从抗击“非典”中得到的政策启示

陈东琪

　　（50人论坛·北京）“非典”突如其来，我们应对既有经验，又有教训
　　去年十一月，广东某地发现有“怪病”。今年一月十五日，中山市报告发生不明原因肺炎病例，并出现医护人员感染。春节，传染性非典型肺炎（简称“非典”）疫情在广州爆发。二月，非典传到北京。之后，这种传染病先后蔓延到除海南、云南、贵州、西藏和青海五个省区以外（到本报告完稿之日止）的二十六个我国大陆省市。到今天（五月八日）为止，福建、山东、湖南等地出现了二周至五周零报告；广东疫情已明显控制；山西、内蒙、天津和河北等地疫情虽有滞后蔓延之势，但也显出可控前景；受灾最重的北京，近日确症和疑似病例由四月下旬、五月初的三位数降到两位数，病死率大幅度降低。总体来看，全国大陆疫情高峰即过，估计将在二季度末、三季度初完全渡过灾害期，取得抗击非典的决定性胜利。尽管非典彻底根治之日应在非典疫苗诞生之时，今后可能仍会有零星病例出现，但那时将在完全控制之中，我们很快将从非典危机中走出来，国家的经济和社会生活，人民的生产和生活行为，将很快进入正常。
　　透过这场天灾，经历这场突如其来的危机，作为“易感人群”的每一个人，都应会深有感触。我们应当感谢以胡锦涛同志为总书记的党中央，应当感谢我们的政府，应当感谢成千上万的白衣战士。如果没有中央和国务院的果断决策和有力措施，如果没有医护人员的无私奉献、细心救治甚至献身，如果没有广大干群的齐心协力和共同斗争，这场灾害和危机的时间就有可能拉长，就可能有更多的人付出生命，就有可能给我们的国家带来持续的灾难性影响。两千四百多年以前发生的、到现在仍无定论的瘟疫，持续了一年多的时间，人像羊群一样死去，几乎摧毁了整个雅典。持续了几千年的天花，使人类付出了几乎是无数的生命代价。据估计，十六世纪至十八世纪，欧洲每天死于天花病的人数为五十万，亚洲达八十万，十八世纪内有一亿五千万人死于天花。我国农村当年流行“生了伢子只一半，出了天花才作算”的说法。无论是多少年来困惑人类的天花，伴随战争而肆无忌惮的霍乱，还是十八世纪全球流行的鼠疫，以及一九一八年袭击人类的流感，都使人类付出了时间很长、死亡很大的代价。尽管现在还很难对非典疫情延续时间的长短下结论，今后始终不能松懈，不能掉以轻心，但可以肯定，由于有现代科技的支持，有现代医疗的救治，有政府强有力的控制，有人类预防意识和合作力量的抵抗，非典是可控的，它的大面积危机冲击将会是短暂的。对此，我们既要谨慎、严控，又要有决心、信心。
　　这次非典危机在全世界几十个国家先后爆发（据说全球第一例非典于去年年初出现在美国），但应对和处理的效果明显不同。其中，我国最为严重，付出的代价最大。这里无疑有一些无法控制的原因。我国人口多，人群密集度高，全方位流动环境容易加速传染，加上以前缺乏对新疫情的认识，集中动用有限医疗资源需要一个过程，动员全民防控需要痛下决心。在这种特殊情形下，政府做出明知要付出巨大代价的决策无疑需要时日，这是可以理解的。但是，如果认真反思一下这次非典灾害的发生和处理过程，特别是一些地方政府的应对处理过程，是不是有一些可以总结并在今后加以注意的经验和教训呢？有。作为经济和社会快速发展，人们的生产、生活行为快速转型，人口流动性和开放程度快速提高的大国来说，今后可能还会遇到各种各样的突发事件和危机。如果我们能从这次非典灾害的处理中，总结经验，吸取教训，在今后面对突发事件和危机时，我们就能够做出及时、精确、有效的反应，缩短危机冲击时间，减少损失，缩小负面影响，保证经济稳定增长和社会可持续发展，不断推进中华民族的伟大复兴。
　　
　　国家面对突发事件和危机，政府的快速反应能力极为重要
