摘要
Abstract
文丨谢宜泽 胡鞍钢
一、引言
新型举国体制是在党的领导下多元主体共同参与，综合运用政府和市场等资源配置手段，凝聚各方力量以完成既定任务的一种组织模式和运行机制。①它是举国体制在中国特色社会主义新时代的重大制度创新，是有为政府、有效市场和有机社会协同配合的重要制度依托，也是世界百年大变局和大国竞争加剧背景下争取和维持竞争优势的制度“杀手锏”。自新型举国体制被提出后，习近平总书记在不同场合反复强调：“要坚持和完善新型举国体制，不断增强领导力、组织力、执行力”②；“发挥我国社会主义制度优势、新型举国体制优势、超大规模市场优势”③；党的二十大报告也明确要求“健全新型举国体制”。④
作为中国特色哲学社会科学话语体系的一个重要概念，近年来，新型举国体制也引发了学术界的广泛关注，围绕其科学内涵、宪法基础、历史源流、现实意义等理论问题，⑤ 学者们展开了深入讨论，形成了初步共识。关于新型举国体制的实践问题，也有学者从实践主体、实践原则等方面进行了分析。⑥ 然而，关于它的实践前提，当前的讨论仍显不足，甚至被认为是不言自明的。事实上，对于新型举国体制实践而言，明确的主体和适当的原则无疑至关重要，但实践若要获得成功，某些隐含的前提如果不是更重要，至少也是同等重要，它们构成了新型举国体制的基础，而且并非轻易可以满足。鉴于此，针对新型举国体制的实践前提，结合新时代十年３件历史性大事之一的脱贫攻坚战，本文展开探讨。
作为达成既定目标的一种制度中介，新型举国体制的运用无法脱离具体的实践场域。然而，在任何实践场域当中，实践主体的意愿、目标和能力都不容忽视。它们决定着新型举国体制实践的成效乃至成败，构成了新型举国体制实践的基础性前提。
（一）新型举国体制实践前提的意愿之维
在新型举国体制的前提要素当中，首要的是实践主体的意愿，它是新型举国体制实践的第一推动力。与传统举国体制一样，新型举国体制在本质上也是“举全国人民之力、办全民受益之事”。如果作为实践主体的“举国者”缺乏行动意愿，新型举国体制的制度优势就无法被激活和启动。进一步地，倘若“举国者”拥有行动意愿，但意愿不够笃定或不够强烈，也很难调动全国人民的积极性、主动性和创造性。当然，在利益主体日渐多元的社会主义市场经济背景下，新型举国体制的实践主体是一个复数概念，其意愿不仅包括主导者（通常是执政党或者中央政府） 的意愿，还包括更广泛参与者（通常包括社会主体、市场主体和微观个体）的意愿。唯有主导者和参与者达成广泛的意愿共识，新型举国体制实践才能产生巨大的合力效应，以超常规的力量推动预期目标的实现。
（二）新型举国体制实践前提的目标之维
新型举国体制是在规定时间内完成规定任务的一种制度安排，它的实践具有明显的目标导向属性。因此，在达成意愿共识之外，奋斗目标的顶层设计成为决定新型举国体制实践成败的关键所在。如果主导者的目标设定飘忽无迹或反复无常，新型举国体制将无法发挥“全国一盘棋” 的独特制度优势。如果主导者的总体目标清晰明朗，但不同部门或不同阶段的目标彼此重叠乃至相互冲突，则无法实现战略赶超的预期效果。当然，开放环境下新型举国体制实践的目标往往不是单一的，而是由多目标组成的目标体系。如何根据主次矛盾安排目标的优先次序，对新型举国体制实践同样举足轻重。一言以蔽之，唯有主导者目标清晰、主次分明，在机制设计上避免道德风险，实现主导者和参与者激励相容，新型举国体制实践才能产生巨大的乘数效应，进而以超常规的速度推动预期目标的实现。
（三）新型举国体制实践前提的能力之维
意愿与目标是新型举国体制实践的“软件”。新型举国体制的制度优势可否转化为治理效能还取决于强大的国家能力“硬件”。国家能力是为实现国家意志和完成国家任务而动员人力、物力、财力的能力。①它是借由国家力量撬动市场资源、社会资源的杠杆。若国家能力不足以支撑新型举国体制的运转，新型举国体制实践就是空中楼阁。不过，国家能力建构是一个漫长的历史过程，而新型举国体制实践却是国家能力短时间内的集中释放，因此，强大国家能力只能作为预备前提而事先存在。当然，与传统举国体制实践不同，新型举国体制实践的国家能力发挥必须更加尊重经济发展客观规律，更加注重政府、市场与社会的相互协调。换言之，它更多地表现为国家基础性权力的运用，而非国家专断性权力的运用。② 总之，唯有事先拥有强大的国家能力，新型举国体制实践才能产生巨大的杠杆效应，进而以超常规的效率推动预期目标的实现。
