于偿债的资金空间较小。例如,中部某省政府性基金预算收入90%为国有土地使用权出让收入,其成本补偿支出占比即远超过50%,再加上其他配套支出,剩余资金转化为可偿债资金的空间较小,约占10%—20%。

(二)财政着力提质增效,积极对冲各类风险

2022年在超预期冲击下,财政对冲经济社会风险的支出强度前所未有,财政有效稳定了经济保持在合理区间,社会稳定有序。

1.减收增支形成合力,着力对冲公共风险

一是减税降费,助企纾困。2022年,我国实施新的组合式税费支持政策,缓解了超预期因素冲击对市场主体带来的影响,全年新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元,其中,累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元,超过2021年全年办理留抵退税规模的3.8倍;新增减税降费超1万亿元(新增减税超8000亿元,新增降费超2000亿元);办理缓税缓费超7500亿元。

二是财政支出加码,力度空前。2022年为应对疫情等超预期冲击,财政预算安排保持必要强度,赤字率2.8%,专项债在预算安排3.65万亿元的基础上,年中根据需求递次加力,盘活2019年以来专项债限额结余空间,约5000余亿元,两次使用政策性金融工具达7400亿元,结合财政贴息的专项再贷款达2000亿元,等等,再考虑到2021年发行结转到2022年使用的1.2万亿元专项债资金,2022年财政支出强度空前。对冲经济社会风险的财政支出持续加码,全年社会保障和就业支出和卫生健康支出分别比上年增长8.1%和17.8%。

随着稳经济一揽子政策和财政减收增支接续措施逐步落地见效,工业、服务业生产经营等经济活动总体上有所恢复。一是助推经济恢复回稳,二季度全国企业销售收入同比增长1.1%,扭转了下滑的局面,三季度同比增长3.4%,持续改善;全年全国规模以上工业增加值同比增长3.6%,比上半年增加0.2个百分点。二是增强了产业发展动能,2022年全国固定资产投资比上年增长5.1%,其中基础设施和制造业投资分别增长9.4%、9.1%,其中,高技术制造业、高技术服务业投资分别增长22.2%、12.1%。社会风险也得到了有效对冲,保障了社会总体稳定。

2.财政开源节流挖潜,为对冲公共风险创造空间

为应对财政紧平衡,地方政府开源节流,努力平衡好防范风险和财政可持续性之间的关系。一是加力盘活存量资源,增加资产处置收入、出租出借收入,及时清理盘活各级各部门不再使用的、期限已满的结转结余资金,优先调整用于保障经济社会发展急需领域。二是大力压减非重点、非刚性的一般性支出,严控“三公”经费支出,严控政府购买服务事项范围,大幅压缩政府购买服务费用,腾出财力用于保民生、稳经济等重点支出。三是一些区县通过库款调度、调整区县与街镇的财政体制,帮助镇街缓解保工资、保运转以及保基本民生的资金压力。

二、对冲和转化经济社会风险引致财政风险扩大

2022年,随着公共风险持续增加,财政对冲公共风险的支出责任随即增加,各级财政部门面临维护经济社会安全与财政运行可持续性的权衡与考验。财政部门通过减收增支等手段,对冲了经济社会风险,保障了经济社会稳定,但同时也导致公共风险向财政风险转化(刘尚希,2021),呈现公共风险“财政化”、财政风险“地方化”、短期风险“长期化”等特点,财政运行的可持续性不断承压。

(一)公共风险“财政化”,财政不断承压

当今社会正处于百年未有之大变局中,经济社会风险不断显化,既有短期疫情冲击等带来的经济社会风险,也有人口结构变化、资源环境要求、国际贸易摩擦等带来的公共风险,财政作为最为重要的工具,积极加力对冲公共风险,为经济社会注入确定性,导致财政风险压力越来越大。

1.短期对冲疫情等冲击,增加财政风险

在新冠疫情期间,卫生健康支出显著增加,特别是公共卫生支出的高速增加,是公共风险与财政风险互换的典型体现。例如,北京市2022年突发公共卫生事件应急处理支出执行数达到了预算数的1003.9%,财政支出增加为经济社会注入了确定性,换取了经济社会的稳定。

