一、认识、适应和引领人口发展新常态
人口发展新常态的主要表现是少子化、老龄化和区域人口增减分化，根源则是生育率长期下降并处于低水平。从20世纪90年代开始，我国便进入低生育率社会，总和生育率一直低于2.1这个更替水平。近年来，我国总和生育率更是达到极低水平，第七次全国人口普查显示的2020年水平为1.30。根据联合国2024年最新估算数据，2020年、2021年、2022年和2023年分别为1.24、1.12、1.03和1.00，位于世界上生育率最低的少数国家之列。长期处于低生育水平，结果必然是人口停滞以及负增长，老龄化速度和程度超越经济发展阶段，形成未富先老的特点。实际上，我国人口从2022年开始负增长，65岁及以上人口占比（即老龄化率）在2021年超过14%，跨越国际公认的“老龄化社会”到“老龄社会”的转折点。2023年，我国人口继续以1.48‰的速度减少，老龄化率已经达到15.4%。根据中国人口与发展研究中心预测，2032年我国老龄化率将会超过21%，进入所谓的“高度老龄社会”。
生育率持续下降，是经济社会发展的结果，是一个普遍观察到的、具有规律性的现象，也是各国现代化过程中表现出的共性。然而，生育率从极低水平向更替水平回归，则会面临着极大的困难和挑战，几乎没有成功的先例。不过，如果把目标设定为生育率朝着更可持续的水平提高，则是经过努力可望实现的目标。归纳人口学和经济学研究成果，观察和分析长期经济发展经验以及跨国和时间序列数据，我们可以看到生育率的变化，通常表现出一种回归均值的趋势或趋中律，即各国分别从或高或低的方向上，以2.1这个更替水平生育率为中心变动。因此，借鉴各国人口转变的一般规律，从中国人口转变的特殊性出发，实现研究视角从关注降低生育率的因素到关注提高生育率的因素转变，从认识和适应人口发展新常态入手，可以达到引领人口发展新常态，以人口高质量发展支撑中国式现代化的要求。
解释生育率下降的传统经济理论认为，低生育意愿和低生育率的微观动机，在于家庭生育、养育和教育孩子的成本日益提高，而孩子作为未来的劳动者能够为家庭带来的收益则倾向于减少。这就是说，家庭的生育意愿与社会的生育期望之间，必然产生激励的不相容，从而家庭所生育的孩子数量通常会少于社会的期望水平。这里，我们实际上面临着一个悖论：若要提高生育率，只有作为生育单位的家庭才能做到，然而，作为一个生产和消费活动主体，家庭却无法做到按照理想的状态生育。意思是说，只有家庭肯生育更多的孩子，社会整体的生育率才能得到提高；但是，生养孩子的成本过高，以致家庭无力履行生育社会期望孩子数的“职责”。打破这个悖论的关键，应该是政府承担更多的相关支出责任，显著降低“三育”成本，改变家庭生育决策中的成本收益方程。
二、完善生育支持体系和激励机制
生育率下降和老龄化加深，是渗透到经济社会所有领域的全球性挑战，因此，各国都在探讨实施各种鼓励生育的政策，我国一些地方也出台了各种类型的物质奖励措施。对这些措施的效果进行总体评价可知，缺乏整体配套性的生育激励措施固然有益无害，却难以根本性逆转生育率下降的趋势。《决定》提出完善生育支持体系和激励机制，要求以具有顶层设计和基于制度建设的思路、做法及路径予以推进。具体来说就是立足于提高普惠性的社会福利水平、政府承担更多的“三育”成本，在拓展公共品边界的前提下，从全人群、全生命周期着眼和入手，有针对性地提供更充分的基本公共服务，从公共财政上落实幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，从而形成有利于理性做出家庭生育决策的成本收益关系，进而达到家庭生育意愿与社会生育期望相一致。
首先，通过扩大基本公共服务范围、改善服务水平等方式，降低“三育”直接成本。一是在整合各种补贴形式、逐步提高补贴水平的基础上建立健全生育补贴制度。与生育保险覆盖范围扩大相协同，形成广泛覆盖的家庭育儿支持基本制度，提高“三育”成本的公共化程度。二是提高基本生育和儿童医疗等方面的公共服务水平，提升生育全程基本医疗保健服务能力，扩大辅助生殖技术服务资源，完善母婴健康、生殖健康和儿童健康服务体系。三是加强普惠育幼服务体系建设，推动育幼活动从家庭向市场和社会逐步转变，育幼布局从生活社区向工作社区合理延伸。四是逐步扩大免费教育范围，特别是以基本公共服务的方式，加强学前教育和儿童早期发展项目，实现减轻家庭“三育”负担同提升全社会人力资本有机统一。
