一、绩效管理的宏观视角
(一)从理论到落地:绩效管理的认知误区
当前,在全国上下贯彻落实党的二十届三中全会精神之际,对绩效问题进行研讨是非常有意义的。全面实施预算绩效管理的文件早已出台,并取得了不少成绩,各地也积累了不少成功经验,但如何将其总结提升到理论层面,再变成一种可运行的框架,还有很大的探讨空间。出台的大量文件都下了很大功夫,在预算绩效管理方面做了大量工作。但在实践中,从文件到落实有相当大的难度。因为这不只是一个理念、政策和方法的问题,更涉及体制性的问题。如果体制性的问题尚未解决,那么让绩效管理真正落地还是非常难的。
现有的文件在概念上讲得很全面,绩效管理是全方位、全过程、全覆盖,不仅事前要提出目标绩效,事后要进行绩效评价,而且要将结果运用到预算编制当中。如果进行绩效考核,就会有资金投入的倾斜。绩效不好,可能就要减少资金或者取消项目。但真正操作起来,若绩效不好就逐渐减少资金安排,实际上是很困难的;而绩效很差的项目,实际上也没法取消。因为有些支出是刚性的,尽管绩效不怎么样,但是照样需要资金投入。
因此,我们对绩效的认知需要超越,不能简单地认为绩效评价结果好的项目就予以保障甚至增加预算,绩效评价结果不好的项目就减少预算,这套逻辑在公共领域是行不通的。受经济学的影响,过去所讲的绩效一般都是经济绩效,但在公共领域仅仅谈经济绩效,是远远不够的,特别是局限于一个项目谈经济绩效,更是不够。因为从微观的角度来看,项目可能在经济上是有绩效的,但是从公共服务的受益人的角度来进行评价,结果可能是完全相反的。比如新建一个医院,可能医院的工程质量很不错,医院建成后看病的人也不少,但是从受益人群进行分析,到底哪些人群是受益者,高收入者还是低收入者?从公共服务的角度来衡量,建立医院的目的应当是促进社会健康服务的公平性。如果不进行受益人群分析,那么医院到底解决了什么样的问题?从微观的经济视角来看,项目本身或许是有绩效的,但是公平性上可能是不足的,甚至是适得其反的。
(二)从微观绩效到宏观绩效:公共资源的空间错配问题
绩效有两个层面——宏观和微观。如果仅关注微观层面,实际上很多判断会出现偏差,宏观和微观两个层面对绩效评价来说是不可偏废的。那么要把哪个层面放在首位加以考虑,笔者认为这个顺序是需要研究的。现在更多是从操作性来看的,局限于微观绩效,即项目绩效,而在宏观上对绩效指标的考虑不多,且有时难以操作,无法判断宏观绩效的好坏。
很多绩效指标都是微观视角的,从部门单位落到每一个具体的项目上,设定事前的绩效目标,进行事后的绩效评价,且默认在宏观层面来看项目的设立是合理的。但问题是,在宏观层面进行的绩效评价,是缺少分析框架的,项目的微观绩效评价并无宏观合理性的确认。正是因为更注重微观绩效评价,而宏观的绩效评价呼声不高,所以公共资源的宏观配置出现了严重的空间错位。
举个例子,从整体来看,在工业化、城市化的推动下,人口在流动,家庭在迁徙。过去是一个静态的社会,这在计划经济条件下最明显。而在市场化条件下,现在是动态的社会,表现为区域之间人口、家庭的迁移,更重要的是,农村的家庭在向城市迁移,从劳动力进城打工,到举家迁移进城,是经济流动转向社会流动的跃升,带动人口的纵向流动。城市化是一个不可逆转的过程,同时也是中国式现代化过程中必须全力推进的。城乡融合发展,实际上是要提高城市人口占全国人口的比例。现在城市常住人口的比例为66.16%,但户籍人口实际不到50%,两者差了18个百分点,原来相差20个百分点,虽然差距略有缩小,但仍然意味着有2.9亿被称为农民工的人口,作为劳动力得到了工资,在经济上似乎是平等的,但其家庭却在社会上不能得到平等的待遇。作为经济要素的劳动力,得到合理工资,并不能替代其家庭应享有的平等同城待遇。农民工是流动的,他们在城市工作、生活,如果缺少社会身份的平等,就不能享受和当地市民同等的公共服务。这其实带来了一个重大的问题——人口净流出的地方,公共服务是过剩的,而人口净流入的地方,公共服务是不足的,没有充分考虑非户籍家庭应享有的公共服务。