（四）新型举国体制实践前提的相互关系
新型举国体制实践是一项系统工程。借鉴公共政策的“三圈理论”，意愿、目标和能力的关系也可以表现为三个相互交叠的圈层。在新型举国体制的实践中，缺少任何一个圈层，它都无法运行或运行效果不佳。唯有三个圈层形成耦合效应，新型举国体制才能达到预期效果。当然，作为实践前提的三个圈层并非彼此孤立，而是相互促进、相互强化。笃定的共同意愿和合理的目标体系往往能激励实践主体有意识地建构相适应的国家能力；拥有合理的目标体系和强大的国家能力，新型举国体制的意愿共识则更容易达成；而具备笃定的共同意愿和强大的国家能力，新型举国体制实践目标设置的约束条件也会更为宽松。
三、意愿前提：党的主张、人民意愿和国家意志相统一
新型举国体制实践必须建立在共同意愿基础之上，但共同意愿从何处来？在特色社会主义中国的语境下，它一般起源于党的主张，并最终表现为党的主张、人民意愿和国家意志的有机统一。
（一）新型举国体制意愿前提的形成机理
意愿是一种内在的潜意识，是某项任务必须完成的意识自觉。它主要有两大来源：一是个人利益的驱使；二是崇高使命的召唤。新型举国体制实践以国家利益和人民利益最大化为出发点和归宿，它的意愿基础无法从局部的个人利益或组织利益的竞相追逐中产生，而是源于强烈的使命担当意识。在当代中国的政治组织中，最具使命担当意识的是作为先锋队的中国共产党。以“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”为前进动力的中国共产党，是典型的使命驱动型政党，这决定了它天然成为新型举国体制实践的主导者以及初始意愿的发起者。
新型举国体制初始意愿形成后，如何扩大成为全国各族人民的意愿共识？关键是将党的主张经人民同意上升为国家意志。这一任务的完成内生于一个国家的政治体制、价值取向与文化传统。其一，不同于西方的“否决型政体”，中国以“共识型决策” 为政治运行特色，无论是政策扩散还是政策收敛均具有内在的兼容性；其二，与西方政党以资本为中心不同，中国共产党始终坚持以人民为中心，党的主张与人民意愿、国家意志本质是一致的，这为达成新型举国体制实践意愿共识奠定了群众基础；其三，不同于西方文化的个人主义、自由主义，中华优秀传统文化崇尚家国一体的集体主义，这为达成党民同心的新型举国体制实践意愿共识提供了文化土壤。当然，意愿共识形成后，维持这一意愿的稳定性和连续性十分重要，这需要在新型举国体制实践中通过反复释放政治信号、积极引导合作氛围不断铸牢共同意愿的基底。
（二）脱贫攻坚战意愿共识的生成历程
“贫穷不是社会主义”①，消除贫困、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。改革开放至党的十八大，我国减贫事业取得长足进步。1978—2012年，我国农村贫困发生率从97.5％下降至10.2％，贫困人口减少至9899万，为最终消除绝对贫困奠定了坚实基础。
党的十八大之后，扶贫脱贫迈上新起点，以整县或整村为单位的常规扶贫方法已难以奏效，依靠自由市场经济的“扩散效应”“涓滴效应”更难以在短时间内实现彻底脱贫。以习近平为核心的党中央提出以超常规手段治理超常规贫困的设想，充分运用新型举国体制，开展脱贫攻坚实现全面脱贫。它表现为党中央将脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面” 战略布局，将扶贫成效与全面小康挂钩，提出精准扶贫的重要理念，为脱贫攻坚提供科学的方法论。随着建党100周年临近，政治承诺的时间约束趋紧，新型举国体制成为脱贫攻坚的必然选择，并最终上升为国家意志，成为全国人民的意愿共识。它表现为2015年底出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，次年又将“全力实施脱贫攻坚”纳入“十三五”规划，确立特色产业、劳务输出、易地搬迁等八大脱贫攻坚重点工程。