其次，通过政策调整、制度建设和机制完善，降低“三育”机会成本。与生育、养育和教育相关的成本，有些是无形的，并且造成对家庭及其女性成员的长期不利影响。例如，女职工承受过重“三育”负担，会使这个群体在岗位获得、职场升迁和职业发展等方面处于不利地位。即使一些受到法律法规保障的职工育儿权益，有时也会以隐形的方式受到劳动力市场的“惩罚”，使他们未来的职业发展遭遇障碍。因此，用制度形式保障权益和降低“三育”的机会成本，要求从立法、执法、规制等方面，完善包括产假、育儿假、陪护假、哺乳假等在内的生育休假制度，创造育儿友好的就业环境，让违法和违规的市场主体受到有形的惩罚，确保不让遵规守法的家庭和劳动者付出无形的代价。此外，加大个税专项附加扣除力度，譬如提高符合扣除标准的照护婴幼儿年龄，以及提高抵扣照护和教育费用额度等，也是一种基于制度的生育激励机制。
最后，从全生命周期提供更充分均等的基本公共服务，通过稳定家庭预期提高生育意愿。生育支持体系和激励机制，是一个着眼于覆盖全人群、全生命周期的基本公共服务供给体系，构成生育友好型社会的主要支柱。从迫切的现实需要着眼，应该明显改善全社会的儿童养育环境、在现行义务教育基础上延长受教育年限、提高就业质量和稳定性、让所有人能够获得更好的社会保障、承担得起保障性住房费用，以及得到基本养老保障和服务。从战略层面，这些方面均在《决定》中得到部署，包括加强普惠育幼服务体系建设、探索逐步扩大免费教育范围、健全就业促进机制、健全社会保障体系和社会救助体系、实施健康优先发展战略、优化基本养老服务供给、加大满足刚需的保障性住房供给等。
三、以畅通社会流动激发家庭生育意愿
生育意愿不仅反映家庭当下的财务预算和精神需求，更取决于家庭的长期福祉预期，包括父母对自身职业以及孩子发展的考量。人们攀登社会阶梯面临的均等机会，即向上社会流动的必要条件，包括更优质的教育、更高质量的工作、逐渐提高的收入和不断改善的生活品质等。在微观层面，社会流动表现为家庭内子女一代的生活质量比父母一代有显著的改善。在宏观层面，社会流动表现在社会整体的代际和人口队列间生活质量有明显的改善趋势。在家庭长期预期良好、社会流动性强劲的情况下，家庭的生育意愿就会更接近于社会期望的生育水平。鉴于扩大市场机会和消除体制机制障碍是促进社会流动的根本举措，也就必然是建设生育友好型社会的基础。
国际经验表明，在发展的早期，生育率从较高的水平上迅速下降，通常伴随着收入水平的提高和私人财富的积累，表现为总和生育率与人均国内生产总值变化方向的负相关关系。然而，在更高的发展阶段上，很低的生育水平已经成为常态或稳态。以此为起点，生育率朝着更替水平回升，则取决于更高的人类发展水平，不仅包括人均收入，还包括受教育年限和预期寿命等社会发展指标的改善。那些生育率回升效果较为明显的国家，通常具有极高的人类发展水平，以及与之相伴的更符合期望的社会流动性、主观幸福感和性别高度平等等表现。对于中国来说，从这些方面着眼促进社会流动，提高人类发展水平，既是创造生育率回升条件的必要之举，也是提高人口素质和人民生活品质的必然要求。
畅通社会流动渠道的各项举措，要求全局着眼、顶层设计、整体协调和综合施力，在《决定》中均得到充分的体现和明确的部署。首先，在努力保持合理经济增长速度的前提下，促进高质量充分就业，以保证市场机会持续涌现，并公平均等地惠及每个人口群体。其次，完善初次分配、再分配和三次分配的作用机制，有效降低收入和财富分配的不平等，显著缩小基本公共服务差距。最后，破除各种阻碍社会流动的体制机制障碍，包括完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道；推进户籍制度改革、用人和招工制度改革，以及提升档案和就业信息服务水平等；优化创业促进就业政策环境，支持和规范发展新就业形态；完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障，让社会保障确实覆盖特殊就业人群和新就业形态人员。
（来源：《经济研究》2024年第7期，原标题《聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，推动经济高质量发展——学习贯彻党的二十届三中全会精神笔谈》，注和文献略）
版权所有：北京五十人论坛顾问有限公司