近期宏观经济政策操作思路

国家计委宏观经济研究院副院长 陈 东 琪　　

    [摘要] “非典”只是一个短暂冲击而已，它不会改变市场经济自身的发展规律和趋势，中国经济仍将在快车道运行。当然，透过这场危机，我们可以发现许多令人深思的问题，可以总结出一些有用的经验和深刻教训。其中最突出的，一是暴露出现行政府管理体制仍存在不容忽视的缺陷，二十多年的农村改革和企业改革已经取得了明显进展，但政府自身的改革，政府管理制度创新还是比较滞后的；二是显示出“非均衡发展模式”（一部分人、一部分地区、一部分领域先发展起来）正在出现效率递减趋势，二十多年国民经济快速增长，一九八零年至二零零二年年均达到百分之九点九左右，但公共卫生、教育、养老等以人为中心的公共基础设施发展仍然严重不足。“非典”之后，需要加快政府自身的改革,需要加快以人为中心的公共基础设施建设，同时需要对宏观经济政策和政策协调机制进行认真的反思和改进,提高政府宏观决策的效率。

　　（50人论坛·北京）一次突发事件，一场危机，不管它有多利害，总是要过去的，总是要被人类战胜的。必胜的信心决定必胜的结果，战胜“非典”也是这样。尽管有的人，有的媒体，有的国家，对这场突如其来的危机用了非常规的渲染力度，好像中国从此就会陷入一蹶不振的泥潭，中国经济从此就会走下坡路。但事实最终会告诉大家：这只是一个短暂冲击而已，它不会改变市场经济自身的发展规律和趋势，中国经济仍将在快车道运行。
　　当然，透过这场危机，我们可以发现许多令人深思的问题，可以总结出一些有用的经验和深刻教训。其中最突出的，一是暴露出现行政府管理体制仍存在不容忽视的缺陷，二十多年的农村改革和企业改革已经取得了明显进展，但政府自身的改革，政府管理制度创新还是比较滞后的；二是显示出“非均衡发展模式”（一部分人、一部分地区、一部分领域先发展起来）正在出现效率递减趋势，二十多年国民经济快速增长，一九八零年至二零零二年年均达到百分之九点九左右，但公共卫生、教育、养老等以人为中心的公共基础设施发展仍然严重不足。
　　“非典”之后，需要加快政府自身的改革,需要加快以人为中心的公共基础设施建设，同时需要对宏观经济政策和政策协调机制进行认真的反思和改进,提高政府宏观决策的效率。现从这一思想基点出发，就“非典”后政府如何有效地运用宏观经济政策，提出几点粗浅想法，以供决策者参考。
　　
　　1、在估计形势，制订短期政策时，眼光要长远些，既要看到当前面临的困难和问题，又要始终抓住中长期繁荣发展的主流
　　
　　最近,各方面对“非典”影响的悲观看法很多，紧张气氛很浓。有的人甚至从股市的“反向运动”（今年四月以来，中国股市调整而美国股市上涨）得出结论说：“非典”不仅严重影响第二季度的增长速度，而且会对长期经济发展产生持续冲击并出现慢性衰退。我不同意这种悲观看法。我认为，持这种看法的人除了别有用心外，大多是对形势的判断缺乏远见，停留于就事论事，过于短视，过于看到眼前的紧张气氛（有的时候实际上是被夸大了），不了解中国的实际情况，没有看到中国经济“加速增长”具有内在必然性，这种必然性不会因短期冲击而终止。
　　两年多以前，我们的房地产不景气，国内有一位学者在多次报告和文章中说，中国的房地产存在非常严重的问题，要崩溃。结果呢？不但没有崩溃，反而这两年繁荣得狠，不仅北京、上海、苏杭等沿海城市繁荣，而且连成都、长沙、武汉等内陆城市都繁荣起来了。这位学者没有看到，在实现“总体小康”奔“全面小康”过程中，中国人对住房消费的需求长远看好，这与日本和其他发达国家不同，一时的低潮不足以扭转长期趋势，只要在低潮时政策措施得当，房地产市场怎么会崩溃呢？
　　同样在大约两年前，美籍华人章家敦先生在他的《中国即将崩溃》一书中预言，中国要面临长期衰退命运，这个国家即将崩溃。这位有着华裔血缘的章先生的看法正中美国下怀，国会为这个观点专门举行了一次听证会。我从《参考消息》上得到这个消息后，立即请我在美国的一位朋友买了这本英文版“名著”，后来又在国内得到了它的中文本。这两年，我将该书中、英文本放在我家里书桌很显眼的地方，一直将其和现实的中国经济相比较。结果呢？中国经济不仅没有出现像章先生预言那样的衰退，而且反而出现了百分之八左右的快速增长，而同期全球经济（包括美国经济）平均增长速度只有百分之二左右。以前，国外学者怀疑中国经济增长速度是“往下怀疑”，说数字有水分，实际上没有那么高。现在，他们是“往上怀疑”了，说数字还是不真实(“反正你的数字是我不希望看到的,因此是不可信的!”)，实际上不只那么高。不管怎样，中国经济快速增长是一个不争的事实。
　　我举这两个例子是想说明一个观点：从长期来看，中国经济处于“加速增长期”，这是一个客观的、不依人的意志为转移的经济增长周期趋势，短期中可能会出现这样那样的问题甚至危机，但“加速增长” 的中长期趋势不会逆转。在分析形势、制订政策时，策略上要重视困难，谨慎解决各种新老问题，但战略上要有信心，要看到中国经济中长期繁荣发展的主流。经济的业绩是人的行为的结果，而人的行为很大程度上取决于心理、信心和情绪，取决于人气，没有了信心和人气，就有可能使本来向好的经济变得低迷，使本来就脆弱的市场陷入更加的不景气。我从美联储主席任期最长的格林斯潘那里看到了他对经济的这种深刻理解，以及将这种理解应用于宏观经济调控的技巧的真谛。