经过５年酝酿，作为新型举国体制实践的脱贫攻坚战已成政策事实。此后，党中央通过不断释放政策信号逐渐巩固和强化全国上下的意愿共识。例如，党的十九大将精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署；2018年党中央和国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》；除此之外，习近平总书记走遍全国14个集中连片特困地区，调研扶贫工作50余次，发表系列扶贫工作的重要指示和讲话（见图１），倾注巨大的政治注意力和政策注意力于扶贫脱贫事业，将减贫工作摆在治国理政的突出位置和优先议程，更是以高位推动的方式表达了党中央彻底打赢脱贫攻坚战的战略意志和政治决心。
新型举国体制是以结果为导向的集体实践。目标体系不仅是新型举国体制实践期望达到的境界或状态的系统表达，也是它获得成功的内在要求。新型举国体制集体实践的目标体系具有举旗定向的作用，一旦确立以后，资源将不断地向它聚集和靠拢；反之，将可能产生巨大的资源错配、资源耗散和资源浪费。
（一）新型举国体制目标前提的实践要求
构建合理的目标体系首先需要设定一个总体性目标，以明确主攻方向和核心突破口；其次需要将总体性目标在横向分解为若干部门性目标，在纵向分解为若干阶段性目标。当然，无论是总体性目标，还是部门性、阶段性目标，它都必须是务实有效的：第一，必须可具体表述，便于主导者清晰地传达以及所有参与者准确地领会与执行；第二，必须符合实际，即经过共同奋斗可以实现，但又存在一定的挑战和难度，必须进行集体“攻坚战”；第三，必须可量化、可评估，便于主导者相对客观地监测整体进度，评估所有参与者的努力程度，掌握当前状态与目标状态的大致差距；第四，必须存在恰当的时间期限，既反映时间压缩属性，产生“倒逼效应”，又留出应对突发状况的余地。除了上述一般性特征之外，新型举国体制实践的总体性目标还应具有公共性、统合性和引领性，部门性目标应具有主次性、关联性，阶段性目标应具有渐进性、衔接性；而三者之间则应具有同向性、自洽性。
（二）脱贫攻坚战目标体系的部门分解
关于脱贫攻坚战的总体性目标，党中央表述为“2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”。其中，脱贫对象为个体层面的农村贫困人口和地域层面的贫困县；脱贫标准为“一收入两不愁三保障”，贫困县贫困发生率、农村人均可支配收入、人均地方公共财政预算收入等达到国家规定标准，以及贫困县基本公共服务主要指标接近全国平均水平；脱贫时间为建党100周年前夕。这一清晰明了的目标蓝图在整个脱贫攻坚战中发挥了行动指向的重要功能。
锚定总体性目标，脱贫攻坚的新型举国体制实践被分解为以政府部门为主的专项扶贫、以市场部门为主的行业扶贫和以社会部门为主的社会扶贫（见图２），涵盖教育、医疗卫生、生态环境等领域。立足农村贫困的多维表现，党中央形成解决收入贫困、人类贫困、信息贫困和生态贫困的综合性反贫困框架。在解决收入贫困方面，推动贫困地区农村人均可支配收入从2013年的6079元增长至2020年的12588元，年均增速高出全国农村2.3个百分点；在解决人类贫困方面，推动2020年贫困县义务教育巩固率达到94.8％，贫困人口基本医疗参保率达到近100％；在解决信息贫困方面，推动贫困村光纤和4G通达率超过98％，电子商务覆盖全部贫困县；在解决生态贫困方面，通过易地搬迁建成集中安置区约3.5万个，解决960多万贫困人口的居住问题。①
（三）脱贫攻坚战目标体系的时间分解
