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从国家治理高度完善政府债务管理机制
作者:张晓晶    发布:2024-01-26    阅读:21986次   


 张晓晶 社科院金融评论 2024-01-24 20:50 

从国家治理高度完善政府债务管理机制

张晓晶

(发表于《金融评论》2023年第6期)

中央金融工作会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制,建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,优化中央和地方政府债务结构”,明确了政府债务治理的中长期改革方向。作为国家信用扩张和国家治理能力的重要体现,政府债务不仅是应对经济波动的重要工具,是促进经济发展的重要驱动力,也是工业革命以来诸多先发经济体有效动员资源、破解现代化融资困境的重要经验。但与此同时,政府债务扩张所引致的债务风险积累也往往成为经济持续健康发展的重大隐患。从国家治理高度完善政府债务管理,核心是建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,既要充分发挥政府债务在经济社会发展中的能动作用,又要防范化解政府债务风险,提升财政可持续性,推动政府债务与经济发展的良性循环。


一、政府债务是经济发展的重要驱动力

一个时期以来,中国政府债务水平是否过高、风险是否可控受到广泛关注,市场上对经济恢复发展时期增加政府债务也存在不少疑虑。需要正确认识政府债务是国家信用的基本体现,是国家治理的重要手段。它不仅对于短期经济恢复有帮助,而且对于中长期发展也是重要的支撑。


从世界现代化进程来看,早期工业化国家几乎无一例外地通过国家信用特别是政府发债的方式来破解现代化的融资困境,取得了积极成效。纵观全球范围内应对经济衰退与金融危机的经验,世界各国也都重视通过政府资产负债表的扩张来应对私人部门资产负债表的“躺平”甚至收缩,增加政府债务、扩大财政赤字成为缓解有效需求不足、促进经济复苏的“常态化”政策安排。


当前我国经济复苏的主要矛盾是有效需求不足和市场预期转弱,部分居民和企业的资产负债表“躺平”甚至有一定的收缩风险,而政府资产负债表相对健康且有扩张能力。在此背景下,以适度增加政府债务的方式,充分运用国家信用,动员社会闲置资源,扩大有效需求,是从国家治理高度提振经济、应对风险的重要举措。


二、统筹高质量发展和债务风险防控

建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,应坚持以政府债务助力高质量发展、在发展中化解债务风险的战略思想,全方位推动经济社会高质量发展,为防范化解地方政府债务风险提供有力支撑,实现稳增长与防风险的动态平衡。


第一,完善政府债务绩效考核激励约束机制。完善政绩考核评价体系有助于从源头上遏制地方政府经济赶超和盲目举债冲动,将稳增长与防风险统一到政绩考核体系中。一是综合考虑地方经济发展水平、财政可持续和金融稳定性,构建地区债务稳健性综合指数作为考核指标。二是将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计和离任审计,严格落实违规举债终身问责、倒查责任。三是实行政府债务风险监测正向激励,将政府债务风险防控绩效评价结果作为分配新增债券额度的重要依据,并对绩效考评排名靠前的地区给予资金和额度奖励。


第二,优化政府债务投向领域,提高债务资金使用效率。结合区域产业发展布局和项目经济社会效应,统筹协调政府债券项目和产业投资项目,谋划一批外溢性高、带动作用强的政府债券项目,通过贯通上下游产业链关键环节,激发民间投资活力。进一步挖掘交通、水利、清洁能源、新型基础设施等领域市场空间大、发展潜力强、符合国家重大战略和产业政策要求的项目,引导债务资金用于强基础、利长远、补短板、增后劲的重点领域。例如,积极探索专项债用于超大特大城市城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设以及省级特色产业园区,鼓励和吸引更多民间资本。


第三守住地方债务不发生系统性风险的底线,为高质量发展争取更多的时间和空间。当前经济运行正处于恢复发展、动能转换、产业升级的关键期,地方债务与房地产、中小金融机构风险相互关联,容易引发系统性金融风险。财政金融协同化解地方政府债务风险,就是守住国民经济和金融安全的底线,办好发展和安全两件大事。一方面,政府债务风险总体可控,意味着我国有条件保持正常的财政货币政策,为今后宏观调控预留更多政策空间。另一方面,政府债务风险得以缓释,为后续化解存量债务、提振经济增速赢得时间。


