基于赶超理论，中国处于赶超后期阶段，这个阶段的产业发展模式和产业政策范式与工业化初中期或者赶超前期具有很大不同，这个阶段的产业政策有效性也受到理论界的一些质疑。针对赶超后期产业发展模式和产业政策范式的理论研究，对建设现代化产业体系、推进中国式现代化进程，对加快构建中国经济学自主知识体系，都具有重大意义。

20世纪70年代末期，产业经济学的理论来源和研究方法还较为单一，当时的研究主要基于扎实的调查研究，识别和探讨中国产业发展迫切需要解决的重大现实问题。当时的产业政策研究从属于经济结构问题研究主题，具有鲜明决策支撑导向，研究者与决策者保持紧密的互动。到了20世纪80年代中后期，产业政策问题研究的学术性和独立性有所提升。但总体上看，产业政策研究的特点是基于朴素的产业经济学理论和简单的实证分析方法，主要基于深度调查研究来回答中国产业政策实践面临的重大现实问题。

进入20世纪90年代，随着国际学术交流扩大和文献可获得性改善，学术界开始系统应用成熟的产业经济学理论分析产业政策问题。这个时期的产业政策研究，在坚持此前开创的面向中国重大现实问题传统的同时，更加系统地、自觉地应用成熟理论逻辑自洽地解释中国现象、回答中国问题。更重要的是，在学术主张方面，与此前几乎将政府干预正当性视为当然结论或给定前提的状况不同，研究者开始关注政府干预对市场竞争的破坏作用和对产业发展的负面影响。

20世纪90年代中期以后，中国产业政策研究表现出强烈的用中国事实推动经济学理论发展的导向。首先，研究者提出和选择问题时，优先考虑该问题是否在理论上有趣，即是否具有推进理论发展的空间，而非对解决中国产业发展面临的重大现实问题赋予足够的价值。其次，研究方法的规范性逐渐成为高质量学术研究的“必要条件”，中国产业政策研究在价值取向和分析方法方面出现的变化，总体上是学科发展的重要进步，是中国经济学发展必须要经历的阶段，但学术研究群体的自我增强效应，同时也导致了学术评价标准的过度收敛。由于大多数能够发表在权威期刊的学术论文单纯追求理论价值和方法的复杂性，包括产业政策研究在内的经济学研究也越来越受到“脱离中国现实”的批评。笔者认为，问题在于为了追求理论和科学意义上的“科学性”，产业政策研究者设定的学术问题的颗粒度越来越小，而大多数国内学者又缺乏国际顶尖学者在大背景下做小文章的能力，因而出现了“杜撰问题”甚至虚构“理论冲突”的现象。因此，鼓励在中国重大现实问题背景下提炼“小”的科学问题，以及鼓励面向重大现实问题的多样化但同样严肃严谨的产业政策研究，就应当是未来中国产业政策研究的应然方向。

在20世纪90年代中后期以来我国产业政策研究的理论化潮流中，两个重要事件值得特别关注。一是重拾重大现实问题研究取向。这些研究并没有采用现代经济学“科学”规范的教条，但却通过扎实的调研更准确、更可靠地呈现了中国产业发展的重要事实，从而重新唤起了20世纪80年代产业研究要关切重大现实问题的意识，对推动产业政策研究直面中国产业发展重大现实问题具有重要的意义。二是2016年左右围绕产业政策是否有效展开的“张林之辩”（张维迎和林毅夫）。对这个经典问题的辩论，实际上反映了中国以往的产业发展模式（乃至整个中国经济发展模式）进展到这个阶段，面临在理论和实践层面都需要重新廓清的深层次挑战。

不同学者对产业政策的内涵和外延的界定存在差异，在实践中，各国产业政策的制定和实施都缺乏相对稳定的制度框架，政策目标也因国家和发展阶段而异。既然一项研究的研究对象都未被清晰界定，各种被冠以产业政策的政策林林总总，则产业政策有效性存在激烈争论也就很大程度上具有了必然性。相关研究主要从国家能力和技术经济范式匹配性两个维度解释赶超后期产业政策失效的原因。国家能力视角的论证逻辑是，由于全球化及其相关的自由贸易规则大大挤压了日本、韩国、中国台湾等经济体发展型政府的产业政策空间，加之大企业的崛起，或者降低了政府的产业引导能力，破坏了政府嵌入性，或者形成严重的政企裙带关系，损害了政府自主性，从而从两个方面降低了发展型政府的嵌入自主性，进而导致产业政策有效性下降。国家能力观对选择性产业政策的批评得到了多数研究者的支持，但也并未有定论。持不同观点的研究者认为，全球化并不是政府能力下降的充分原因，政府在全球化和企业发展壮大的背景下仍然可以保持政策能力、决策独立性和积极的政企合作关系，大企业的崛起也并不是导致政企关系发生变化的充分条件。