同时,财政对冲公共风险过程中,自身减收增支压力增加,甚至超出财政能力。调研中,很多地方表示,疫情防控不确定背景下的核酸检测、公共卫生防疫支出都不同程度地呈现快速增长,一些地方还因超出地方财政能力而出现款项拖欠等。

2.经济社会转型引致公共风险,最终也将转化为财政风险

人口老龄化、发展绿色低碳化等趋势,带来公共风险增加,如人口老龄化及少子化,既对劳动生产率等产生影响,也会对社会保障、医疗服务等需求产生重要影响,引致公共风险,最终可能也会转化为财政风险。

受全球金融危机驱动,大规模扩张性货币政策导致名义和实际利率水平降至历史低位,公共部门和私人部门债务率急剧上升,公共部门债务率增速提高,债务规模扩大。人口结构“大逆转”将从中长期推高利率和通胀预期,利率升高会导致债务风险敞口扩大,财政“吸收”的公共风险以及自身无法“消化”而积累的风险都将迅速膨胀。

(二)宏观调控“地方化”,基层财政压力凸显

2022年为支持地方积极落实稳经济一揽子政策,中央加大财力下沉力度,强化基层“三保”等支出保障,同时,专项债支出都是由地方落实,地方成为宏观调控主体,2022年地方财政支出占全国财政支出比重超过86.35%,事权和支出责任进一步下移,基层财政困难程度加深。

1.预算平衡压力大,影响财政可持续性

(1)地方收支紧平衡压力普遍加剧

中国财政科学研究院针对全国521个区县的调研数据显示,从一般公共预算收入增速来看,2022年前三季度,东部、中部、西部和东北地区分别同比增长-6.73%、6.16%、-3.63%和-10.86%,均小于支出增速,尽管剔除留抵退税因素影响后增速有所提高,但从真实财力角度,财政收不抵支矛盾依然比较突出。从区域角度来看,虽然中西部资源型地区一般公共预算收入实现逆势增长,但由于这些地区为非财力净贡献区域,其规模和对全国整体影响有限;而对于财政实力较好且财力净贡献力度大的东部地区,2022年财政收入负增长压力大,收支敞口拉大,影响全国财政收支平衡。因此,各地区财政情况虽然有别,但收支紧平衡压力都呈加重趋势,尤其是财力基础较好的东部地区的财政运行也呈现紧平衡压力抬头的趋势。

(2)基层财政紧平衡压力持续增加,预算平衡任务艰巨

随着财政收支差额拉大,年底预算平衡难度也在不断加大。从2022年全国财政收支数据看,全年地方级一般公共预算和政府性基金预算的收支差额与上年同比分别增长16.76%和89.32%。

另外,一般公共预算的收支平衡有赖于调入资金,而调入资金主要来自政府性基金预算。因此,政府性基金预算的平衡,不仅是基金预算本身的问题,一定程度上也影响到一般公共预算的平衡。

在房地产市场“遇冷”的背景下,支撑政府性基金预算收入的国有土地使用权出让收入显著下滑,新增专项债券、积极盘活存量债务空间可能对政府性基金预算和一般公共预算的平衡起到决定性作用。
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2.财政挖潜抓收入,收入质量有待提升

在宏观调控“地方化”的模式下,地方容易陷入“经济困难→财政收入减少→财政减收增支稳发展任务加大→非常规手段抓收入→收入不实质量不高→调控质量不高→经济困难”的循环。

(1)追求形式上的预算平衡,影响地方财政收入的真实性

2022年收支缺口主要集中在政府性基金预算,尤其是国有土地使用权出让收入的平衡。从统计数据来看,每年第三季度末和第四季度是土地成交的高峰,根据相关报道,年底突击拿地的情况突出,其中部分交易以及土地出让收入的真实性可能不足。

(2)加大收入挖潜力度,财政收入质量降低

从各地公布的财政运行情况来看,财政收入增速的重要支撑点主要集中在资源税、耕地占用税、国有资源(资产)有偿使用收入等方面,但这些多为非常规、一次性财政收入,缺乏可持续性,财政收入质量降低。

从资源税看,2022年全年资源税收入规模为3389亿元,同比增长48.1%。从山西省、甘肃省等资源能源大省预算执行数据来看,资源税均实现超预期增长,有的增速达50%以上,但多集中在部分资源型省份或地区,具有临时性和局部性。