　　这次非典发生，对于广东来说，具有突发性和事前未知性，而广东对疫情的反映比较敏感，政府决策较为及时，付出的代价也比较小。但对于北京等地来说，突发性和未知性就不同了。北京的反映较为迟钝，采取强有力措施进行控制的时间较晚，这既使北京自身付出了痛苦代价，又因为丧失了对外控制时机，给周边的天津、河北、山西、内蒙等地造成了巨大损失。如果中央和国务院不及时采取强有力的措施，换领导（撤掉卫生部长和北京市长），建医院（一周内急建小汤山医院），调人员（从部队调遣一千二百多名官兵，从各地调遣几百名医疗卫生骨干支援北京），抓联防、联控（全国性），并号令全国各地严防死守，打一场抗击非典型的人民战争，那么，实际付出的代价就会更大，情形就会更惨。这个教训是很深刻的。教训的实质，从根本上来说，是我们的政府管理体制仍存在不容忽视的缺陷，缺乏应对市场化、开放化、自由化条件下的快速反应能力，没有形成一个应对和处理突发危机事件的部门协调和合力机制。两年多以前的一个冬天，北京出现全市十几个小时的交通大瘫痪，已显示出市政府应对和处理突发事件的能力很低，各相关部门协调不力，缺乏快速反应。当时我被困在路上和首都机场，对此深有感触。
　　在经济全球化、系统开放化、行为自由化的时代，国家发展存在越来越多的不确定性，突发事件还会或迟或早地发生，各种各样的危机，如其他疾病危机，安全危机，金融和经济危机等，还会“出乎意料地”冲击我们。怎么办？只有一条路，这就是居安思危，早作准备，建立健全中央和地方多层级的、突发事件反应机制，建立健全危机处理决策机制，提高政府应对突发事件的快速反应能力。
　　最近，中央政府正在起草《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件的报告与处置等即将纳入法制化管理轨道，国家应对突发公共卫生事件应急处理机制正在建立之中。这是非常重要的，及时的。但是，除了公共卫生之外，其他方面，如国土、社会、金融和经济等方面的安全保护，是否也需要有应对突发性危机事件的快速处理机制呢？要有。我国是一个加快改革、扩大开放和快速发展的国家，内部不确定性和外部冲击必然会增加，在国土、社会、金融和经济等领域建立起应对突发危机事件的快速反应机制极为重要。
　　
　　提高政府处理危机的能力，关键在于改进信息和决策效率
　　一个人，一个团体，一个国家，在其生存和发展中总是会遇到各种意料之中或出乎意料的事件甚至危机，而强者的风范是快速有效地应对和处理它们，决策时间最短，付出代价最小。这就要求有足够的知识、智慧和谋略，有敏感的反应，有果断的对策措施，要谨慎但不能犹豫。对于国家而言，要及时、快速、有效地处理突发事件和危机，健全的制度或机制尤为重要。
　　首先是要有一个及时收集统计和快速报告的信息传导和反馈机制。确保信息及时、精准和有效，是制订和实施处理危机决策的基本前提。对那些应在一定范围内保密的信息，要经由自下而上的内部报告机制及时准确地报告给决策核心机构的信息；对那些需要全社会成员直接立即做出反应，有的需要通过媒体及时、公开披露，形成全社会成员和政府共同行动机制。
　　其次是要有一个健全的危机预警机制。构筑过程检测和危机预警机制，提高系统的自动警报功能，是提前识别危机，对可能发生突发事件及其后果进行事先估计，最大限度地缩短危机事件的信息反馈和调整时滞，为实施有效“预调节”制订快速反应和决策的重要途经。
　　其三是要有一个快速反应和科学决策机制。要提高决策者对危机事件信息认识的敏感度，缩短危机延续时间，降低危机的代价和负面影响，既要求有对常规情况和问题做出敏感反映的能力，又要有对突发事件做出敏感反映的能力，特别是对危机信息做出敏感反映的能力。这既要求有专家的认知，通过专家多年专注和积累的专业知识和经验形成对危机信息的专业快速反映，这是科学决策的基础；又要求有决策者的认知，在专家认知基础上根据综合（从政治、经济、社会稳定和国际影响等考虑）利弊权衡，尽快做出判断和选择。这就要求在决策过程中，首先是发挥“决策核心”的权威作用，处理全国性危机事件的“决策核心”是中央政府，处理地方性危机事件的“决策核心”是地方政府，但“决策核心”一定要保持高度一致性；其次是要有一定范围的社会和专家参与，吸纳社会和专家智慧，保证决策的民主性和科学性；其三是要强化部门间的完全协调和通力合作，避免因部门摩擦和矛盾而延误决策实施时机。现代国家的危机事件处理，既要求很高的知识和专业化，又需要有权威和最高决策智慧，需要有民主和团队合作。建立健全这样一个利用专业知识，保证决策权威，吸纳各方智慧的危机处理机制，是避免决策时机延误，减少危机代价，提高政府对危机事件做出快速反应和决策的重要制度保障。