　　除了信心外，中国经济中长期繁荣发展趋势不会因“非典”这样的短期事件而中断的原因主要有以下几个。一是深入进行的体制改革，包括政府体制、企业体制和各种要素市场的改革，会进一步释放出内部制度效率；二是人口增长特别是城市人口加速增长，会促使消费规模不断扩大，推动消费需求长期快速增长；三是民营经济成长加快，会在强化竞争中全面改善社会生产和再生产的整体效率；四是扩大开放促使外贸流量、国际资本流入加速增长，会使内部经济要素在与国际市场连接、整合度提升基础上，全面提高国民经济的整体素质和效率；五是知识化、信息化程度较高的新型劳动者伍快速扩大，技术流量的倍数增长，会不断增加技术进步对经济增长的贡献；六是政府体制创新会使宏观调控付出的代价变小，推动宏观决策效率改进。
　　在立于上述长期因素的分析和理解基础上，对中国经济的未来发展就有信心了。在面对经济形势的多样变化时，政府政策无疑要与时进，要随机应变，要把当前的问题和矛盾解决好。但是，长期有效的政策决不是在一叶障目的同时，就事论事，忙于“救火”，而应当有始终不渝的政策理念，有倾注长期思想智慧的政策哲学！
　　
　　2、努力满足国民公共需要，不断增加“公共品”供给是政府的责任，政府政策应加快向公共政策转变
　　
　　政府管什么？如何管？这是“非典”向政府提出的重要问题。计划经济体制下的二十多年，政府管的事情包罗万象，不仅一般的社会生产和再生产各环节都直接管了，而且连一个人、一个家庭每年、每月消费什么、消费多少，甚至包括婚嫁都要直接管。这样，老百姓省心了，一切仰仗政府，可结果牺牲了个人、家庭和企业的积极性，损失了效率。向社会主义市场经济过渡中的二十多年，政府直接管的事情少了，大量经济事务决策逐步交给了个人、家庭和企业，老百姓不完全依仗政府了，结果是效率大幅度提高。两个二十多年相比，后一个二十多年的年均经济增长速度要比前一个二十多年快三个百分点。这说明，政府少管反而有效率。但是，少管不是不管，不是“缺位、越位、错位”的管法。
　　我们现在的政府公务员很累，那些责任心很强的官员很辛苦，有的一年到头“跑步（部）前（钱）进”，有的成天开会看文件，节假日不能休息，不像西方的政府官员经常度假那样潇洒，而老百姓真正满意的事情不多。这是为什么？因为现行的政府制度安排依然不适应市场经济的需要，这个安排仍旧没有很好地体现与市场的合理分工，政府职能与市场职能、官员职能和企业经理职能在许多方面是重叠的、交叉的。这种“错位”直接导致两个结果：一是“政府越位”，官员管了个人、企业和市场愿意且能够管的事，本来应该自由的领域变成了管制领域，结果牺牲了微观效率；二是“政府缺位”，那些个人、企业、市场不愿且无力参与的领域，本来应该由政府管，而政府因在“错位”和“越位”领域分散了精力，没有承担起管理这些领域的责任，结果这些领域成为了短缺领域，成为了国民经济发展和国民生活改善的“瓶颈”。
　　这次“非典”危机充分说明，目前，作为公共物品、公共服务之一的健康卫生服务设施非常短缺，医疗条件差，医务人员不足，医院满足不了国民对医疗卫生日益增长的需要。对此,大家现在已有深刻体会和认识。实际上，其他的公共物品和公共服务，如学校、养老、失业（特别是非国有经济部门失业人员及其家属）和对弱势群体的救助等，都欠很多的账。
　　以教育为例。从一九七八年到二零零一年，按限价统计的国内生产总值增长了二十五倍，人均增长十九倍，这期间，研究生人数规模增长了三十四点七倍，但是，平均每万人口中的大学生人数只增长了五点三倍，特别是初中升高中的升学率累计只提高了十二个百分点，一九七八年为百分之四十一，二零零一年仍然只有百分之五十三。就是说，目前还是有近一半的孩子读不上高中。我们讲要实现现代化，从周恩来提出这个设想到现在有差不多半个世纪了，但现实离理想仍有很大的距离。为什么？关键是教育跟不上。可以设想一下，在农民人口占百分之六十多的国度里，如果百分之五十的农村孩子上不了高中，百分之七十的农村青年念不了大学，怎么能够参与需要有电子化、信息化、网络化知识武装的新现代化建设呢？如果说大学教育落后（不是绝对落后，而是相对地落后于经济发展）的责任不完全在政府，那么高中教育落后就不能说与政府的责任无关了。如果说半个世纪前的高中教育具有可竞争性，因而可以定义为经济学上所说的“私人物品”，由家庭自己负责，那么在半个世纪后，高中教育应该是一种普通的基础性、公共性、义务性教育，每一个国民都应毫无例外地享受。而提供这种公共服务应当是政府义不容辞的责任。问题是，政府不是没有能力承担公共性高中教育普及的责任，而是政府能力（财政能力和领导者的精力）的分配发生了偏差，政府在履行提供公共教育服务职能时出现了“三位”现象。