脱贫攻坚的新型举国体制实践没有先验性地提出阶段性目标，但它在不同阶段却有明显的目标侧重。第一阶段是准备阶段，即党的十八大后至2015年底中央扶贫开发工作会议的召开，主要为脱贫攻坚战奠定思想、理论和方法基础。这一阶段农村贫困人口从9899万减少至5575万，贫困发生率从10.2％下降至5.7％；第二阶段是冲锋阶段，即中央扶贫开发工作会议后至党的十九大，主要为脱贫攻坚战进行总体部署、制定行动方案和明确主体责任。这一阶段贫困县从832个减少至679个，贫困发生率从5.7％下降至3.1％，脱贫攻坚战任务完成69.2％；第三阶段是决胜阶段，即十九大后至2020年初决战决胜脱贫攻坚座谈会的召开，主要目标是集中优势力量攻克绝对贫困的最后堡垒，争取决定性胜利。这一阶段贫困县从679个减少至52个，贫困发生率从3.1％下降至0.6％，脱贫攻坚战任务完成度达到94.4％；① 第四阶段是收官阶段，即决战决胜脱贫攻坚座谈会后至2021年初脱贫攻坚总结大会的召开，这一阶段主要目标是克服新冠疫情的不确定影响，如期高质量完成脱贫攻坚任务。
国家能力是一个抽象的综合概念，它因不同的对象任务而表现为不同的能力形式。不过，即便如此，基础的、共通的国家能力仍是实现任何国家意志都无法或缺的要素，它们可称为一般性国家能力。新型举国体制实践是一般性国家能力与特殊性国家能力的有机结合。
（一）新型举国体制的一般性国家能力前提
组织动员是不同形式举国体制实践的核心能力。有别于以政治动员为主的传统举国体制，新型举国体制更多的表现为社会动员。然而，若要有效支撑大规模的社会动员，新型举国体制实践至少应具备额外两项国家能力，即财政汲取能力和统筹协调能力。财政汲取能力是政府从社会获取财政资源的渗透能力。②它是进行组织动员的物质基础。统筹协调能力则是将散乱无序的资源进行整合优化的能力。它是政府、市场、社会、个人等多元主体共同参与下确保新型举国体制实践有条不紊的联动基础。
脱贫攻坚战是党和国家强大组织动员能力、财政汲取能力和统筹协调能力的一次集中释放。在组织动员能力方面，主要体现为选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部奋战扶贫一线，依靠党和国家强大的组织体系向贫困地区输入公共领导力，提升贫困地区的基层治理能力。除此之外，又通过重塑不同主体的激励函数，突出企业的社会责任，激发贫困人群的内生动力，调动社会团体、民营企业等广大“体制外”力量投身扶贫事业。2015—2020年，仅“万企帮万村”平台就吸引了12.7万家企业参与扶贫行动，惠及1800多万贫困人口。③
在财政汲取能力方面，主要体现为巨额财政资金的持续投入。在脱贫攻坚的８年里，仅专项扶贫资金就达近1.6万亿元，其中，中央财政投入6601亿元。① 之所以可支撑如此大规模的财政转移支付，与强大的国家汲取能力密不可分。1994年分税制改革后，作为衡量国家汲取能力的重要指标，一般公共预算收入占ＧＤＰ的比重实现阶段性跃升，分别从“八五” 和“九五” 时期的12％和11.8％，提高至“十五”和“十一五”时期的15.9％和19.2％，“十二五”和“十三五”时期进一步上升至21.8％和19.9％。②
在统筹协调能力方面，习近平总书记先后７次主持召开中央扶贫工作座谈会，协调全国各方力量，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局以及跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的社会扶贫体系，构建了横纵交织、运行高效的立体帮扶网络。例如，东部９个省市和343个经济发达县结对帮扶中西部14个省市和573个贫困县，307家中央单位定点帮扶592个扶贫开发重点县，人民军队帮扶4100个贫困村，形成典型的新型举国体制“大会战”。
（二）新型举国体制的特殊性国家能力前提
