原创 蔡昉 理论周刊 2024年11月12日 09:09 北京

随着人们对宏观经济政策以及其他各类政策实施成败得失的认识加深，社会保障手段具有了逐渐被纳入宏观经济政策工具箱的趋势。

综合运用解决周期性失业与结构性失业的政策手段

一般来说，失业由周期性因素和结构性因素造成。在经济增长遭遇需求侧冲击，因而周期性因素推动失业率上升的情况下，通过货币政策工具创造宽松的货币供给环境、通过财政政策刺激投资和消费，预期可以把失业率降低到仅有结构性失业的水平，从而使宏观经济回归充分就业状态。这里的宏观经济政策都属于需求管理类型的政策，其中不乏通过各类社会保障项目进行的转移支付。

然而，在就业的结构性矛盾比较突出的情况下，治理失业并不应限于周期性失业部分，也应该着力降低结构性失业率。相应地，宏观经济政策工具箱则要在需求管理手段之外，添加针对自然失业现象的结构性手段。例如，在20世纪80年代以后，在如今所称的新自由主义经济学理念影响下，经济政策就产生了忽略结构性失业问题的倾向。对于结构性失业来说，宏观经济的需求管理手段通常是无能为力的，因此，旨在从公共就业服务、劳动力市场制度以及相关规制等领域着眼，解决劳动力市场运行障碍的手段，应该成为宏观经济政策的常备工具。换句话说，宏观经济政策制定既要以所谓“菲利普斯曲线”，即失业率与通货膨胀率之间的权衡取舍关系为依据，动用工具箱中影响宏观经济景气的手段，实施反周期政策，也要以所谓“贝弗里奇曲线”，即岗位空缺率与失业率之间的权衡取舍关系为依据，动用工具箱中影响劳动力市场效率的手段，解决结构性矛盾。两类政策手段的综合运用，可以使我们在不付出通货膨胀代价的前提下，看到宏观经济回归更理想的充分就业状态。在促进就业和提供保障之间并不存在根本矛盾

在经济学以及经济政策的讨论中，传统的思维方式表现为一种偏简单的思维定式，即用二分法来概括理论出发点和政策取向上的分歧。这导致无穷无尽的权衡取舍，如近期目标与长期可持续性、行动意愿与现实可能性、积极进取与底线思维等。对于治理失业的宏观经济政策理念和实践，类似的二分法表现在以“积极的劳动力市场政策”为主，还是以“消极的劳动力市场政策”为主这两种政策主张间的对峙。这里，“积极”政策更注重通过提高劳动者的就业能力和扩大宏观经济的就业需求，增加就业数量和提高就业质量；“消极”政策则更注重通过社会保障的方式，对失业者和就业不足的群体予以托底保障，确保他们的基本生活。实际上，在促进就业和提供保障之间并不存在根本矛盾，当然也不应该形成任何程度显著的对立关系。

从社会保障事业角度来看，要破解这种传统二分法对政策思路的束缚，根本上要确立一切从人民福祉出发的目的论，并且在此基础上形成认识论和方法论。也就是说，一旦确立这个根本目标，就不能再以任何似是而非的说辞，使手段与目标之间发生本末倒置现象。既然促进就业和提供保障归根结底都是为了提高人民福祉，那么，无论从政策目标的一致性来看，还是从政策手段的互补性来看，两者的关系都不是此消彼长的，而是缺一不可的。

更进一步，随着时代的发展，为了以动态的方式把握就业与社会保障之间的平衡关系，也有必要把积极的劳动力市场政策中“积极”这一特征赋予社会保障制度。社会保障制度不再与就业之间形成权衡取舍关系，反而可以达到积极劳动力市场政策本身求而不得的效果。例如，社会保障的更加普惠化和普世化，可以减少不得已的低质量就业或劳动力市场退出，消除持续存在的人力资本缺口，从而增强失业者的再就业激励，并帮助劳动者在接受教育（培训）、参与劳动力市场、从事养育和照护等活动之间自主抉择和自由转换，从而不断趋向于行为能力的增强和自由的扩大。

以促进就业的政策思路治理失业本身、通过社会保障托底避免失业的后果，是达到保障和改善民生要求两个不可或缺的方面。每个政策方面在分别履行自身职能的同时，也对另一方具有拾遗补阙的作用。只有两者之间实现了无缝衔接，民生才得到充分的保障。例如，通过培训提高劳动者的就业能力、通过改善公共就业服务提高劳动力市场匹配程度，以及通过更好的兜底保障避免消费水平明显下降，都是保持社会总需求以恢复劳动力市场需求的政策作为，也是保障和改善民生的必要条件。就业政策和社会保障也应该是相辅相成的，通过消除现存的制度性障碍，两者能够共同构造一个完好社会的良性经济循环。

宏观经济政策的各组成部分不应该画地为牢、相互分割且孤立运作，政策工具箱越丰富越好，并且在运用上要善于在相互之间协同贯穿。例如，应对周期性失业的货币政策和财政政策，就其性质而言是数量调控，即通过扩大投资带动就业复苏。但是，在很多情况下，因失业、就业不充分或退出劳动力市场，有较大部分家庭的收入受损，消费能力和消费信心变得十分孱弱。特别是结构性失业不对称地使一些脆弱群体陷入困境，比如初入就业市场的年轻人，通常面临更高的失业风险。这要求形成一个完整的政策组合，一方面，以托底基本生活为目的实施最普惠的社会保障，稳定居民收入和消费；另一方面，实施一系列结构性改革，提高劳动力市场匹配水平和资源配置效率，降低对青年劳动者威胁最大的结构性失业率。

（作者为中国社会科学院学部委员）

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编辑/欣欣子