三、优化央地财政关系和债务结构

政府债务风险积累过程中存在央地财权事权不匹配、债务结构与支出需求错位、债券发行与偿还权责分离等问题,应进一步理顺央地财政关系,适当提高国债和一般债比重。


第一,中央政府适度加杠杆,缓解地方政府债务压力。与主要发达国家相比,我国中央政府仍有较大的加杠杆空间,且国债利率水平较低。赤字率约束需要根据经济社会发展形势及时灵活调整,鉴于中央政府具有较强的国有资产管理和风险抵御能力,未来可根据需要适度增加国债。2023年四季度新增万亿特别国债的亮点体现在:一是作为特别国债管理但计入赤字。特别国债具有发行机制灵活、审批流程高效、资金专款专用等优势,一般不列入财政赤字。此次增发特别国债全部纳入财政赤字管理,赤字率由3%提高到3.8%左右,彰显了中央政府主动加杠杆的决心。二是优化央地债务负担结构。不同于2020年抗疫特别国债由央地政府共同分担还本付息,此次增发特别国债还本付息全部由中央承担,不增加地方偿债压力。


第二,规范和重塑央地财政关系,防止超出财力盲目举债。约束隐性债务无序扩张亟待构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政体制,中央需要动员公共资源和提高组织效率,并赋予地方政府与事权相匹配的财力。从财权来看,健全地方税体系,适当扩大地方政府的税收管理权限,拓宽政府融资渠道,提高地方财政自治能力。就事权而言,厘清政府与市场关系,合理界定政府职责,将“发展型”政府转变为“服务型”政府,防止政府长期大包大揽和过度负债。根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性,明晰界定支出责任和相应的财力来源。对于没有收益的公益性项目,应直接用发行国债和省级政府一般债的方式进行融资。对有一定收益的公益性项目,发行专项债并鼓励融资平台承接专项债项目。对经营性项目,由融资平台按照市场化原则自行融资,并通过改善经营状况、提高资产收益等方式偿债。


第三,优化地方政府债务结构,适当降低专项债比重。一些专项债项目存在临时拼凑和过度包装问题,导致资金使用环节出现违规挪用、资金闲置与超进度拨付,难以满足项目收益与融资自求平衡。为避免专项债与一般债的性质趋同,一是严格地方建设项目审核,将项目重要性和成熟度、资金来源和到位情况、偿债计划可行性等纳入储备标准,减少收益来源单一和过度依赖土地出让收入的专项债项目。二是探索建立地方政府债务限额增减挂钩机制,将项目收益与融资难以自求平衡的专项债转化为一般债,确保专项债坚守“专”的初心。


第四,建立权责统一的专项债发行机制,硬化地方政府预算约束。我国专项债与美国市政收益债类似,均由地方政府发行并以项目收入作为偿债来源,但主要区别在于美国市政收益债的发行、使用和偿还主体均为地方政府或其授权机构,权责相对统一。可借鉴国际经验,坚持“谁举债、谁偿还”的原则,完善借债主体与偿债主体相统一的举债融资机制。短期内压实市县一级政府偿债责任,科学做好还款安排,防范专项债偿付风险。从中长期看,适时允许符合条件的地区先行试点市县政府自发自还专项债,待时机成熟再逐步推广,减少省级政府对市县政府举债的信用背书和隐性担保。


四、完善全口径债务监测体系

地方融资平台债务具有特殊性,介于政府债务和企业债务之间,游离于政府法定债务监管和企业市场化约束之外。因此,中央金融工作会议将原来的“防范化解地方政府债务风险”拓展为“防范化解地方债务风险”,意在对地方政府法定债务和隐性债务以及融资平台经营性债务实行合并监管,完善全口径债务管理体系。