　　
　　抗击非典，深感医疗卫生之于“全面建设小康社会”的意义
　　党中央于半年多前提出了“全面建设小康社会”的战略目标和任务，经过这次抗击非典，深感加快发展医疗卫生事业，特别是发展公共卫生事业十分迫切。我们的经济在几年前就基本走出了短缺，出现了需求不足。但我一直觉得，我们的需求不足和美国、欧洲、日本及其他发达国家不同，要在“需求不足”前加上“结构性”三个字，吃的、穿的、日常用的、市场竞争性强的，总体上供大于求了，但以人为中心的、属于比较讲究质量的、市场垄断性强的公共物品和公共服务还是十分短缺的。比如，有的孩子想上高中、念大学，却进不了校门，为什么？家里没有钱是一个原因，但更重要的是学校不够，教学条件不足；我以前有病上医院看病，要排好多队，先是挂号排队，等医生排队，划价排队，交费排队，取药排队，有的病人因这些“队”延误了救治时机。为什么？病人多是一个原因，但更重要的是医疗条件不足，医院、医生太少。这次北京在三、四月份面对非典突然冲击时措手不及，就充分说明我们的医疗卫生的供给不足，短缺现象严重。我手头有一组这样的数字：到去年底，全国共有卫生机构三十三万个，其中医院、卫生院七万个；病床床位三百一十九万张，其中医院、卫生院297万张；卫生技术人员四百四十就万人，其中医生二百零九万人，护士师、护士一百二十把万人。全国共有卫生防疫、防治机构六千零二十五个，卫生技术人员二十二万人；农村有乡村医生和卫生员一百二十八万人。这些数字看起来都不小，但如果以十三人口作分母，比率是非常低的。我从王岐山同志担任北京市代市长后首次记者招待会上的实事求是介绍中才知道，在落实中央调遣医护人员和速建小汤山医院等措施前，北京现有的医疗基础设施和人员条件，难以应对突然增加的非典病人的救治需要。尽管这有特殊性，但是，如果将全国的情况统一起来考虑，国民不能不担心，我们不得不居“安”思危，不得不下决心加快全国卫生医疗基础设施建设，迅速改善城乡医疗条件，保证满足全民卫生健康需要。这就要求加大医疗卫生建设的投资。据了解，目前在全世界一百九十一个国家和地区公共卫生投资中的排位中，我国居第一百八十八位。这个落后格局应在全面建设小康社会中根本扭转。就像前五年下猛力加快生态环境和交通运输等“硬件性”基础设施建设，扭转经济发展的“瓶颈”一样，今后应当用几年时间加快教育、医疗卫生等“软件性”基础设施建设，根本扭转人自身发展的“瓶颈”，经济是为人服务的，因此，“软件”建设比“硬件”建设更为重要。为此，我在这里提出如下建议，供决策者参考：
　　1、发行公共卫生债券，改善国民医疗卫生条件。最近，国务院已经决定，中央财政建立二十亿元非典防治基金，各地也安排了五十多亿元非典防治专项经费，财政资金直接或间接用于非典防治工作的资金还有很多，患非典的农民和困难群众免费救治，这些措施非常及时、正确。但这只是短期的应急措施。为了在不给近期财政预算支出增加太大压力基础上，解决医疗卫生的长期性短缺矛盾，带动全国医疗卫生事业的可持续发展，建议从今年起，每年发行一定数量的公共卫生债券，通过公债融资，加大公共卫生基础设施建设投资。
　　2、深化医疗卫生体制改革，打破医疗经营的国有垄断格局。我国人口多，医疗卫生摊子大，今后政府部分财政资金和国有资产只能用于“公共卫生医疗”这一块，还有一块可以逐步走向民营化，在国家严格监管下发展私立性医疗卫生机构。这就要求进一步打破医疗经营的国有垄断格局，建立多元化医疗卫生体制。最近十多年，我们在医药、医疗设备等方面有了一些非国有化的创新，如培养了一批上市和没有上市的医药企业。实践看，很成功，药品供给的市场化体系有了一个基本的轮廓，也有了明显的竞争，药品供给短缺的格局基本打破。但是，在“疗”方面，国有垄断框架几乎原封未动，民营进入困难，没有私立医院和其他医疗机构。我认为，下一步深化改革可考虑将其纳入。如果不打破医疗的国有垄断格局，不建立多元化医疗体系，就不可能有真正的竞争，也就不可能真正解决医疗设施短缺的问题。我国二十多年的成功改革证明，引入竞争机制是解决短缺矛盾的根本途径。我们可以用市场的办法取消购货本，取消粮票、布票、冰箱彩电票等，也可以用市场的办法使医院增加，使医护人员增加，从根本上解决目前的医疗短缺问题。我认为，十六大讲的“两个毫不动摇”的第二个毫不动摇同样适应于医疗体制改革，适应于国家医疗卫生事业的发展。