从耕地占用税看,2022年全国耕地占用税收入规模为1257亿元,同比增长18%。近年来各地依靠政府性投资项目拉动经济,财税部门也加大对开土动工或临时占用耕地项目的耕地占用税征管力度,由于大项目占地面积大、适用税额高,耕地占用税对税收收入的支撑比较明显。但耕地占用税对占用耕地实行一次性征收,纳税人在批准临时占用耕地的期限内恢复所占用耕地原状的,全额退还已经缴纳的耕地占用税。

从盘活资金和资产看,挖潜存量资金资产可贡献一次性财力,但不存在增长潜力。部分地方通过处置政府性资产增加非税收入,随着“家底”逐渐减少,资产应盘尽盘,这部分挖潜空间会日趋收窄。

中国财政科学研究院2022年底针对全国521个市县的问卷调研显示,除增值税及其附加税种的政策性减税以外,耕地占用税、土地增值税以及契税等税收下降幅度也是靠前的。因此,以一次性税源或土地税源为主的增长不具有持续性,一旦往年垫高基数,后续年份便会大幅度下降。

3.减收增支与偿债高峰叠加,基层债务风险压力大

在财政紧平衡压力情况下,发达地区财政日趋困难,欠发达地区财政更加困难,“三保”靠转移支付、“发展”靠债务的格局进一步强化。财政收支缺口实质上并没有消失,只是通过债务工具予以弥补,转化为未来的偿债压力。

(1)2022年地方普遍进入偿债高峰期,与减收增支压力相互叠加

大部分地区在2022年进入偿债高峰期,2023年达峰,有一半以上的地区进入偿债高峰期。调研中部某省了解到,该省一般债券到期应付利息在2022—2024年达峰,专项债券到期应付利息在2021—2023年达峰,还本付息压力曲线并没有平滑均摊至各年份,而是集中在2021—2024年,与2021年和2022年基层财政困难叠加,加剧高峰期偿债压力。

债务还本主要依靠再融资债券偿还,一般债务付息需一般公共预算安排资金偿还,专项债付息则主要依靠国有土地使用权出让收入。因此,熨平债务风险曲线除了扩大再融资规模,还有赖于一般公共预算收入、国有土地使用权出让收入超常规增长,然而现实是,一般公共预算收不抵支、土地出让“雪上加霜”。迅速抬高的债务风险曲线与财政减收增支、基层财政困难相互叠加,债务风险面临前所未有的压力。

(2)高债务风险地区财政压力更大,更可能风险叠加

对于债务风险等级为“红色”和“橙色”地区,为管控债务风险,新增债券额度已经受限,因此,稳增长的支出难再依靠新增债券,更多依赖自有财力。高债务风险地区本来就已十分有限的财政收入,既要用于稳增长、促投资,还要用来还本付息,平滑债务风险曲线,财政保障压力前所未有。

政府性基金预算收入如何可持续尚待研究,债券偿还保障面临较大不确定性。例如,2023年将是中部某省地方政府专项债券本金偿还高峰。尽管目前已对专项债券本金偿还的资金来源做了计划安排,具体明确了各年度再融资债券、土地出让收入、收费公路通行费、其他政府性基金及专项收入的还本金额数量和比例,“十四五”期间专项债还本,再融资约为3/4,土地出让收入占1/4,如果土地出让形势依然不够乐观的话,原来依靠土地出让收入还本的部分可能需要财政资金直接兑付。

(三)应急政策“常态化”,短期应急转化为中长期财政风险

疫情反复叠加内外不确定性冲击,经济运行持续处于不确定性风险之中,短期的特殊的经济形势有“被拉长”和“一般化”的趋势,应急政策也存在被常态化倾向,在财政政策工具箱中,如果应急政策工具常态化、长期化,可能会加剧经济安全与财政安全的统筹难度。