从技术经济范式匹配性维度分析赶超后期产业政策有效性的研究认为，发展型政府仅适合于模仿经济，而不适合创新经济，因为创新经济的高度不确定使得发展型政府的政策制定能力下降。创新经济具有高度的不确定性，因而要求企业进行多元化的试错，而发展型政府的本质是集中资源、选择赢家。此外，对于赶超后期带动经济发展的主要是新兴技术产业，后发国家没有先行国家的成功模式可循，因而产业政策在赶超初期有效，但在赶超后期应当隐退。然而，这样的观点虽然占据主流地位，但也并非完美。赶超后期产业政策失效的论断同样也无法对中国产业发展的特定事实给出恰当的解释。例如，中国在赶超初期对纺织和汽车等产业，以及在赶超后期对高铁、移动通信这样的复杂技术产业都进行了强有力的干预，但为何赶超初期的产业政策反而相对于赶超后期的产业政策更加失效？显然，赶超阶段和新兴技术产业技术范式至少并不是否定产业政策的充分条件。

要廓清赶超后期产业政策的有效性，就要回到产业政策研究的基本问题，即产业政策合理性的经济学基础是什么？本文在梳理既有文献的基础上提出了一个产业政策合理性的理论分析框架，作为后续讨论的基础。我们认同Stiglitz（2017）将产业发展过程视为一个集体学习过程，同时认为，在这个过程中，既有个体层面共性的行为特征，也有不可分解为个体的集体层面表现出的总体特征。其中，个体共性特征指的是创新主体个体层面共同呈现的行为特征，集体共性特征是指创新主体间的总体关系特征，个体特征和集体特征共同决定了一国特定产业的发展绩效。产业政策的有效性问题等价于产业政策能否正向影响个体共性特征和集体共性特征，或者说，导致不合意产业发展绩效的原因可归结为创新主体的个体失败和创新主体的集体失败。相应地，产业政策的作用就是通过矫正个体失败和集体失败以促进产业发展。

产业政策在矫正个体失败方面有三种特殊形式：一是选择个体，即通过选择和激励特定个体开展具有正外部性的投资，进而再通过市场机制或政策驱动技术扩散来带动产业总体竞争力的提升。二是激励共同行为，即通过对微观个体施加特定的激励，激励创新主体开展共同的学习活动，从而呈现出特定的共性特征。三是为市场提供公共物品，在产业发展的问题情境下，最典型的是政府提供特定的公共知识。由于这些知识具有很强的非竞争性和非排他性，市场机制不能提供有效的供给，需要政府为其提供特定的非市场制度，从而形成完整的国家创新体系或部门创新体系。

导致产业发展的因素既可能来自个体性因素，也可能来自集体性因素。如果个体之间的行动具有较强的互补性，而市场本身不能有效协调集体的行动，就会产生集体失败或协调失败，其本质是相互独立的市场行动者在博弈之中采取了非合作策略，从而使大量具有互补性、最终有可能达成双赢且具有正外部性的发展性活动无法形成。根据协调性质的不同，本文将产业政策在协调市场主体、从而矫正集体失败方面的行为类型化为局部协调和全局协调两种形式。其中，局部协调即通过对少数创新主体的价格或非价格协调，塑造有利于产业发展的少数创新主体间的关系。全局协调即通过促进数量庞大的创新主体采取一致行动来提升总体效率，政府在高度动态环境下针对大规模创新主体，综合多种非选择性干预和选择性政策组合。

以上产业发展失败以及相应的产业政策理论类型划分，并不存在严格的边界。事实上，试图对产业政策进行完全正交类型化的维度划分注定是不可能的。但根据我们的理解，这样的理论类型化能够将产业政策的核心主题与主要分析范式最大限度地匹配起来，为动员既有的理论资源和识别未来研究机会提供了一个有用的分析框架。此外，该理论类型化的另一个好处是，为从不同理论机制探讨同一产业政策工具提供了可能性。

（一）大规模试错与市场增进型产业政策

新兴技术产业为后发国家技术赶超提供了重要的机会窗口，是赶超后期政府产业政策指向的焦点。新兴技术产业鲜明的技术特征是其主导技术尚未形成。新兴技术产业市场的经济学特征表现为主导技术和商业模式的高度不确定性、市场结构的多元化试错和动态性以及胜利者的涌现性，本文将其称之为新兴技术产业发展的“大规模试错”范式。

