作者：刘尚希，中国财政科学研究院研究员；李忆朋，中国财政科学研究院博士生

摘自：《财政研究》2024年第2期

本文载《社会科学文摘》

2024年第7期

财政作为国家治理的基础和重要支柱，基于内在的公共目的性，在发展与改革中渐进演化出鲜明的三重角色：一是行政角色，作为公共主体承担公共受托责任——筹资并提供公共服务，这种受托责任要在央地两级主体之间进行划分；二是市场角色，作为经济主体与市场合作，承担民事责任——按照市场规则，履行公共出资人、公共债务人的责任；三是社会角色，与各类社会主体合力撑起“社会之伞”，承担公共社会责任——让国民免于基本民生和基本能力缺失的风险。以风险社会为参照，现代财政的内涵更为丰富，作为国家治理变革的牵引者，财政要承担防范化解公共风险、履行公共责任的风险成本，为社会共同体注入确定性。在治理公共风险的过程中，财政需要权衡公共风险、财政风险和债务风险，但它们之间的相互转化加大了应对风险的难度和财政自身的不确定性。可以说，“风险”已经成为继“改革”与“发展”之外，研究国家治理与财政角色转型的又一条重要线索。党的二十大报告强调，要“主动识变应变求变，主动防范化解风险”，那么，如何从风险与不确定性出发，重塑风险社会的财政多重角色，织密风险治理的财政经纬，夯实国家治理的基础和重要支柱，成为中国式现代化推进过程中的重大时代课题。

基于对中国财政体制变革的历史观察，本文将改革开放以来财政角色演进的研究窗口划分为以放权为主的改革阶段（1978—1993年）、以分权为主的改革阶段（1994—2012年）、以治权为主的改革阶段（2013年以来），这三个阶段时间上是接续的，而空间上是并存的，只是主次关系发生了变化。这三个阶段的划分，与财政行政角色、市场角色、社会角色三条演进主线的确定，共同勾勒出改革开放以来国家治理变革的财政经纬。

（一）放权改革阶段的主要风险与财政角色演进

改革开放之初，生存问题是最大的公共风险，解决温饱是最重要的阶段性目标。在行政角色维度，财政在承认物质利益原则的基础上，通过“放权让利”和“分灶吃饭”等制度设计，认可地方利益，使得“统收统支、高度集中”的财政收支转向“分级包干”。在市场角色维度，财政围绕“利改税”“财政补贴与税收减免”“增收节支”等推动财政体制改革，通过向市场“放权”、向企业“让利”等方式，牵引经济体制逐步从“双轨制”“有计划的商品经济”过渡到“社会主义市场经济”。总体而言，放权阶段的改革是基于物质利益原则，在原有高度集中体制框架内的调整，承认相关单位对利益的追求，但其“主体”资格尚不明确，也缺少相关的法律支撑。因此，放权过程一直处于“放乱收死”的循环探索之中。

（二）分权改革阶段的主要风险与财政角色演进

20世纪90年代后，内外部风险挑战接踵而至，甚至出现了改革回潮现象。邓小平南方谈话奠定了“市场”在我国的合法地位，市场化导向使改革进入到以分权为主的阶段。在行政角色上，财政围绕“分税制”改革，推动了地方财政作为独立利益主体的角色形塑。在市场角色上，财政体制改革从原来的基于附属关系的放权，真正进入独立主体间的分权。同时，以发行地方债、融资平台债等更加市场化的角色和融资方式来对冲公共风险，丰富了财政宏观调控的工具箱。这一阶段，财政社会角色的作用开始显现，但受“强政府—弱社会”的治理格局影响，作用空间有限。总体来看，分权改革已基本走出“放乱收死”的改革怪圈。

（三）治权改革阶段的主要风险与财政角色演进

进入新的历史阶段，不确定、难预料因素增多，风险社会特征愈加突出。为此，需要站在国家治理现代化的高度，在持续深化分权改革的同时，转向更高维度的治权改革，促进国家治理结构与风险演化的动态匹配。作为公共主体的财政，围绕构建“现代财税体制”目标，完成新《预算法》修订，启动地方税体系建设，深化央地间财政关系改革，着重加强对央地财政事权和支出责任划分以及转移支付制度的改革，进一步约束各级财政的角色行为。作为经济主体的财政，着力加强政府采购管理，实行债务余额管理，探索地方政府发债机制，持续规范政府投资类项目多元融资行为，有序化解地方债务风险。作为社会主体的财政，通过对其他社会主体的支持和培育，牵引政府兜底、社会调节、企业参与、居民自治的良性互动，有力推动了社会治理朝向“强政府—强社会”型治理格局迈进。