1.减收增支政策持续加码,财政空间收窄

临时性、短期性和应急性政策既要确定触发条件,也要明确政策退出时限,一旦走向长期化和常态化,就会透支财力空间和应对临时突发性冲击的政策余量。

(1)减税降费政策的常态化

税费减免缓退需要考虑财政自身的承受能力,为财政可持续性和韧性的恢复创造机会和时间窗口,为持续更好应对不确定性冲击创造财力空间。2022年全年,落实新的组合式税费支持政策,累计办理新增减税降费和退税缓税缓费超4.2万亿元。这已是2020年疫情以来第三年大幅实行税费减免缓,我国宏观税负从2012年的18.7%降至2022年的13.8%。2023年我国仍面临较高的国内外不确定性风险,税费减免缓力度仍将很大。减税降费持续加码对稳经济十分必要,但由于持续过长,财力空间受限,财政将面临承受不起的挑战。

(2)债券提前发行和大规模增发常态化

三年来持续对冲疫情及经济下行风险,大规模增发专项债券政策也呈长期化倾向。从调研来看,完全符合“项目收益能够还本付息”的项目越来越少,越来越多专项债项目收益是通过“包装”“打包”实现的,如果大规模增发专项债政策常态化,项目收益率可能会进一步下降,要做好落实工作势必会加大项目收益“包装”“打包”的压力,加大未来还本付息压力,存在透支未来财力空间的可能。

2.政策撬动作用走弱,对民间投资拉动效果不断下降

当前宏观调控存在“地方化”倾向,受辖区内金融供给偏向国企、民企不景气、社会资本观望等因素影响,地方调控过度依赖公共投资,短期内虽可稳住经济基本盘,长期却未能激活社会投资活力,民间投资预期持续走弱,公共投资收益边际递减,逆周期调节效果不断下降。

(1)债券投资逆周期调节效果走弱

从专项债与基建投资的联动看,专项债拉动投资的效果也明显走弱。2020年第4季度以前,专项债发行与基建投资显著相关,但2021年以后,特别是2022年,尽管专项债提前发行,且规模增加,但基建投资完成额增长幅度相对较小,甚至与专项债增发的趋势背离。由于部分项目的真实性、收益能力并不符合专项债收益自平衡要求而难以落实,新增专项债的逆周期调节效果出现“折扣”。

(2)政府性投资边际产出下降,项目收益与融资成本平衡难度大

从中长期角度看,财政资金驱动的政府投资的回报率呈现边际下降趋势,可见政府性投资的边际产出不断下降,而政府性投资的财务成本主要依靠项目的收益进行偿还,因此,投资项目回报率下降也制约宏观调控政策的效果和后劲。从宏观角度,可以从基建投资回报率整体变化趋势来判断基础设施资本的投资效率,即平均每一单位基础设施投资所能获得的投资收益,我国基础设施的实际投资回报率虽有波动但整体上逐步趋于下降,从2003年的32%下降至2010年的27%,随后短暂上升又开始逐步下降至2020年的23%,2021年略有回升至25%。

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(3)投资领域国进民退,公共投资对民间投资拉动效果不断下降

公共投资和融资中,国进民退趋势明显。以公共投资(财政性资金+国企融资)主导的基建投资为例,2017年,财政性资金在基建投资中占比为36.96%,2021年升至61.20%。2021年以来,公共融资占比持续上升,而市场化融资占比持续下降,甚至持续负增长。由专项债、政策性开发性金融工具、基础设施贷款、结构性工具提供数万亿专项再贷款组成的大规模公共融资,撬动私人融资效果不佳,公共投资乘数效应下降,债务负担和债务风险增加。

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3.宏观调控加重地方债务风险

短期逆周期调节带来了跨周期平衡的矛盾和压力,当前债务风险主要来自于逆周期调节对冲经济社会风险所积累的财政风险。随着2022年全国各地陆续进入偿债高峰期,大部分地区既要开源节流应对偿债高峰期,又要减收增支稳经济,因此,平衡减收增支和偿债高峰期的重要甚至唯一的途径就是盘活债务空间,进一步加大发债力度,从中长期来看,这又会进一步增加未来偿债压力。

(1)新增债券规模进一步攀升,形成未来债务压力

2022年政策性减收与经济性减收叠加,财政对冲公共风险、增加支出强度、维持预算平衡更加依赖新增和盘活债务空间。

逆周期调控对专项债券的依赖程度越来越高。在积极财政政策框架内,既要保持适度使用债券的强度,但还应适当考虑跨周期性平衡规则,我国政府部门杠杆率已从2020年年初的38.5%,提高到2022年年底的50.4%。尽管杠杆率在国际公认的安全范围内,但债务率提速过快还是挤压了未来调控和发展的空间。