政府的教育管理部门对属于基础性的、公共性的、义务性教育的投入，部分地被对高等教育的关注、对学位点和招生名额的审批等取而代之了。从统计资料看，每年流向北大、清华等进入各类教育部“工程”的高等学府的财政投入速度，明显超过了国民经济发展和基础教育投入的增长速度。可见，基础性公共教育相对落后格局的形成，原因不在政府没有钱，而在于花钱不当，政府的公共教育管理职能不到位。一边是政府花大量钱培养北大、清华生，然后大部分流到国外，一边是农民的孩子想读书却进不了高中，念不了大学！其实，北大、清华这样的名校，要比中、西部落后地区一所泥砖砌的山村学校更具竞争力，他们更有能力走向市场，更不需政府给那么多的关照。
　　除了履行提供公共教育服务职能不到位外，政府在提供养老、失业、低收入家庭救济等公共服务方面，也欠下了很多的账。不仅农民没有社会保障，就连城镇居民社会保障的覆盖也还存在很大的缺口。另外，在公共秩序方面，特别是在卫生、交易以及生产和生活安全行为秩序方面，仍存在许多无人管的“死角”、隐患（请注意：每年死于煤矿和其他生产安全事故的人数是死于“非典”人数的好几倍！）。
　　为了从根本上改变上述情况，政府要通过制度创新，加快转变工作职能和重点，重新分配自己的精力。一是通过加快民营化进程缩小国有经营规模，加快从竞争性领域退出，让我们的政府官员从大量对竞争性项目、赢利性投资的审批和直接管理中解放出来，让政府财政真正转到公共财政上来，让政府政策转到公共政策上来；二是通过加快市场化进程缩小政府直接调控领域，更多地发挥市场的调节作用，让政府调节真正转到宏观调节上来。只有这样，政府才有可能集中精力履行其公共责任，为社会、企业和个人提供足够的公共物品和公共服务，不断满足国民日益增长的公共需要。
　　
　　3、近期财政政策仍要坚持“积极”的精神，但重点、方式和手段应作适当调整
　　
　　按照公共政策思路，政府财政应当逐步转到公共财政，这一点已经在近几年的讨论中形成了共识。目前仍有争论的是，短期来看“积极财政政策是否应当淡出”。我认为，从理论上看无疑应当“淡出”，一项针对某一特定时期的扩张型政策是不可以长期化的，是不可以一成不变的。但如果我们从发国债、减税等基本措施来理解“积极”，那么，这种“积极”的精神不能轻易放弃，要“淡出”的是政策措施的强度、范围和方向。
　　拿发国债来说。是不是前几年每年大约发一千五百亿，今年发一千四百亿（加上去年结转的一百亿实际上是一千五百亿），明年、后年递减，最后就停止发国债了呢？我看不是。现在，我们的公共设施条件还很差，离现代化和全面建设小康社会的要求相差很远。大家不要老是将目光盯在山东的高速公路、上海的磁悬浮、北京的立交桥和西部的三峡上，到中、西部农村地区多看看就会发现，那里的道路、桥梁、水利、供电、治污、生态等基础设施水平依然还很低，与东部、与城市、与快速的国民经济发展形成鲜明的反差。这些生产性基础设施政府不来搞，谁来搞？还有，前面提到的包括公共医疗卫生、养老、失业救济、弱势群体扶助等生活性基础条件反差更大，更需政府及早投钱来兴办。不管这笔钱是进当年预算内，还是不进当年预算内，这个责任政府是迟早要履行的。你在通货膨胀厉害、债券利率高时来履行，融资成本会更高，花钱要比通货紧缩和低通货膨胀时期多得多。
　　有的同志担心发债太多会增加赤子，给未来留下财政赤子危机和通货膨胀隐患。对这个担心，要做具体分析。同样是发一千五百亿国债，不同时期的承受能力是不同的。一九九八年，我们的国内生产总值只有不到七万七千亿，今年将是十一万亿，明年、后年、十年、二十年后呢？分母不断变大，发债率在变小，赤子压力也会变小。另外，如果现在不花钱搞几年、几十年后还是要搞的公共设施建设，把钱用到买美国的国债上，我们既会吃短亏，又会吃长亏，在全球资金争夺战中人家美国总是赢足先机，而我们老是吃亏。
　　去年六月，美国国会将联邦政府国债限额从五万九千五百亿美元提高到六万四千亿美元，一年后，又进一步提高到七万三千八百四十亿美元，增幅为历史之最。为什么美国国会一而再而三地提高国债限额？说得文雅一点，是争夺全球资金，说得直白一点，是掠夺别国的财富（巧妙地利用国际资本市场的公开交易！）。美国发债很多，但成本很低，而且是包括经济相对落后的中国在内的外国在大量买入美国国债，穷国在支援发达国家的建设。我们国家现在还不富裕，美国是世界最大的富国，但现在我们是净贷款人，美国是净借款人，我们三千二百亿美元的外汇储备的很大一部分是美国国债（在近一年中美元对其他货币加权平均汇率下降百分之二十的情况下，我们的净损失估计在一百亿美元左右）。我在这里举这个例子主要是想说明，如果不发债搞基础建设，不仅公共设施的供给不能增加，实体经济发展面临的“短边”问题永远解决不了，而且会继续强化美国在国际资本市场中的强势地位，我们将始终处于国际金融资源争夺的弱势之中。这是一个国家发展的战略问题，是一个国家经济安全的问题。