由于不能像在传统产业中那样通过对标先行国家产业发展的一般路径，不能借鉴先行国家促进产业发展的普遍经验，从而相对有效地使用选择性产业政策推动主导产业和龙头企业发展，后发国家政府在新兴技术产业政策制定和实施过程中，将面临较传统产业政策更加严重的信息缺失和能力缺失问题，因而选择性产业的有效性大大下降。既然新兴技术产业领域存在更加严重的政策失败可能性，那么强选择性产业政策与大规模试错产业发展范式就是不匹配的。

概括起来，与新兴技术大规模试错发展范式相匹配，产业政策的作用主要包括以下三种观点：一是遵循新古典主义的主张，为市场有效运转提供产权保护、反垄断等基本的制度要素；二是按照功能性产业政策的逻辑，为市场提供普惠性的激励和公共产品；三是遵循市场功能扩展型的主张，促进民间协调组织和制度的发展。这三类观点的共同点是，都强调在赶超后期选择性产业政策应当在非常有限范围内使用。本文将这三类观点统称为“市场增进型产业政策”。

（二）一致行动与全局协调型产业政策

我们认同市场增进型产业政策是政府干预新兴技术产业发展主导范式的观点，但这类理论无法很好地兼容主要工业国家政府干预与部分新兴技术产业赶超发展或领先发展并存的事实。显然，除了大规模试错这种产业发展范式外，新兴技术产业发展还存在其他的路径和模式。从中国移动通信、高铁等产业的发展经验看，如果一个产业存在行业层面的技术标准或技术路线，市场主体间存在复杂的投入产出关系，且大量市场主体间投资具有很强的互为专用性和战略互补性，则多主体一致行动会成为导致产业竞争力的重要变量。当该产业在国家间存在技术路线或技术标准间竞争关系，则合意的产业发展绩效不仅要求市场主体形成一致行动，而且一致行动的“方向”也变得重要起来，本文将这种产业发展特征称为一致行动产业发展模式。在该模式下，如果政府能够采取“全局协调”产业政策，正向塑造产业竞争战略，则政府干预就具有合理性。全局协调作为一种特殊的产业政策范式，其政府干预活动常常由以下行为构成：

第一，为市场主体提供可置信的需求承诺。虽然新兴市场具有广阔的市场前景，但由于技术和需求的高度不确定性，这种前景并不一定能够有效转化为当期市场主体进行大规模专用性投资的“承诺”。如果政府能够作为外部协调者向市场主体提供可置信的需求“承诺”，则这些主体在同一技术路线上共同开展专用性投资就具有了足够强的收益激励。第二，促进大量的市场主体形成一致行动。政府产业政策的作用就是解决产业发展和产业政策实施过程中的利益冲突，以促成“一致行动”，还要解决产业发展中的多重均衡，促使市场主体形成选择特定技术路线或技术标准的共同信念。第三，塑造产业竞争战略。所谓产业竞争战略是指一国在全球竞争中所表现出的不同于其他国家的竞争模式。然而，在传统的产业政策分析框架下，博弈情境是缺失的，政府的最优产业政策是新古典意义上的本国技术经济参数约束条件下的最优决策；但在赶超后期，由于国家间竞争情境的引入，产业竞争战略的有效性变得重要，政府的最优产业政策是在国家间博弈框架下开展的复杂相机决策。

（三）两类产业政策范式的共性与互补性

需要强调的是，全局协调政策范式与市场增进型政策范式并不是完全对立的。即便对于大规模试错型产业，也可能在局部领域需要政府全局协调的恰当参与；而对于有限范围内发生的一致行动型产业发展模式，也需要尽可能激励微观主体试错和竞争。首先，新兴技术产业发展初期通常先要经历大规模试错阶段，而在这个阶段增进市场和促进竞争是重要的，只有当主导技术接近成熟时，全局协调才适宜介入。其次，全局协调不能扼杀微观竞争。最后，也是最重要的，全局协调作为一种强选择性产业政策，是市场增进型产业政策的“剩余”选项。如果市场不是解决方案，仍然不简单否定市场机制，而是通过市场增进型产业政策使市场更好发挥作用，即坚持矫正市场失败的首要原则是修正市场本身，而非用产业政策替代市场；只有当既有的市场机制和市场增进型产业政策都不能破解产业发展障碍时，才考虑引入选择性产业政策；然而，即便在导入选择性产业政策后，仍然对研发补贴等指向激励创新的政策给予优先考虑，而将举国体制等强选择性产业政策作为剩余选项。当然，从另一个角度看，全局协调等强选择性产业政策也具有不可替代性，重要的是根据产业发展的技术经济范式和竞争情境有效地集成两种产业政策。