(2)风险因素叠加共振,地方政府消化债务风险的难度大、不确定性高

地方政府稳经济促投资,债务规模不断做大,但地方政府债务未来偿债资金来源,仍有较大不确定性,尤其在2023年全国大部分地区进入偿债高峰期以后,多因素叠加共振,风险依然较高,主要表现在以下方面:

一是再融资债券偿还到期债券本金政策的稳定性。倘若严格约束利用再融资债券还本的次数、期限等,则会影响地方政府债券还本的压力。

二是政府性基金预算收入的持续增长性。2022年政府性基金预算收入下滑,未来土地出让收入的可持续性,等等,都还面临较大不确定性。

三是未来专项债项目的收益情况。在经济本身面临较大不确定性的同时,较多地方对专项债项目收益是否能按预期实现存在较大疑虑。一旦投资收益无法覆盖债务本息,未来则面临更大债务风险。

三、财政运行展望—基于风险演变的视角

展望财政运行的风险变化,根据不同的参照标准,会有不同的认识和判断。

基于财务数据和短期视角,我们的看法相对积极。在2022年系列稳增长政策支持下,2023年经济将企稳回升,《政府工作报告》确定的增速目标为5%左右。2022年,财政部门通过挖潜、盘活等措施实现财政收入自然口径正增长,预计2023年财政收入,特别是税收收入,形势应该好于2022年,既无2022年大规模存量留抵退税的收入减项,又得益于大规模留抵退税的回补效应和2023年经济增长,收入压力趋缓。

基于风险演变和中长期的视角,我们的看法更为审慎。就风险本质而言,2023年财政运行既有利好的方面,也有不利的方面,财政风险整体处于相对稳定的状态;如果综合考量中长期经济社会风险,我国自2023年进入人口负增长区间,社会领域改革滞后,社会领域公共风险不断扩散,财政对冲公共风险的支出责任将不断扩大,财政运行风险收敛存在不确定性,总体仍需审慎对待。

一)短期财政运行利弊因素并存,风险收敛存在不确定性

1.政策性减收和经济性减收都有改善是有利因素

一是在一系列政策支持下,2023年经济企稳回升,并且2022年大规模存量留抵退税不再延续,税式支出下降,另外,大规模留抵退税带来的税收回补效应逐步显现,等等,这些因素都为2023年财政预算安排创造了有利空间。

二是2022年地方财政竭尽所能实现的结果,为2023年财政运行奠定了一定基础。2022年尽管受疫情冲击预算平衡压力较大,但得益于稳增长政策落地见效,增值税回补效应显现,各地盘活存量、拓展挖潜空间,全年预算在调整的基础上实现平衡,并保持了必要的支出强度。

2.挖潜空间收窄和债务风险加大增加不确定性

一是盘活挖潜的资源空间越用越窄。2022年地方财政积极挖掘增量收入空间,竭尽所能挖潜、盘活存量资源,优化支出结构提升增效等,有效保障了财政支出强度,2023年这些方面的空间将会收窄。

二是债务风险呈加速积累态势。短期看,2023年全国进入偿债高峰期,债务风险曲线快速抬升。中长期看,债务风险积累快于财政收入增长,付息增速每年在10%以上,远超财政收入的增速,可能影响财政可持续性。

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3.2023年财政风险是否收敛难以确定

综合短期有利和不利因素看,从预算平衡的形式看,2023年风险状况相对稳定,为预算安排营造了空间。虽然短期内财政处于优化财力空间、提升自身可持续发展的重要窗口期,但从跨周期角度来看,2022年财政支出压力递延至2023年的潜在风险仍然较大,公共风险演变路径以及对财政风险的传导尚不能明确。