　　还有，如果你不发债，不给老百姓更多的投资渠道，在目前银行和其他金融体制运行效率很低的情况下，十万亿储蓄的大部分就有可能在不知不觉中浪费掉，或者，他们的钱会或明或暗地流到国外去。这也是一个国家发展的战略问题，也是一个国家经济安全的问题。
　　增发国债，作为政府通过直接投资实现的直接性扩张型财政行为，就短期平衡而言，要有度，这个度就是当年的赤字率不超过百分之三，这几年我们严格地在这个“警戒线”内运行。就长期平衡而言，要有适当的结构调整，改变部分资金的投向，比如目前和今后一段时间内应继续加大对“三农”、中西部、社保、公共性文教卫生设施等“短边”领域的投入。这既有利于充分发挥国债的职能，又能在一定程度上处理好各个利益体之间的公平与效率关系。
　　但是，单纯发行国债的“积极”效果是有时限的，我们不能过分依赖它，在条件成熟时应当加大“结构性减税”的政策力度，这也是财政政策“积极”的重要表现。今年五月以来，为了减少“非典”冲击的影响，政府出台了一系列减税措施，非常及时、有效。但还需要推出常规性减税政策措施，以降低生产者和消费者的成本，提高生产和消费能力，保障需求稳定增长。
　　结构性减税主要可以考虑几个方面：一是在费改税基础上，从总体上减轻农民的税赋，除了减免农林特产税外，应当逐步取消农村学杂费和其他各种属于义务教育的收费，以及减免制约农民生产（对耕地）和生活的各种不必要的收费，以真正解决“三农”问题；二是在毕业生、各类(不仅是国有企业)下岗失业人员创业以及新技术开发等方面，实行更优惠的税收减免政策，以优化就业和技术创新的政策环境；三是在出口方面继续实施有选择的税收支持措施，以刺激出口总量稳定增长和优化出口结构；四是提高个人所得税起征点，以刺激大众消费，特别是促使中低收入者消费稳定增长；五是在税制转型基础上，灵活调减某些企业税种的税率。
　　我们在减税前加上“结构性”三个字，其主要涵义是，不提“全面减税”，力争国家税收总量不减少，以满足政府必要的公共开支增长的需要，“调减部分”的缺口由“调增部分”来填补。哪些能调增呢？至少有三个：一是规范并且增加各地政府使用的国有土地征税；二是大幅度增加水（主要是城市和工业用水）等稀缺资源的征税，将征税计入提价，提价转入税收；三是在调减纳税等级基础上，适当提高所得税累进税率。当然，促使国家税收总量增加的最重要途径是在扩大投资和消费需求基础上，保证市场繁荣，促使经济快速稳定增长。
　　
　　4、实施稳健货币政策，既要注意防范金融风险，又要注意灵活性和适当弹性，提高金融资源的利用效率
　　
　　近几年，我们的宏观调控比较成功，一个重要的原因是中央正确地选择了稳健货币政策和积极财政政策的组合，积极财政政策得到了各地特别是西部地区的高度评价，稳健货币政策得到了国际货币基金组织的高度评价。在这个政策组合的作用下，我们顶住了亚洲金融危机、“九一一”后发达国家经济衰退的冲击，是否能顶住这次发生在我们本土的“非典”疫情的冲击，还有待观察和评估。但可以肯定，如果没有保持政策的相对稳定性和连续性,在今年一季度经济刚刚好一点时政策就“掉头转向”，在“过热”判断下采取急促的“淡出”措施，实际面临的困难就会更大，我们的宏观调控工作就会更加被动。可见，一项政策组合的实践一旦成功，并在现实中依然表现出积极的效应，就不要轻易改变方向，不要轻易掉头,要留时间先看一看,看准后再相机抉择。
　　但是，前几年的政策操作，尤其是货币政策操作，是不是也存在一些可以总结的问题呢？存在。如果对中国经济资源配置的效果做一个全球性的比较和评估，似乎可以说，我国最大的资源浪费是在金融领域，是金融资源利用效率比较低。这当然有赖于加快金融体制改革，要在形成金融市场竞争机制基础上从根本上解决金融的内生责任和效率问题，但是，作为宏观调控手段之一的货币金融政策的作用还是非常重要的。在货币政策操作中，如何掌握“稳健”的力度、灵活性和弹性，如何妥善把握和处理好货币供应量、贷款增速、物价变化目标和金融风险等问题，需要在政策操作上形成共识。
　　首先来看货币供应量增速到底应当如何掌握。人民银行这几年一直提“经济增长率+通货膨胀率”这个公式，实际可不可行呢？我查了一下提出这个公式以来各年份的数字，无论是看狭义货币供应量M1，还是看广义货币供应量 M2，不仅没有一个一致，而且相差很远，实际值大大高于公式值，可见人民银行并没有完全按这个公式来操作。看来，需要找到一个更切合实际的操作目标。如何找？有的人求助于西方国家的经验，有的人求助于定量分析模型，比较可行的还是从自己的实际经验中去找。最近十多年的经验表明，要保持百分之八左右的国内生产总值增长速度，M2大约需要增长百分之十五左右，调控区间在百分之十二至百分之二十，接近或低于百分之十二，需要向上微调，接近或高于百分之二十，需要向下微调。最近，中国社会科学院王松奇教授一篇文章中谈到了他在研究经济增长和M2之间的关系时发现，经济增长百分之七左右，要求M2增长百分之十三左右，经济要多增一个百分点，要求M2多增加三个百分点，在其他条件为一定前提下，经济加速增长取决于货币政策的“边际贡献率”，就是说，如果经济增长百分之八、九，意味着M2要增长百分之十六至百分之二十左右。这是一个很有应用价值的研究结论，希望引起人民银行的同志重视。