基于风险社会重新审视财政的基础与支柱作用，发现支撑国家治理的底层逻辑已发生根本性变化，以牛顿经典力学为基础的确定性思维、制度主义和传统社会关系已经与之不相适配，改革开放以来初步构建的财政多重角色也面临重大风险挑战。

（一）从治理的主体看：国家治理中三维度财政角色关系存在高度不确定性

三维度财政角色统一于风险社会彼此联系、高度复杂的风险治理任务之中，同一财政行为往往是政府治理、市场治理、社会治理三维度治理手段的复杂耦合。由于中央与地方、政府与市场、政府与社会关系治理中牵涉的利益结构、风险形态、分配逻辑均有不同，财政在牵引国家治理从“低维度”向“高维度”风险社会治理体系转变的同时，自身也面临多重不确定性。如果三维度财政角色无法“协同”，出现“摩擦”甚至“互斥”，那么财政不仅无法有效对冲公共风险，其自身也将陷入风险生成和积聚的困境。

（二）从治理的客体看：公共风险、财政风险、债务风险间存在“量子纠缠”

公共风险是财政风险、债务风险的逻辑起点，财政风险、债务风险处置不当又会诱发新的公共风险，彼此之间相互转化、难以识别和定位，类似物理学粒子间的“量子纠缠”状态。同时，公共风险的结构与形态动态演化，给政府带来了许多难以预期的“推定义务”，也使财政自身呈现出高度不确定性特征，这种不确定性可能导致财政不可持续，反而扩大公共风险，这意味着财政自身也处于“风险循环”之中。“财政自带风险”成为风险社会中财政的新特性。

（三）从治理的过程看：基于事实与经验的传统治理模式受到风险社会的挑战

进入风险社会后，风险的系统性、复杂性呈指数级增加，基于确定性的传统治理范式难以与风险治理需要相匹配。财政三维度财政角色的目标任务、行为规则、政策效果各不相同，但彼此联系、相互影响，同一财政政策或财政行为通常是不同角色行为的叠加，需要三维度财政角色协同发力。如按确定性思维将国家治理的财税之需简单分解，过度关注细分指标的完成与加总，忽略各类风险的“量子纠缠”和共生状态，很容易陷入“确定性幻觉”，造成行为上“顾此失彼”，政策上“碎片化”“高频次”，导致旧病未除、又添新病，引致新的风险。

（一）财政的行政角色：面临中央与地方间事权与财权分配的不确定性

一是事权和支出责任划分的不确定性。现有事权中基础性、普惠性、兜底性公共服务主要由地方政府负担，地方一般公共预算支出在全国一般公共预算支出中占比长期保持在85%上下，远高于OECD国家和发展中国家的水平，地方支出责任超出了地方治理能力。此外，风险治理中的属地责任往往成为共同事权和地方支出责任的推定依据，导致地方支出责任不确定、不稳定和不可预期。

二是财权和财力分配的不确定性。中央和地方的大部分收入是共享收入，地方自有的体制性收入少，高度依赖转移支付。现有分税制框架下，房产税、土地增值税、契税等地方专享税收入占比偏低，而以非进口环节增值税、企业所得税、个人所得税三大税种为代表的共享税收入占比偏高。近年来，为应对经济风险、疫情风险以及外部风险冲击，减税降费等政策措施在不确定性地改变央地之间的收入划分和财力分配，使得地方各级财政进一步承压。

（二）财政的市场角色：面临公共出资人与公共债务人关系的不确定性

一是作为公共出资人面临的不确定性。风险社会中各类公共风险频发，使得财政作为出资人面临的资金需求是无限的，而出资能力是有限的。2020年以来，需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力导致财政出资能力进一步下降。同时，政府主导的重大基础设施项目往往涉及项目论证、四项审批、征地拆迁、开工建设、验收结算、运营管理等诸多环节，任何一个环节失管，都将使已经投入的财政资金等面临损失，甚至会招致潜在的财政支出负担。