第一,加快编制和公布地方政府资产负债表,提高地方政府债务的透明度。为了更好地管控政府债务风险、加强政府资产管理,地方政府资产负债表的编制迫在眉睫。一是摸清债务底数。建议财政、审计和金融监管部门建立沟通交流机制,以2014年底审计、2015年《新预算法》实施到2018年前隐性债务存续和2018年后杜绝隐债为三个阶段,明晰和统一隐性债务统计口径,防止底数不清导致债务风险指标失真。二是厘清资产家底。相比于债务统计,地方政府资产家底更不清晰。资产统计面临估值定价、账实不符等方面难题,一些政府资产存在多元管理、权属不清的问题。国有资产分别由不同部门归口管理,造成跨部门统计加总的困难。应由更高层次机构统筹协调,把地方政府的资产家底摸清。三是定期公布地方政府资产负债表。由于缺乏资产数据,目前常用债务率(即政府债务总额与综合财力之比)作为衡量债务风险的指标,债务率的分子是存量数据,分母是流量数据,这一比值可能夸大并误判债务风险。编制和公布地方政府资产负债表有助于提高财政管理透明度,客观评价政府债务风险,健全政府举债市场约束机制。


第二,健全债务信息共享机制,强化跨部门协同监管。当前地方政府隐性债务、地方国有企业债务、商业银行信贷投放和持有风险资产结构等数据,分割于财政、国资、央行等不同部门,不利于建立全口径债务监管框架。应依托财政部隐性债务监测平台,完善常态化融资平台金融债务统计监测机制,结合国资、审计等部门掌握的地方国有企业债务情况,建立覆盖地方政府法定债务和隐性债务、融资平台经营性债务的全口径债务管理体系。建立财政部门问责地方政府和融资平台、银保监部门问责涉事金融机构的“双监管”体制,加大审计、人大、纪检等同级监督部门的监管力度。根据国务院政务公开的要求,全面推进政府举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开,严格公开责任追究,主动接受社会监督。


五、形成可持续的债务积累机制

政府债务管理的核心目标之一是要实现财政(债务)可持续。要达成这一目标,关键在于转变传统的债务积累模式,真正形成以市场化风险定价为基准、信用配置与提质增效相匹配、债务增长与资产积累较同步的可持续举债机制。


第一,完善市场在风险定价与金融(信贷)资源配置中的决定性作用。关键是减少政府对经济金融体系的过度干预,杜绝政府隐性担保、打破刚兑。一是突出竞争中性,减少政府对金融资源的直接配置和对微观金融活动的直接干预。严禁地方政府通过控制财政存款等经济资源变相干预融资平台举债,加强对地方金融机构债券承销业务的监管,纠正金融体系的体制性偏好。二是引导融资平台以市场法人的身份与政府建立新型契约关系。有序打破城投债刚兑信仰和地方财政兜底幻觉,把风险定价和金融资源配置交给市场,让市场发挥决定性作用。从市场机制上给予过度冒险投资机构警示,避免投资机构以刚性兑付“绑架”政府。三是政策性金融也要处理好政府与市场关系,在服务国家发展大局与商业可持续性方面取得平衡。


第二,突出资产维度,提升债务-资产的匹配度。一是在社会净资产中,政府部门净资产(资产减去负债)占比达四分之一甚至更高,在国际比较中遥遥领先,也意味着政府有足够的资源来应对债务风险,国有资产保值增值对于债务可持续性具有重要意义。二是围绕债务配置效率,提升债务-资产的匹配度。总体上,中国负债增加与资产形成之间的匹配度较高,强于美国等发达经济体。在很多发达经济体,发债主要是为了支持政府运转、转移支付、居民消费,无法形成资产。但在中国,发债是为了经济建设、支持基础设施以及其他公用设施,都有相应的资产形成。根据中国社会科学院国家资产负债表研究中心的估算,我国资产和负债的扩张几乎是同步的,且总资产远大于总负债,从而大大缓解了债务压力。但近些年来债务-资产的匹配度在下降。这既体现为一些融资平台债务形成的资产质量不高,现金流很小甚至没有现金流,导致很多融资平台资不抵债;也体现为大量僵尸企业通过借新还旧“续命”。因此,要着力围绕债务配置效率,提升债务-资产的匹配度,形成可持续性的债务积累机制。