　　接着来看贷款增速如何掌握。由于目前的贷款三分之二以上给了国有企业，而国有企业贷款的预算约束要明显低于私人企业，所以调节企业的贷款行为还不能单纯依赖利率等价格杠杆，在相当长时期内还不得不利用信贷数量的控制手段，这一点不同于成熟市场经济的西方国家。因此，在操作货币政策时，要注意掌握和调控信贷增长速度。从实践情况看,贷款增长速度控制区间大体可以和上述货币供应量控制区间接近。随着资本市场快速发展，直接融资比重提高，间接融资比重下降，随着具有硬预算约束的消费信贷、国内私人信贷、外资信贷比重逐渐增加，国有企业信贷比重逐渐下降，银行信贷的“经济增长效应”会有所提高，从而信贷增长速度控制目标可以视情况逐渐调低。
　　再来看物价变化指标如何掌握。保持物价基本稳定，是宏观调控四大基本目标之一，是各市场经济国家掌握货币政策风向和力度的重要经济参数，也是我国货币政策操作的重要目标。多高才合适？多高才算是“基本稳定”？美联储实际上是按百分之三来操作的。欧洲央行认为，百分之二的通货膨胀水平是欧洲经济体内价格稳定与否的分水岭。今年六月五日，欧洲央行决定把它的主导利率降低半个百分点，从百分之二点五降到百分之二，主要依据之一是五月份的通货膨胀率降到了百分之二以下，为百分之一点九，此前四月份的通货膨胀率在百分之二点一时，即使一季度的经济增长接近于零，个人消费只增长了百分之零点三，投资增长由升转降（下降百分之一点四），欧洲央行依然不改变利率，可见他们对物价指标非常重视。我国经济正在加速向市场经济转型，同样需要十分重视对物价变化的调控。但今后不仅仅是控制通货膨胀，还要注意控制通货紧缩。这和上个世纪九十年代中期以前的短缺经济时代不同了。那么，如何掌握物价变化指标呢？比较而言,中国的物价指标可以定得比欧元区和美国高一些，因为中国经济未来相当长时期内将面临“加速转型”（体制的、结构的、发展的）任务，但为了稳妥些，可留一定余地，将选择区间定在零至百分之三之间，区间以下为通货紧缩，应当向上微调，区间以上为非常规通货膨胀，应当向下微调。
　　最后来看金融风险控制如何掌握。为了保证国民经济长期稳定增长和国家金融安全，我们不得不时时刻刻注意防范和控制金融风险。这几年，在操作货币信贷政策，调节资本市场，改革投融资体制时，对金融风险控制给予了高度重视，这是能够顶住亚洲金融危机、“九一一事件”冲击的一道“防火墙”。但是，如何将防范金融风险和有效利用金融资源结合起来呢？这是需要认真探索的问题。
　　中国的金融风险不仅有可能来自货币信贷政策操作失误，来自货币供应量的短期过度放松，而且更重要的是来自金融体制的缺陷，特别是来自预算约束依然比较软的国有企业，既包括实体经济领域的国有工商企业，又包括银行、证券、保险、投行等虚拟经济领域的国有服务企业。这些国有企业要钱的积极性非常高，有时几乎是不计成本,不考虑以后能不能还(或者干脆就不打算还?),而如何花，如何在精打细算前提下充分履行回报责任，积极还贷，没有一个持续有效的机制来做保证。
　　在体制创新缓慢的前提下，将货币信贷口子收得紧紧的，每年的存贷差三、四万亿，老百姓和企业的钱像洪水一样汹涌流入银行，虽然可以控制短期风险，但这会隐含三个问题：一是降低金融资源利用效率，就像水流入一个静止的池塘一样，没有动起来，它就没有活力，就不会产生能量；二是将金融风险过分集中到国有银行，实际上是过分集中到政府身上；三是金融风险从短期转入长期，几年后银行、金融市场一旦放开，我们有可能面临巨大的“开闸式” 金融风险！
　　制度性金融风险是金融市场逐步走向开放过程中要严加防范的最大风险,这一点对中国来说显得尤为突出。要从根本上消除国家金融风险的隐患，从宏观调控上时刻注意调节“笼头”（货币供应量和信贷总量）的松紧是必要的，但更重要的是构筑安全的“管道系统”（银行和企业体制）。加快金融体制的改革，特别是加快银行、资本市场和国有企业产权制度的改革，提高资金的使用效率，是防范和控制金融风险的“治本”的途径。防范金融风险要“标”、“本”兼治，“治标”得到的是短效，“治本”得到的是长效，长短结合了，金融风险才能够真正控制住。
　　
　　5、在开放化、全球化程度不断提高的新背景下，对外经济管理极为重要，政府应花更多精力研究和应对国际竞争
　　