二是作为公共债务人面临的不确定性。尽管新预算法、担保法明文禁止地方财政提供担保，但隐性担保预期仍然存在，财政仍面临较多不确定的或有债务。同时，与OECD国家相比，我国债务结构呈“三多三少”特征：地方债多、中央债少，专项债多、一般债少，隐性债多、显性债少。利率结构和风险水平则呈“三高三低”和“三大三小”状态：地方债、专项债、隐性债利率较高、风险较大，中央债、一般债、显性债利率较低、风险较小。如果高成本地方债、专项债、隐性债的规模和比重继续提高，央地整体债务风险的治理难度就会越来越大。

（三）财政的社会角色：面临公共风险推定给政府支出责任的不确定性

一是公共风险扩张带来推定义务的不确定性。国家治理已不再局限于自然孕育的传统风险，而且涉及教育、医疗、养老、金融、网络、生物等大量人类活动衍生的新型风险，涵盖政治、经济、社会、文化、生态文明各领域的方方面面，导致财政潜在支出责任同步增加。

二是全能主义倾向带来兜底责任的不确定性。受传统社会“官为民做主”的观念延续、计划经济时期“国家包办”的思维惯性等因素影响，政府与社会关系容易陷入某种循环：政府干预社会事务愈广，履行的公共责任愈多，财政支出责任愈重；政府“大包大揽”程度愈高，带来的负面激励和道德风险愈多，社会主体主动参与治理的意愿和能力愈弱，对政府的依赖感愈强。这种风险循环累积导致政府实际上承担了近乎无限责任，带来无法承受之重。

三是低财政透明度加重权力运行的不确定性。若缺乏有效的信息公开，很容易招致财政幻觉与代理问题。上海财经大学公共政策研究中心、清华大学公共管理学院两份调研报告均指出了地方层面的财政透明度问题，这反映出公共权力运行的不确定性和不可预期性。

（一）构建基于风险社会的财政角色框架

一是重塑基于“风险共治”的财政角色预期。遵循风险决策、风险分担和风险匹配原则重塑风险分配长效机制，构建好中央与地方、政府与市场、政府与社会之间的“风险共治”格局，重塑与之匹配的财政角色预期。

二是强化更为“系统集成”的风险治理中枢。将公共风险最小化作为三维度财政角色目标的“最大公约数”，在发挥好市场在资源配置、利益分配中决定性作用的基础上，确保市场在风险分配过程中防控外部化，避免“风险大锅饭”。

三是构建符合“激励相容”的新型治理模式。要跳出就风险论风险的思维窠臼，转向关注治理公共风险的系列财政行为和相关不确定性。同时处理好各维度财政角色行为的相互关系，将中央与地方关系、政府与市场关系、政府与社会关系三重坐标轴耦合为统一的立体坐标系，在此基础上构建起现代财政的三维行为函数，降低财政政策目标实现过程中的不确定性。

（二）重塑面向公共风险治理的财政角色

一是构建以风险为导向的分级财政体系，强化各级政府风险治理能力。一方面，将全国性公共风险、地方性公共风险、跨区域公共风险在中央财政和地方财政间合理划分。另一方面，加快建立地方“辖区财政责任”，提升基层财政的风险治理能力。同时，深化事权和支出责任改革，解决公共服务领域“上下一般粗”问题，优化财政资金使用绩效，规范财政法治与财政行为管理。

二是完善以法治为纽带的政府与市场关系，加强财政市场角色行为约束。规范履行公共出资人职责，推动建立适度超前、可持续的财政投资模式，建立跨部门、跨领域的投融资合作机制，建立健全全流程绩效管理、全生命周期资产管理和风险预警机制。严格约束公共债务人行为，健全地方债务与资产匹配的管理体制机制，适当调整中央债和地方债规模、品种和期限结构，降低地方政府融资成本和财政风险。此外，完善市场对公共债务的契约治理，硬化融资的市场化约束。

三是明确以适度为原则的政府与社会关系，发挥财政社会角色治理效能。首先，加强对风险社会的形势研判，充分认识公共风险生成演变的不确定性，提高对财政支出“推定责任”的可预期性。其次，构建与“有限政府”相匹配的“有限财政”，在精准识别不同类型和危害程度风险的基础上，动态确定财政社会角色的作用空间，提高“风险防范”能力，降低公共风险治理成本。最后，健全与“风险社会”相适应的“阳光财政”，提升各级政府的财政透明度，保障社会公众对重大项目投资、举债融资、收支管理的知情权、参与权、表达权、监督权，在与多元社会主体的良性互动中打破“财政幻觉”。