（一）非选择性产业政策研究

主流观点认为，赶超后期产业政策应当弱化和隐退。这类观点实际上是从产业政策“强度”的角度观察产业政策有效性，我们称之为产业政策研究的“强度观”。这样的研究结论，如果针对的是以往我国选择性产业政策过多过强干预产业发展问题的话，具有恰当性。然而，从逻辑严谨性判断，这样的研究结论实际上缺乏明确的学术主张——如果产业政策要弱化的话，那么保留下来的产业政策到底是什么样的产业政策？为什么这些产业政策要被保留？同时，为什么这些产业政策有效但是要被有限保留？对于这些问题，“强度观”并未给出明确的答案。同时，这类研究在实践层面也缺乏指导价值，由于“强度观”研究并未阐释清楚到底哪些产业政策需要退出而哪些产业政策应当保留，因而政府实际上无从操作。我们认为，针对赶超后期复杂的产业政策决策情境，更有意义的产业政策研究应当关注政府功能和行为的变化，而不仅仅是产业政策强度的变化。遗憾的是，目前学术界对这些非选择性产业政策的政策逻辑和适用条件缺乏足够的关注。

（二）“集成”视角的产业政策研究

当前产业政策研究的另一个缺陷是，对产业政策的分解有余而集成不足，缺乏对作为一个产业政策体系存在的各种干预行为间关系的研究。林林总总的选择性产业政策和非选择性产业政策之间是如何有机组合在一起，进而共同导致一国特定产业领先或衰败，既有研究鲜有涉及。为了填补这方面的缺陷，未来的产业政策研究应当在主流分析性研究范式的同时，关注集成性的产业政策问题。产业政策的制定和实施是一个多因素交互作用的复杂动态过程，这决定了有用的产业政策研究必然是“合成性”（synthetical）的，而不是“分析性”（analytical）的。这不仅意味着并不存在静态的、绝对最优的产业政策，也意味着当已经被高度专业化的知识分工了的经济学家从不同视角切入产业政策问题时，其理论洞见常常是有偏颇的，从而为产业政策理论发展制造了新的障碍。

（三）引入国家竞争情境的产业政策研究

20世纪70年代以后，日益紧密的国家间贸易和投资使得各国的工业化活动都深度嵌入全球生产和贸易网络中。全球化一方面使得赶超国家可以通过承接产业转移吸收来自发达国家的技术和管理，但另一方面，一旦后发国家进入赶超后期，也会招致先行国家动用贸易和投资政策对后发国家的技术赶超进行抑制。这意味着，赶超后期的产业政策研究应当引入“国家间直接竞争甚至对抗”这个新的情境因素。

显然，既有的产业政策理论并不能很好地包容国家间竞争情境下的最优产业政策问题。这是因为，在传统的产业政策分析框架里，产业政策研究都是给定约束条件下的产业政策最优选择。然而，当产业发展和技术创新具有极强的国家间竞争性和对抗性时，产业政策的最优决策不仅要考虑外生给定的技术经济条件，而且要考虑来自先行国家的战略性反应，即产业政策决策不是约束条件下最优，而是成为一个国家间的动态博弈问题，最优产业政策设计和选择变得具有高度策略性。

（四）包容多样化的产业政策研究方法

正如前文所述，整体上看，自20世纪80年代以来，中国产业政策研究的理论拓展导向和实证研究的规范性不断加强，但由于多数学者或者没有深入到产业政策制定和实施的真实情景，或缺乏将宏大问题简约为科学问题的学术能力，导致当前我国产业政策研究在一定程度上出现了背离中国产业政策实践需求的倾向。中国独特的制度特征和强烈的发展主义导向决定了，赶超后期的中国产业政策实践将更具中国特色，不少重要的产业发展和产业政策事实可能无法完全用成熟的西方经济学理论加以解释。希望有越来越多的经济学研究者愿意通过深入的调查研究不断逼近中国经济改革与发展的重要事实，将理论研究的有趣性与现实重大问题的相关性最大限度地结合起来。此外，也应包容多样化的、但同样严肃且严谨的产业政策研究方法，让不同的研究范式在对话和沟通过程中实现共生共荣，让中国产业政策研究更加充满活力，更加体现对中国产业政策实践的关切。