　　经过二十五年的对外开放，中国经济的开放水平在数量上已经非常高了，而且这个开放已经不只是局部的、重点放在发展中国家的老格局了，而是在发展中国家和发达国家全面推进的全球范围开放的新格局了。上个世纪七十年代末、八十年代初，对外贸易占国内生产总值比重只有百分之十三点五，目前在百分之五十左右。进口占社会消费品零售总额比重，一九七八年只有百分之十二，目前超过了百分之五十。外商直接投资占全社会固定资产投资比重，一九八三年只有百分之二点四，目前超过了百分之十五。入境旅游收入占全国总旅游收入比重改革初期数目很小，最近几年提高到百分之三十左右。在对外经济流中，与发达国家之间的互联、互动程度也已经比较高了。去年，中国向美、日、欧三大经济体的出口额为一千六百六十六亿美元，占总出口额的百分之五十二，其中对美国的出口占到百分之四十二。这些数字说明，目前中国经济的国际关联度相当高，人流、物流、资本流的国际化程度相当高，基本上形成了大进大出的对外经济格局。
　　这个大进大出的对外经济格局，有利于调剂国内市场余缺，缓解商品、资本的供求矛盾，加速市场竞争机制的发育，促进国内技术进步，提升国民经济运行的效率，但同时也会给我们带来很多的问题和挑战。譬如，货物、资本和人员的流入、流出带来的安全冲击，汇率变动和石油等战略物资的价格波动带来的市场冲击，以及其他方面的冲击和影响等，如果不能及时、有效地应对和处理，就有可能要付出巨大的代价。仅去年一年，中国出口企业的百分之七十一、出口产品的百分之三十九遭国外技术壁垒的限制，约损失一百七十亿美元，其中食品和土畜产品出口有百分之九十的企业受损，造成损失约九十亿美元，轻工、机电类产品在“入世”后受技术壁垒限制加大，损失分别约四十亿美元和二十亿美元。在对我进行技术壁垒限制的国家中，欧、日、美三大经济体总共占到百分之九十五，分别是百分之四十一、百分之三十和百分之二十四。这个代价是很大的。
　　要减少甚至在某些领域消除这些代价，责任自然而然地落到了政府头上，需要政府花更多的精力、动用更多的人财物来应对挑战，来解决可能造成损失的各种国际经济争端问题。这就要求我们的政府加强对外经济管理，对对外经济活动进行全方位的、深入细致的调研，搜集详实的经济情报，建立及时快捷的内部预警机制，形成各种备用应对方案，使争端处理的代价最小，保证国家利益最大化。
　　以往，由于我们政府经济管理的重心在国内，在对外经济活动管理中，花的精力少，人手少，投入小，往往只是就事论事，被动应对，人家提出问题和挑战后，我们才忙于应付，对外经济管理工作缺乏主动性，更谈不上进攻性。在一定时期，特别是在“入世”前，这是可以理解的，那时我们的实力不行，人家也不一定需要我们的市场。现在不同了，我们有了一定的实力（十一万亿人民币的国内生产总值，分别三、四万亿人民币的投资和消费，三千二百亿美元的外汇储备）和市场（人均一千多美元的十三亿人口的市场），人家也不得不在一定程度上依赖我们，你限制我，那好吧，我也照此办理，可以限制你，你有来，我有往，有何不可？！其实，在有些对外经济领域，在对外限制和技术壁垒上我们可以主动出击，甚至可以采取经济上的“先发制人”手段，以抬高谈判筹码，控制和影响与我发生争端的过程。但是，要做到这一点，就必须非常了解情况，既了解自己的情况，又知道人家的底细，而这又需要我们在人、财、物上有充足的条件，要有一套严密的制度和强有力的组织机构来作保证,要实施始终心中有数的对外经济管理战略和策略。在转变政府职能时，我们要注意减少不必要的“对内管理”，加强“对外管理”。国内经济在加快市场化、企业化、个体化过程中，越来越多的事情交给了市场、企业和个人，政府在许多领域可以退出来了，退出来后的精力可以用到公共服务上，用到对外经济管理上。
　　这几年，我做了一个调研，发现美国的政府班子百分之七、八十的精力是跑国际关系，抓对外经济管理，内部事物政府花的精力很少，因为内部管理相信自己的国民，相信市场调节和企业、个人的自由选择、自主决策，政府不干预他们的正常活动，这既可以保证国内所有各种经济主体的积极性，又可以让政府有更多的精力管理对外经济事务，在国际市场这个大蛋糕中争取更大、更多的一块。对于一个国家来说，特别是对于一个大国来说，对外经济管理，包括货物、资本、技术、人员的流入、流出的协调管理，各类经济安全管理，市场保护管理，国家的战略物资（粮食、能源、外汇等）管理，具有极其重要的意义。在这些方面，如果宏观管理不力，出现缺位现象，或者只是等到火烧眉毛时才急急忙忙采取零时性的、补救式的解救，其代价是非常大的，动不动就要损失几十亿甚至几百亿美元。我们与其安排一大批公务员对国内投资项目进行审批，或者在制度安排上让各地、各部门花很多精力争审批权，搞本位利益争夺，有时甚至规定企业这个不能干，那个不准进入，还不如在对外经济管理上花更多精力，把开会研究问题的时间更多地放到争夺国际市场上。这样，国家的蛋糕做大了，内部分配的整体水平便会随之提高，个人和部门的利益也会随之增加。在国家管理上，我们要改变计划经济遗留下来的只是“治内”的习惯行为，用“一致对外竞争”代替“内部兄弟竞争”，共同保护和发展国家的整体利益。
