林毅夫.：经济发展和贫困问题

　　
　　（50人论坛·北京）会议主持者要我谈谈当前经济形势与社会保障体系改革的问题。我想利用这个机会谈3个问题。第一是中国改革开放之后，经济增长速度非常快，平均每年达到9.3%。23年间，国民经济翻了3番。但为什么在这种情况下，城市反贫困会成为大家关注的焦点。第二，为什么社会保障体系需要改革。第三，社会保障体系改革应有的政策方向。
　　经济增长速度这样快，城市贫困问题却成为社会关注的焦点。我想这主要有3方面的原因。其一是当前“通货紧缩”的形势。其二是“三农”问题的影响。其三是中国加入WTO之后所面对的新形势。
　　我国的“通货紧缩”是从98年开始的。1998年，商品零售物价指数下降了2.6%。1999年物价下降了3.0%。2000年下降了1.5%。2001年下降了0.8%。2002年， 前6个月物价又以比较快的速度下降，达1.6%。经过这几个月的努力，到10月份的时候，物价与去年相比还是下降了0.8%。这期间，中国政府使用积极财政政策；每年增发特殊公债来从事基础设施建设，已启动投资需求，5年来共增发了8100亿建设公债；同时，还提高了公务人员工资，推行假日经济等等措施，以增加消费需求。但为什么通货紧缩的阴影依然挥之不去？其实这是与八五期间出现的连续几年的投资热潮有关，1980年到1985年社会投资平均每年增长19.5%，1986年到1990年的社会投资平均每年增长了16.5%。到了九五时期，从1991年――1995年，社会投资平均每年增长36.5%，比过去平均每年的增长速度增加了20个百分点。衡量社会生产能力的一个重要指标是固定资产的净值。1995年国有企业固定资产净值比1990年增加了173%，在这个时期非国有企业生产能力的增长比国有企业还快。在这五年之内，生产能力至少增加了200%。但消费需求受到收入增长的制约，只增长了大约50% 左右。中国经济突然从一个标准的社会主义短缺经济转变为一个全面过剩的经济。目前社会上有政府部门调查的600多项产品，都处于供大于求的情形。生产能力全面过剩，由此造成投资下降，新增的就业机会就少。“十五计划”这几年，城市每年新增的劳动力达800万，新增就业机会少，不少学生毕业后就加入失业的大军。而且，生产能力过剩，企业开工状况不好，有些企业会破产，已经就业的人还可能面临失业。所以这几年城市里失业造成的贫困问题日趋严重。
　　其二是与“三农”问题有很大的关系。中国的改革从农村开始，由于农村改革的成功加强了中国政府在城市改革的信心。但是最近“农村真穷，农民真苦，农业真危险”成了社会上的一个热点话题。其实这是不大确切的。农业并不危险，改革开放23年来，农业每年的增长率是6%。就是大家认为“三农”问题很严重的90年代末，农业的增长速度也达到5.7%。研究农业经济学的人知道，任何一个国家农业的增长速度比人口增长速度多一个百分点或维持3%的增长的话就是非常不错的成绩。所以农业本身并没问题。农村真苦、农民真穷，这倒是真的。背后的原因是这几年农民收入增长缓慢，农民负担的问题，城乡收入差距的问题就越来越凸现出来。怎样解决农民收入增长的问题，一般的方法是提高农业生产率。今年年初的时候，世界银行对50年来世界银行自身和其他国际机构的农业发展战略作了一个总结性回顾，请我做评论。在评论里，我说，50年来，提高农民收入传统上是以提高农业生产率，改进农业基础设施，引进科技为基础。这样一个政策基本上没成功，原因是农产品的收入弹性和价格弹性很低，如果因为农业科技和基础设施的改进而增产的话，农产品肯定会增收很多。但这样会出现我们传统上的“谷贱伤农”的现象。解决农民收入问题唯一可长期持续的办法是大量减少农民，理论分析和外国的经验证明了这一点，我国的经验也同样支持这一点。我国除了在1978到1984年，实行家庭联产承包责任制之后，农民收入的增加靠提高农民生产的积极性外，1985年之后，农民收入的增加主要途径还是减少农民人口。1985年到1990年代初是中国的乡镇企业快速增长的时期，提供了1亿多个离土不离乡的非农就业机会。1990年代初以后则是大量的农民工进城，又提供了1亿个离土离乡的就业机会。但由于这几年城市里出现“通货紧缩”，新增就业机会减少，农民转移到城市非农产业的渠道被阻塞，大量的劳动力滞留在农村；而且，生产能力过剩，市场竞争加剧，许多乡镇企业破产，离土不离乡的劳动力又回流到农业。这是农民收入增长慢的一个重要原因。16大报告提出全面建设小康社会，全面建设小康社会里当然是包括农村。江主席在16大的报告里把减少农村劳动力作为解决农村问题的一个战略思想。如果要让农民的收入有比较合理的增长的话，在“十五计划”期间每年必须在城里为农民提供800万个就业机会。这样，为了解决“三农”问题，也给城市里的贫困问题的解决增加了很大的压力。