　　3、推进专业医院建设，加强国家医疗卫生队伍建设。从现代经济发展趋势看，要形成竞争，加快发展，重要的途径是深化专业分工，不能搞太多的综合性企业，而应当推进企业分工。今后的医疗卫生事业发展，除了少量由提高基本医疗的社会保障体系决定的公益性医疗机构外，绝大多数医疗机构，包括医院，都应当走企业化道路，都应当按照医疗规律进行必要而合理的企业分工。比如，治伤和治病，治一般病和治传染病，治慢性病和治急性病，应当在经营体制上有所分工。我对医疗专业不熟，但感觉到经济学中广泛发生作用的分工规律应当可以在医疗中加以体现，感觉到医疗机构缺乏合理分工，进和出的门槛低，不利于医疗卫生事业中的防、治、研向精深方向发展，不利于推进专业化中西医结合和提高国家医疗竞争力。加强医疗事业的分工和竞争，就要求建立具有一定分工水平的专业医院。同时，从长远看，应当逐步建立医生特别是传染病医生高薪制。在发达国家，白领打工人员和“自我雇佣”员工中，律师和大夫（Doctor）的薪水是很高的，有的比总统还高，因为这些职业有高知识量，要承担极大的责任风险。薪水高了，他们就会安心专业工作，不致于天天想当官从政。我国目前医护人员短缺，出现专家门诊、手术大夫收红包现象，一个很重要的原因是薪水不够高。虽然上个世纪八十年代流行的“手术刀”不如“剃头刀”的情形发生了一些改变，但还应进一步增加医护人员的待遇，以此加强国家医护人员队伍建设。
　　4、进一步完善宏观管理的监督机制，实现“执政为民”的新的宏观管理格局。如果要对我国目前所有行业的宏观管理情况作一个评估，可以说，主要是那些垄断行业的宏观管理存在比较突出的“缺位、越位、错位”这样一个“三位”问题。这些行业，吸纳国家的金融、财政、人才、交易等方面的资源非常多，浪费非常大，而运行效率却很低。其中以教育和卫生行业的问题最为突出，大家的议论比较多。解决这些行业问题的主要措施，一方面是要尽快打破垄断，加快引入市场竞争机制，形成有宏观调控的“公立、公营”和“私立、私营”（还有股份制）之间的竞争，通过竞争打掉“大锅饭”，提高效率；另一方面是要改进宏观管理方式，关键是要形成法律和其他必要的行政、社会的约束机制，形成有社会和民众监督的行业领导体制。这一次，中央在抗击非典中采取果断的人士调整措施，是非常及时的、正确的，赢得了人民特别是北京市民的热烈欢迎和衷心拥护，也备受国际人士高度评价，为全国特别是北京及时遏制非典疫情的蔓延和扩散，减少生命代价，做出了不可估量的贡献。这一方面说明党中央、国务院驾驭和控制突发事件的魄力和能力深得人心，另一方面也说明我们一些行业领导，特别是包括卫生事行业在内的垄断行业领导，在代表政府履行宏观管理职能时存在一些值得研究解决的问题，需要按照十六大确立的“三个代表”重要思想中强调的“党要执政为民”的精神，从体制上加以解决。有的人，特别是一些外国人批评我们的卫生搞得不好，尽管这些批评有的不怀好意，但是，的确随处可见由于管理不善造成的卫生漏洞和死角，在食品和药品的卫生和安全管理上存在一些不容忽视的问题。刚刚结束的政府机构调整，专门成立国家食品和药品监督管理局，实际上就是要从宏观上加强食品和药品的卫生和安全管理的监督、制衡，为人民的健康安全负责。这一次，还在证监会、保监会基础上成立银监会、电监会、国资监管会等，表明中央通过建立制衡机制加强宏观管理的监督、约束的决心和信心。建立健全对宏观管理的监督、约束机制，是完善社会主义市场经济体制一项非常重要的任务。这也是从这次抗击非典中得出的一条很宝贵的经验，是一个很重要的政策启示。

（国家发展和改革委员会经济研究所所长,陈东琪）