　　加强对外经济管理，重点要研究那些对我影响最大、最直接的国际经济活动。一是外贸管理中的进出口贸易的拓展和安全监管，包括反倾销、反技术壁垒及其他反关税和非关税壁垒；二是资本管理中外资流入、国内资本流出的安全监管，外汇储备的币种结构选择和外币流动性操作；三是重要战略物资的对外限制和向外争夺；四是人员流出、入管理，国际技术转让管理等等。近几年，我们加强了贸易方面的对外管理，如加大了反倾销管理、反技术壁垒管理等，但还很不够。譬如，在外币资本和国家战略物资的对外管理方面，还相当薄弱,我们在国际市场波动时经常要承受巨大损失。
　　最近一段时期,大家的目光主要集中放在国内“非典”对国民经济的影响上。实际上，在对外经济管理方面，至少有两个损失是非常大的。一是巨额外汇储备因美元大幅度贬值带来的损失（较大比例的美元储备至少造成巨大的帐面损失），二是伊拉克战争前后我们在高价位大量进口石油带来的损失（今年一季度外贸出现近年来少有的逆差与急剧增加石油进口有关）。如果说“非典”造成的损失有的可以弥补的话，对外经济管理中的损失是无法弥补的，而且从国家之间的国际博弈角度看，我损失一块钱，等于人家多得两块钱！
　　为了减少对外经济活动中的损失，提高对外经济管理的效率，建议加强对外经济管理机构建设，在政府对外经济管理活动中，要增加资金和人力支持，加强常规性专业调查和研究队伍，有些领域应尽快成立专门的委员会（如具有对外管理职能的“国家能源委员会”、“国家资本投资委员会”等），对有的国家，我们应当实行严格的监测、防范，以保证国家利益不受损。总之，在“入世”后中国经济出现大进大出的新形势下，加强对外经济活动的组织、协调和管理，在对外竞争中实现国家利益最大化，是政府职能转变、政策体系创新的重要任务之一。
　　
　　6、在处理四大宏观调控目标的关系时，要根据不同时期的不同情况，突出重点，相机抉择
　　
　　在研究宏观经济政策操作思路时，我们需要对该政策的宏观调控目标进行界定。对此，我们的认识在不断深化。“十五大”的提法是：“保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长”。这个提法在总体上局限于计划经济思维的框架内，与标准市场经济所讲的宏观调控四大目标有较大的距离。其不足之处，一是将“结构”放进来，似有政府在宏观调控时“越位”、与市场调节功能“错位”之嫌；二是“总量平衡”与“抑制通胀”及“稳定增长”存在交叉、重叠，互相包含；三是没有提“就业”，而这是现代国家中政府宏观调控的基本内容，对作为劳动力大国的中国来说，实施追求“充分就业”的政策尤其重要；四是缺少“国际收支平衡”，而这也是“入世”后中国在宏观调控时要认真对待的重要课题。“十六大”报告纠正了这四个不足之处，新的提法是：“促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡”。这个新提法，完全回到了市场经济宏观调控轨道上，表明作为世贸成员之一的中国，其政府的宏观经济管理行为完全实现了与国际接轨，这也为证明我们在国际上的“市场经济地位”提供了进一步的支撑。同时也说明，我国宏观调控政策理论已经基本成熟。
　　但是，对这个新提法的认识，目前还有一些争论，有的方面还有分歧。争论较多的是，政府宏观调控目标要不要讲“经济增长”，要不要将增长目标摆在四大目标之首。持反对意见的同志担心“增长优先”会强化计划经济，容易促使中央政府实行“过热”的经济发展政策，容易促使地方政府攀比GDP增长速度而忽视诸如生态环境、公用事业设施建设、市场秩序稳定等问题，主张“就业优先”。其实，这个担心是不必要的。以往，经济“过热”的出现，主要不是政策问题，不是因为宏观调控强调经济增长，而是一个体制问题，中央政府是这样，地方政府也是这样。你不以GDP增长速度为考察地方干部政绩的考核标准，而以就业来替代，如果用人制度不变，他们攀比速度的行为照样会存在。要改变地方政府行为，特别是改变主要干部的行为，关键是要从根本上改革干部任免制度，而不是单纯在政绩考核指标中取消增长速度指标，用就业指标取而代之。
　　在今后相当长时期内，中国要完成全面建设小康社会的任务，通过加快城镇化推进“二元经济结构” 转换，要在国际竞争中不断提高国家的综合经济实力，努力缩小与发达国家的差距，经济“加速增长”是一个必然的过程。这就要求我们的宏观调控目标，要求我们的政府政策操作，首先要突出“经济增长”。去年，美国GDP的总规模是十万五千亿美元，我们是十万三千亿人民币（元），差距大约是一个“汇率差”，为一比八左右。如果看人均，差距就要大得多。美国人口不过三亿，我们有近十三亿，是一个反向的一比五左右。两项相加，大约就是人均GDP的差距。到二零五零年，我们在人均上达不到美国的水平，但在总规模上经过努力可以达到美国的水平。但是，如果我们不强调“加速增长”，在宏观调控中不突出增长目标，五十年后这个期望是要落空的。所以，今后我国经济发展的长期战略和短期政策都应当突出“经济增长”目标。