除了一般性国家能力之外，认证、监管、评估等特殊性国家能力的作用也不容忽视。为了让有限的资源得到合理配置，精准识别贫困人口及其地区分布、致贫原因、帮扶需求并建立贫困人口信息档案是首要任务，各级政府结合农户申请和民主评议、逐级审核、建档立卡等规范性程序，首次实现贫困信息精准到人，首次构建国家扶贫信息平台，③ 彰显了强大的国家认证能力。为避免和防止少数扶贫干部消极懈怠，乃至贪污扶贫款项和物资，党内力量与党外力量、政府力量与社会力量通力合作，构筑了党内监督、民主监督、督查巡查、审计监督、行业监督和社会监督相结合的全方位监督体系，推动扶贫问题资金占比从2013年的36.3％下降至2020年的1.5％，彰显了强大的国家监管能力。为避免弄虚作假，将扶贫异化为“数字脱贫”，国家不仅每年委托第三方对“摘帽县” 和脱贫人口进行专项评估，而且开展第一次国家脱贫攻坚专项普查，彰显了强大的公共政策评估能力。
（三）中印反贫困绩效差异及其国家能力根源
与印度比较，国家能力之于反贫困的重要意义更为凸显。中国与印度是当今世界仅有的两个人口超10亿的发展中大国，建国后均致力于贫困治理和减贫事业。20世纪50年代，印度政府废除柴明达尔制度（Zamindar System），实行公营分配制度；70年代提出“向贫困进军”；90年代又提出人性化发展道路，旨在消除本国的贫困与剥削。④ 可见，印度政府反贫困的政治意愿不可谓不强烈，奋斗目标也不可谓不明确。经过半个多世纪的努力，印度取得一定的减贫成效，但与中国相比，则逊色许多。20世纪90年代，中国的贫困率高于印度。到21世纪初，中国的绝对贫困率（1.9国际元／人／日） 已下降至印度的一半左右。党的十八大前夕，中国的这一比重仅约为印度的三分之一（见表１）。如今中国已经消灭了绝对贫困，提前10年完成2030年可持续发展议程的减贫目标。而印度的赤贫人口仍占其总人口的十分之一左右。⑤
印度的减贫绩效远不如中国的原因是错综复杂的，既包括殖民统治等历史原因，也包括土地制度等制度原因和经济结构等现实原因。当然，更关键的恐怕还是国家能力的差异。既有研究表明，由于农村改革、社会改造和基层政权渗透不彻底，印度中央政府的汲取能力极大受限，无法动员全社会“集中力量办大事”。⑥ 除了组织动员和财政汲取的不足之外，联邦制下的印度中央政府和地方政府均缺乏绝对权威，政府与社会组织之间强调权力制衡，使得代表国家的中央政府无法充分发挥统筹协调的作用。印度在认证能力、监管能力的表现也不如人意。例如，关于贫困人口认定，印度主要依靠潘查亚特（Panchayati Raj）等乡村自治组织，政府介入程度有限；而在国家监管方面，参考世界治理指标，印度在监管质量一项长期处于全球后列，政府效能一项的表现与中国的差距更大。
新型举国体制是社会主义市场经济下充分发挥集中力量办大事制度优势的重要途径，是创新中国式超大人口规模现代化奇迹的重要制度保障。它的成功实践需同时满足三个基础条件：笃定的共同意愿、合理的目标体系和强大的国家能力。其中，笃定的共同意愿是巨大合力效应的源泉，它表现为党的主张、人民意愿、国家意志的统一；合理的目标体系是巨大乘数效应的重要保障，它表现为总体性目标与部门性目标、阶段性目标的统一；强大的国家能力是巨大杠杆效应的基础，它表现为一般性国家能力与特殊性国家能力的统一。以上三者分别是新型举国体制实践以超常规的力量、速度和效率实现既定目标的隐含前提。
脱贫攻坚是新型举国体制的一次成功运用。以习近平为核心的党中央提出精准扶贫的战略主张，又将其主张上升为全体人民的意愿共识和国家意志，为脱贫攻坚战的新型举国体制实践准备了意愿前提；党中央立足总体性目标，并将其分解为不同领域的部门性目标以及层层递进的阶段性目标，为脱贫攻坚战的新型举国体制实践准备了目标前提；自古以来的强国家传统以及强大的组织动员、财政汲取、统筹协调等一般性国家能力和认证、监管、评估等特殊性国家能力，为脱贫攻坚战的新型举国体制实践准备了能力前提。
在民族复兴与大国竞争激荡交织的时代背景下，新型举国体制是争取战略主动、赢得竞争优势的“国之利器”。新型举国体制若要实现从理论向实践的“惊险一跃”，笃定的共同意愿、合理的目标体系和强大的国家能力是重要前提，三者相互支撑、共同作用、缺一不可。
*注：原文注释略
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