　　第三是跟WTO有关。加入WTO是我国政府从1978年底的改革、开放以后的第二个最重要的对内改革和对外开放的战略措施，从长期发展来讲加入WTO对我国的经济发展肯定有好处。WTO的基本精神是降低关税、取消非关税壁垒和市场准入。按我国政府同世贸组织达成的协议，所有的承诺要在3到5年内全部落实，届时我国将成为全世界最开放的发展中国家，我国的产业除了还有14%的关税保护外，必须在国内、国际市场全面和外国的企业竞争。固然我国的经济未必会经受很大的冲击，尤其对我国的劳动力密集型产业的发展更是如此。但也不可否认我国有一些没有竞争力和比较优势的资本密集型产业，这些产业里绝大多数是国有企业。国有企业的效率非常低，过去它靠高关税保护、国内市场垄断和政府用各种压低资金价格、压低工资的政策扶持来生存。加入WTO之后，市场必须开放，对外国企业必须实行国民待遇，这种特殊的保护是违反WTO原则的。为了迎接WTO所带来的竞争，必须加速改革国有企业，国有企业里有许多冗员，减少冗员是提高国有企业竞争力的必然要求，释放出来的冗员，如果不能再就业，就变成了失业人群。
　　由于上述三方面的原因，虽然自1978年底的改革开放以来，我国经济总体的发展非常好，但是，城市失业和贫困人群在近几年的增长趋势也是非常严峻的。在计划经济时期，社会保障和社会救济的问题是由各个单位自己来解决，没有独立的社会保障体系。这样的制度安排不能适应市场经济的新情况，有必要按市场经济运行的原则来改革：
　　首先，有许多需要保障、救济的人并没有工作单位，比如新增的劳动力，因为缺乏就业机会在没有找到工作前就失业；或是，进城的农民工，如果失业，也不会有工作单位来照顾他们。其次，则是出于经济效率的考虑，即使可以由各个单位来负责解决，这种方式也不是一个好办法。因为，如果由各个单位来负责社会保障和社会救济，这些单位会把这些保障和救济当作是一种额外的社会性负担。各个企、事业单位需要保障、救济的人数不一样，成本负担不一样，在市场上就不会是公平的竞争。目前许多单位的社会保障和救济，是由政府过去的投资、用人政策造成的，企业会把这种负担当作是一种政策性负担，由此造成的亏损是政策性亏损，政府对政策性亏损负有责任，因此，就必须给与企业各种政策性优惠和补贴，但是，由于信息不对称，政府无法分清楚政策性负担所造成的亏损，和由于企业经营不善或由于经理人员多吃、多拿所造成的经营型亏损，只好把企业的所有亏损都背下来，形成了经济学上讲的企业的预算软约束。在有预算软约束，企业可以用政策性负担为理由向政府要优惠、要补贴，而政府又无法逃脱给与企业优惠、补贴的责任的情况下，对企业的任何公司治理的改革都不会有效。
　　为了给与在市场经济体制下，新出现的没有工作单位的失业人群必要的保障、救济；也为了剥离国有企业的政策性负担，硬化企业的预算软约束，创造公平的竞争环境，有必要改革传统的由各个单位自行解决社会保障和社会救济的体制，建立一套独立于企业之外，由一个专门系统来负责的社会保障和救济体系。
　　市场经济体制下，新的社会保障和社会救济体系应该根据怎样的原则来工作，我只谈两点看法：
　　第一，要处理好“救急”和“救贫”的关系。“救急”属于社会救济的范畴，“救贫”则属于最低生活保障的范畴。我个人认为在新的城市反贫困，社会工作体系的建立里，要以“救急”为主，“救贫”为辅。主要的原因是如果以“救贫”为主，提高最低生活保障线，从发达国家的经验来看，会成为财政的巨大负担，有不少国家因此而出现了财政危机。如果在我国未来的城市反贫困工作以就贫为主，提高最低生活保障线，政府只能是加税，或是多发票子。税加多了，经济发展的动力会下降，新增的就业机会就会减少，失业的人反而会加多，需要保障的人就会更多，只好进一步提高税率。这样会形成税率提高，需要保障的人增加，税率再进一步提高的恶性循环。如果，不提高税率，财政出现赤字，就必须多发票子，造成通货膨涨。通货膨涨实际上也是一种税，通货膨胀税对于失业拿最低生活保障金生活和已经退休拿退休金生活的人的伤害远大于还在工作有正常工资的人的伤害，而前两者正是社会工作所要保障的人。所以，救贫的工作只能把最低生活保障线订得很低，而且，以特定的失掉工作能力的人群为保障对象。对于有工作能力的人群，只能以救急为主，在他们因病、因为企业破产、或减员而失业时给与短期的救济。中国有一句古话讲“救急不救贫”道理就在于此。对“贫”的问题的解决方式，最好是多创造就业机会，给有工作能力的人最大的工作机会。
　　第二，在社会保障和救济体系的建立及其改革当中，资金的来源的稳定是非常重要的，要有一定的政策保证。但我认为同样非常重要的是怎样来甄别需要救济和保障的人。许多国家的实证研究发现，真正得到救济和保障好处的人，经常不是需要救济、救助的人。真正需要救助、救济的人反而求助无门。如果这个问题不解决，发再多的钱也于事无补。怎样做好甄别工作，不能只靠立法，或寄望于行政体系的清廉，需要有一定的制度创新。在民政部提出《中国的城市平贫困与最低生活保障主题报告》中，没有讨论到怎样解决甄别的问题。建议将来就这个问题专门做些试点或展开一些研究。
　　江主席在16大报告里提出全面建设小康社会的宏伟蓝图，未来国内生产总值平均每年增长7％，到2020年实现国内生产总值和2000年相比翻两番的目标，应该不难达到。但是，只有把贫困人口减到最少，失掉工作能力、因病、因残、因变换工作暂时失业的人能够得到救助，才是真正落实了全面建设小康社会。解决好城市、农村贫困与最低生活保障问题对全面建设小康社会意义重大。

（ 北京大学中国经济研究中心, 林毅夫）