　　从短期经济关系的角度看，“经济增长”和“增加就业”实际上是同一个主题的不同角度表达。在技术进步为一定的条件下，经济增长了，企业开工会扩大，就业自然会增加。反过来，在劳动生产率为一定的条件下，就业增加，经济自然会增长。经济增长和就业出现不同步的唯一情形是，存在加快技术进步趋势，这正是美国最近出现生产率提高同时企业裁员增加、社会失业率提高的原因之一。从社会进步和解放劳动力的角度看，这个“不同步”是值得欢迎的。所以，我认为，在讨论与“稳定物价”的关系时，提“就业优先”是可以的，但在谈论与“经济增长”的关系时，提“就业优先”就不必要了，尽管未来中国面临的最大挑战之一是努力为八亿多劳动力提供就业机会。
　　由于国民经济运行和发展在不同时期的主要矛盾是不完全相同的，政府宏观调控政策操作的重点也会有所不同。当经济处于低潮，失业压力较大，物价形势中的突出矛盾不是通货膨胀而是通货紧缩时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：增加就业，控制通货紧缩，刺激经济复苏、繁荣；当经济处于高潮，甚至出现“过热”，物价形势中的突出矛盾不是通货紧缩而是通货膨胀时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：控制通货膨胀，抑制“过热”。可见，尽管宏观调控政策一般讲四大目标，但四大目标在不同时期的重点和组合形式是不一样的，科学而有效的宏观经济政策操作应根据不同时期的不同情况，突出不同重点，做出相机抉择。
　　
　　7、为了提高政策操作技巧和水平，应当建立各地、各部门间的协调决策机制，形成政府决策的合力
　　
　　为了提高宏观调控政策的效率，不仅要对政策操作的方针、目标、重点和组合做出正确的选择，而且还要有一个权威、快速和协调决策的机制。在现代国家的管理中，政府的快速反应能力是极为重要的。反应迟滞，不仅有可能丧失发展的机会，而且有可能造成难以估量的损失。从这次各地对“非典”疫情的应对和处理可以看出，政府快速反应能力的差异直接决定了付出代价的差异。
　　要使政府在面对突发事件和危机时做出快速反应，最为关键的是解决好“信息问题”。一项政策的科学形成和有效实施，首先依赖的是有高质量的信息，信息既要精准、全面，又要及时、畅达。如果政府决策者得到的信息是残缺不全的、陈旧过时的，那么他们所做出的决策就有可能是不当的，甚至是无效的。因此，保障政府政策高质量的前提是作为决策依据的信息要保证质量。
　　对于公共政策而言，解决好“信息问题”，还要注意自觉与公众互享、互动，因为你的公共政策最终还是要公众来实施，来和你配合行动。离开了公众，你的公共政策只不过是一纸空文，毫无意义。为了求得公众理解并履行配合行为，政府要以透明（注意：不包括那些涉及国家安全等方面的、不需要公众行为配合的、必要的内部密级信息）方式，及时、如实披露信息，而不能用捂盖子的老办法。实际上，在现代信息社会中，老百姓可以极为方便地从网上、电视、广播、报纸、手机等媒体得到信息，并将按“梅特卡夫定律”加以传播，因此捂盖子的老办法被证明是不必要和无效的了。
　　“信息问题”解决好了，剩下的就是政策制定者的决策了，这里最重要的一个是权威，一个是协调。以往的经验表明，中国宏观调控政策操作中的最大问题，不是没有权威性，而是反应不快，地方、部门间不协调。突出的表现是，地方和政府职能部门缺乏全局观念，特别是缺乏自觉的国家利益至上观念，各自为政，互相封闭，互相争权、保权，想方设法保护本地、本位利益。
　　举一个比较的例子。我们是一个国家，一面国旗，一个执政党，一个军队，但地方市场却是一块一块的，到处设卡，互相分割，很不统一。所以，有人将中国经济戏称为“诸候经济”（这个经济在计划经济条件下没有什么问题，在国际化、全球化的市场经济条件下是很危险的！）。欧元区是多个国家，多面国旗，多个执政党，多个军队，但它的市场反而统一了。
　　再举一个例子。我从报纸上了解到，在这次抗击“非典”期间，国内有一个很权威的疾病研究机构，想得到“非典”病原体，花了几个月时间没有从正门拿到，反而是通过“关系”从“旁门”“偷”来的，该病原体较早地被外国人拿走了，结果有一项研究成果反而被“非典”疫情后发国家的研究机构获得了。对此，钟南山院士深有感触。
　　实际上，在中央政府层面的各部门之间，也存在互不协调、互相扯皮的现象。譬如，“计划”、“财政”和“银行”之间，综合宏观调控部门和专业管理部门之间，专业部门和专业部门之间，无论是需要形成合力的应急决策，还是需要形成合力的某些日常决策，都缺乏自觉承担责任下的主动协调，往往要等中央和国务院来进行具体协调，将协调决策的风险过分向高层集中。其结果，不仅由于延误时机而降低了协调决策的效率，而且由于过分集中而积聚了决策的风险，缩小了高层在决策上的回旋余地，也增加了调整成本。为了解决宏观调控中的不协调问题，建立国务院联席会议制度无疑是非常重要的，但更重要的是要从机制上建立一个促使各地、各部门保持经常性协调决策的约束制度。（完成于6月中旬）

（国家计委宏观经济研究院副院长, 陈东琪）