(二)中长期社会领域风险扩散并导致财政风险收敛难度增加

1.中长期社会领域风险偏高

从新冠疫情爆发至此后较长一段时间,我国进入不确定性高发时期,经济社会的“黑天鹅”事件会打破线性思维下的社会经济政策,而人口等“灰犀牛”风险也在释放不可逆转的冲击力。由于放开生育限制的政策效果衰减超预期,人口总量进入缩减区间比预测提前1—3年,2025年前后我国0—14岁人口占比将迅速低于65岁以上人口占比,社会抚养负担主要来源由少儿开始持续转变为老人,我国人口结构将出现历史性转变。少子化与老龄化叠加,导致我国廉价超大规模劳动力供给优势弱化,劳动力密集型产业面临釜底抽薪,社会抚养负担陡增,传统家庭的抚幼护老功能退化,加剧了抚幼护老等家庭责任转向社会公共责任的进程。另外,我国人口城市化滞后于土地城市化,城乡二元体制导致大量流动人口无法在流入地享受基本公共服务,严重制约了城镇化和市民化对经济社会发展活力的激活作用。我国经济社会风险在人口结构“大逆转”的催化下,将迅速积累并爆发。

人口缩减牵一发而动全身,经济增长放缓使城乡、区域、各阶层、央地、政企等主体间的利益关系变得脆弱,风险转嫁、风险转化、风险叠加成为新常态,风险关系上升为主要矛盾,风险分配超越收入分配成为整个社会的中心。随人口形势的变化,社会领域的公共风险呈快速集聚趋势,对冲公共风险的财政支出责任将超预期增加。

2.经济社会风险扩散可能会加大财政风险

如果社会改革滞后,无法满足人口等基础性、战略性因素的结构性全局性变化,社会领域的风险将进一步扩散,财政对冲公共风险的支出责任也将无限扩大,最终导致财政风险不可收敛。

人口减少的趋势将持续传导到经济和政治领域,导致我国人力资源、公共风险和国家公共责任的变化,并最终映射到国家公共财政的支出项目、规模和结构上。南欧国家酿成欧债危机及日本高额债务就是前车之鉴。不少国家福利扩张超前于经济发展,应对经济社会风险无力,在民粹政治的推动下,陷入被迫举债应对、借新还旧的恶性发展循环。从部分国家的教训来看,经济社会风险伴随人口问题趋于严峻,财政一旦应对不力,极有可能导致财政风险在可预见的未来无法以可预见的手段实现收敛。

四、对策建议

2022年财政部门通过多层次政策有效促进经济稳定,2023年,经济预期虽有改善,但疫情放开和信心恢复等仍面临较大不确定性,经济社会发展对财政政策的期望可能会让各级财政继续承压。针对经济、社会、生态环境等各领域的不确定性及其引致的公共风险,权衡好各类风险,基于风险逻辑确定优先顺序,有效对冲,实现公共风险最小化和国家治理效能的最大化(刘尚希和孙喜宁,2021)。基于此,平衡好财政政策有效性与财政能力可持续性的关系,统筹各类财政政策工具,促进财政政策加力提效,这对各级财政管理、优化调控方式、加快经济复苏、推进财政改革和社会改革提出更高的要求。

(一)优化调控方式,强化中央在对冲宏观经济社会风险中的主导地位

1.挖掘跨区域、外溢性高的新基建项目空间,防止经济风险对冲“属地化”

地方政府投资项目主要为辖区内项目,投资拉动效果、项目建成后的受益范围都具有一定的局限性,建设范围和受益范围跨区域的项目还有一定的发力空间,而这远远超过了市县级地方政府的发力范围,建议中央政府针对跨区域、全国性的重大基础设施建设项目发行国债,结合属地配套项目建设,实现国债与地方债券协同,共同推进全国性重大基础设施项目建设,实现央地政策工具协同,进一步驱动投资和增长。另外,2023年和2024年,尽管国内经济复苏预期明显,但地方政府普遍处于偿债“波峰”,地方可支配财力和使用范围有限,中央政府可适当通过增发国债、增加对地方转移支付等方式,引领政府性投资,改变当前政府性投资过度依赖地方政府的局面,为地方政府平稳度过偿债高峰期预留财力空间。

2.强化财金协同与社会资本撬动,避免风险对冲“财政化”

通过绩效考核、上级专项资金事后奖补等措施,加强财政性资金对社会资本的撬动效果的考核,避免政府性投资对民间投资形成挤出效应,也要避免地方政府及有关部门避重就轻,过度依赖财政资金,忽视了对金融资源和社会资本的撬动。

鼓励多渠道筹资设立基础设施投资建设基金,改善社会投资预期。鼓励政策性金融机构、商业银行、国内头部互联网平台企业以及地方财政共同出资设立新型基础设施投资建设基金,在市场主体投资预期不稳、投融资能力不足、新基建投资回报不确定的情况下,通过政府支持和社会参与,改善社会投资预期。

