而“国家与社会”的改革，就慢于经济方面，城乡关系当然是“国家与社会”关系中最核心的一部分，关涉大多数人的身份、权利，还有很多其他的内容，比如干部身份和工人身份等划分，都是在这一框架里头。
有些人担心农民大量举家迁徙进城后，一旦出现大的经济波动，社会稳定怎么办，因而就有了所谓“农村是劳动力的蓄水池”的说法，农村可以吸纳大量的失业人群。这就是说，要做一种准备：让三五个人去种一个人可以种的地，这样每个人就只是吃个半饱。历史的记忆总是担心农民没有土地，进城之后不利于社会稳定。
对“国家与社会”关系的改革，首先就是要取消这种社会身份划分，赋予市民、农民等不同职业身份人群以平等的社会权利，这个是属于社会改革范畴内的。
这也是为什么后来我们提“新型城镇化”，更明确地提出了“以人为核心的新型城镇化”，也是意识到了这一点，不能光让土地城镇化，光从经济的角度把农民的地征过来了，造房子、卖房子，城市里头一片繁荣，农民仅仅是个打工者，也要让人实现真正的城市化，实际就是农民的市民化。
这个困难是很多的，涉及很多体制机制改革的问题，比如农村“三块地改革”，以及农民进城后作为新市民，能否享受到和老市民一样的公共服务。
从我们的调研来看，一些三、四线城市放开户籍后，在公共服务资源有限的情况下，还是优先老市民的，看上去新市民有“排队资格”，但不一定排得上。
以现在地方财政的状况，新市民排到的机会可能会越来越小。
在这种情况下，地方政府就更难周全了，这就涉及一个中央与地方的关系问题。我们过去是一个静态的社会，人不流动，可以按照地理思维去考虑问题、设计政策，但现在我们有大规模的人口迁徙，是一个动态的社会，地理概念的局限性越来越大。
在这个社会中，比如说我们的校舍、医院，它应当根据常住人口来考虑，而不是户籍人口，也包括我们讲的“编制”，比如，一个地方警察有多少，是不是应当与当地的常住人口有关，但目前这些编制的配置是按户籍人口来的，这就是很多地方有大量协警的一个原因。
这种按照户籍人口以编制管理的体制，实际上是从计划体制一直延续到现在，它适应一个静态社会，在目前很容易出现失灵。
有时候我们去调研，会被问到一个问题：“你看我们是劳动力输出大省，这些劳动力从小受教育等公共服务，我们都付出了大量的成本，但是我们啥也没有，也没税收也没GDP，劳动力流入大省是不是应该给我们分一杯羹？”类似这样的区域利益协调问题不可能由地方之间一一去协调，成本比较低的办法无疑是由中央来负责。
当这种涉及全国人口流动的事权时，就需要进一步协调中央和地方的关系，包括中央和地方的财政关系、中央和地方的事权支出责任划分，适当上移是大趋势。
我们现在的这种中央与地方关系的基本框架，还是过去的体制遗留下来的，它已经不完全适应于现在的动态社会。
从发达国家的经历来看，由中央政府承担的社会责任是越来越大。比如说社会保障，大多数国家是由中央政府来承担。
发达国家中央政府本级收入占60%以上，本级支出至少50%，而我们国家中央本级收入占全国财政收入的40%多，分税制改革之后曾经达到50%多，后来逐年下降；支出方面下降得更快了，只有14%左右，如果把两本预算（一般公共预算和政府性基金预算）加在一起，中央本级财政支出占全国财政支出的比重不足10%。
发达国家的财政比重也是逐步提高的，因为发展程度越高，跨区域的问题就越多，宏观的问题就越多，事权、支出责任不得不上移。这种变化趋势与制度无关，与发展程度相关。
目前地方不仅是经济发展的责任主体，也是社会发展的责任主体，还有生态文明建设等各种责任，都压给了地方，但地方政府的能力是有限的，尤其是协调能力、解决跨区域问题的能力。层级越低，这样的能力就越低。随着我国经济社会发展程度的提高，事权、支出责任也都需要上移；否则，治理成本将会指数化上升。
眼前已经到了中央和地方财权、事权需要改革的节点。而且是迫切需要调整，不调整只会导致地方“小马拉大车”，效率越来越低，可能内生出一种风险：“治理失灵”，这种风险像“温水煮青蛙”，其过程是难以直观感受到的。
各部门把责任层层下移，但权力都是在上头，这也就形成了一个权责的严重不对称。权小的责任大，权大的责任小。从一个基本的原理来看，权大的责任小，做决策风险小、成本低，就有可能导致官僚主义；而权小的责任大，只能被迫应付，就会导致各种形式主义。
目前“权大责任小，权小责任大”在一些地方、一些领域比较常见。在财政上体现出来就是“上面点菜，下面买单”，如果点菜和买单不是一个人，点菜的就会使劲点，因为他不知道要花多少钱。
每个部门发一个文件，实际上都含着“点菜”的意图，但各个部门横向间是“背靠背”的，“点菜”的时候总是会优先考虑部门的需要，“优先”太多，本来一人一个菜够吃了，但信息不对称，往往多点菜，地方财政盘子只有那么大，自然也就买不起单了。此外，在统筹协调不力的条件下，也容易在单一目标下“层层加码”。
实际上这些都属于治理的问题。市场经济的变化带来了社会的变化，治理也要跟上。特别是一些旧的问题没有解决，新的问题又产生了，比如少子化、老龄化等，这些对经济增长当然会带来影响。
现在最大的担忧就是我们是不是走向了拐点，经济增速会不会不断探底。一方面，我们要坚定信心，但另一方面，要有风险意识，要评估今后的变化趋势，以及对于我们实现2035年目标，即人均收入达到中等发达国家水平的影响，包括可能引发国际社会对中国发展趋势的预期与判断，这都会连带影响外资外企、国际贸易和投资。
因此，目前推动经济复苏尽快回归正常增长状态，这是至关重要的。这里面，改革还是非常重要的，基于目前的状况，我们可能还是需要一次颇具深度和规模的改革，释放新一轮改革红利。
摘自 | 《领导文萃》2023年11月上
稿件来源 | 《经济观察报》
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