(二)加快经济复苏,用经济发展缓释财政风险

1.依据风险属性与应对能力,因地制宜实施财政风险对冲政策

对于产业链集聚、经济拉动作用强、税收净贡献能力大的地方,持续加大专项债券、开发性金融工具支持。对于库款低位运行、“三保”难以接续的地区,适当加大财力性补助和集中到期债务置换力度,以稳住地方财政安全为首要,防止过度投入专项债券、开发性金融工具倒逼基层财政部门违规操作,挪作经常性财力用于“救急”。

2.推动产城融合和职住平衡,创新政府性基金预算增长模式

在土地财政和土地融资能力走弱、“房住不炒”定位明确的前提下,探索更加多元的土地开发增长模式。改变以往过度依赖住宅型土地出让的模式,地产项目逐渐向商圈、产业园和公租房等资产项目拓展,从过去“简单粗暴”的“盖房-卖房”模式,转变为促进“人的发展”为目的的“多业态经营-服务提升”模式。当前大部分工业园区附近商业服务、民生服务、社区建设等配套基础设施和服务不到位,下一步将产城融合、职住平衡的园区建设纳入专项债券发行支持方向,推进生产、居住与社会公共服务的有效融合,进而改变政府性基金预算过度依赖以住宅用地为主的国有土地使用权出让收入的格局。

(三)推进财政改革,用治理提升财政对冲风险能力

1.强化财政资源的统筹,提高财政风险对冲能力

统筹财政资金、资产、资源,强化部门间的通力协作,通盘考虑财政资源的优先配置顺序,切实消除“部门二次分配”“部门利益固化思维”,切实将“取消挂钩事项”在基层落到实处,强化财政资源的统筹能力以及调用经济社会各方面资源对经济社会风险的对冲能力。

2.推进零基预算改革,优化支出结构

使有限财政资金的支出效率更高,抓住时间窗口,倒逼预算管理改革,将零基预算上升为政府“一把手”工程。要强化零基预算理念,打破支出固化僵化、预算安排只增不减的格局,促进支出结构优化,为过“紧日子”提供制度保障。

3.深化财政体制改革,促进央地及省以下政府间财政关系合理化

创新“中央决策、地方执行”要求下的财政治理权责内洽机制,适度增强地方的自主权,促进央地关系格局的优化。要切实优化央地及省以下财政事权和支出责任划分,将该上收为中央的财政事权和支出责任切实上收,该强化的省级政府“负总责”的责任要加快改革落实到位,动态优化央地之间及省以下政府之间的财政事权和支出责任划分,解决转移支付“小马拉大车”、财政事权与支出责任下移、越往基层财政越困难的局面。

(四)加速社会改革,防范并应对社会风险向财政责任的转化

1.以破除“二元”藩篱为主线,推进社会领域综合改革

通过加速城镇化和市民化进程,健全以常住地提供基本公共服务,减少“漂移”人口,充分激发、释放和保障流动人口群体的生育意愿、市民化需求以及消费潜力,以破除“二元”藩篱为主线,通过社会领域综合改革激发社会投资、消费潜力,通过人口城镇化、市民化以及人力资本积累实现经济可持续发展。

2.探索分担公共责任的多元化路径,防范社会风险向财政风险的无序转化

随着社会领域的风险不断积累,政府承担的公共支出责任可能无限扩大,建议尽快完善慈善机构等社会组织的培育与发展,在传统家庭、社会责任和政府责任之间探寻多元共治的“第三条路径”。鼓励公益慈善组织承担释放到公共空间的家庭责任,避免政府因责任的无限扩大而陷入“债务陷阱”。通过法律制度界定好市场主体应当承担的ESG,避免本应由个人、家庭和企业承担的主体责任,通过一系列社会突发事件和社会民粹倾向,逐渐推演为政府公共支出责任。


(本文内容由作者提供,仅代表作者个人观点)



参考文献引用格式
中国财政科学研究院 2022 年“地方财政经济运行”课题组.多重不确定性下的风险权衡与对冲 ——2022 年“地方财政经济运行”调研总报告[J].财政研究,2023(3):32-47.