调研发现,人口净流入的地方,教育、医院等公共服务其实是跟不上的。比如教师的编制是按照户籍人口数配置的,有些人口净流入的地方,常住人口是户籍人口的几倍,但是按照户籍人口配置的教师编制远远不够。再比如新建学校,有大量没有户籍的随迁子女也需要当地提供教育,所以对发达地区来说,人口净流入地新建学校的压力非常大。而人口净流出地,新建了学校却招生困难,甚至还没有开张就关停了。人口净流出了,教育经费却还在大量增加,用于校舍的翻新、学校的新建等方面。那么这些投入显然是没有绩效的,除非有朝一日流出到发达地区的人再返回故土。部分劳动力回流是正常的,而家庭大量回迁这样的情形是难以想象的,这意味着经济全面衰退,发展出现了严重的问题。20世纪50年代大炼钢铁之后,城里粮食供应非常紧张,于是2000万农民都回了乡。而现在我们要实现中国式现代化,2035年成为中等发达国家,那么以极限思维、底线思维也无法设想这样的情景——大量人口举家迁移回乡。前几年笔者早已提出,资金要跟着人走,转移支付要跟着人走,公共服务要跟着人走,我们的规划也要适应人口的空间布局变化趋势,随着经济社会空间的主体形态变化来进行动态调整和优化,而不能按照原来静态的人口分布,将国土的空间规划、土地使用规划一成不变地执行下去。
所以如果将绩效的思维局限于微观的一个个项目上,从财务的角度来看也许做得很好,但在宏观层面上,造成了大量的资源错配,笔者将其称为公共资源在空间上的错配。人流动到了一个地方,就需要引导资源配置到这个地方,但是资源配置到了别的地方而不是人需要的地方,这就是公共资源空间上的错投。
其实这种情况现在相当多。再举一个例子,现在中国高铁发展很快,这是我们引以为傲的一个先进领域。但是对全国的高铁站进行初步统计,至少有20多个高铁站建成以后处于闲置状态。新建高铁站肯定事先进行了可行性研究,从微观层面来看,项目可能是有绩效的,但是放在动态社会人口流动的大背景下,从宏观层面来看,大量高铁站闲置,说明战略布局不合理,脱离了人口流动变化的趋势。一个高铁站至少需要几百万、上千万的资金投入,这是一个很大的浪费。还有一些地方对教育很重视,每建一个新区就强制性规定配置新的学校,而新建的学校大都闲置了,没有考虑到同一个城市里的人口也在变化,城区之间的人口也是流动的,所以一个地区内公共设施、公共服务的配置,也必须根据人口流动的变化进行调整。而现在难以调整优化,是因为这些资源是按照条块配置的,条块的配置方式就像格子一样,是固化的,很难将资源从一个格子里再挪到另一个格子里去。比如教育经费要占GDP的4%,一个地方的教育经费按照4%可能是过剩的,另一个地方按照4%可能是不足的,但要把过剩的教育资源挪到教育资源不足的地方则很难实现。
从这些例子来看,在既定的体制机制下,宏观层面的绩效提升实际上是无能为力的。如果忽视了宏观的观察视角,绩效问题仅仅从微观角度考虑,即使讨论得热火朝天,那也很可能是捡了芝麻丢了西瓜。在现实生活中,捡芝麻丢西瓜是很直观的事情,但是在公共资源的配置上,往往可能忙着捡芝麻,并不知道自己丢了西瓜——注重微观绩效,而对宏观绩效缺乏认知和分析框架。现在的绩效评价,迫切需要从微观层面——使用效率,提升到宏观层面——配置效率,否则浪费的公共资源将会越来越多。
泛泛地讲,增加公共服务,诸如教育、医疗、养老设施的投入等等,都是正确的投向,但是投入存在很多浪费,是无效的,那么这样的投资是没有绩效的。当前学界的一些研究也比较空泛,通过设计一些模型,研究得出:从整体上看,公共服务的供给是不足的、投入是不足的,并认为应当加大对公共服务的投入,好像只要往公共服务这个篮子里一装,这些投入就是正确的,资源配置就是有效的。这也是一个误区。要从以静态社会为基准,转向以动态社会为基准来考虑问题,很重要的是要有空间观念和空间思维,要考虑空间绩效的问题。否则绩效评价就还是按照过去的老一套在做,跟不上形势,这是我们要密切关注的。现在的空间经济学,过去也叫区域经济学,笔者认为是可以借鉴的。当然,绩效的问题不能和经济学混为一谈,它不仅考虑经济问题,还要考虑社会问题,不仅考虑效率,还要考虑公平。
预算绩效主要讲的是支出,关注的是公共支出的使用效率。我们要关注公共资源——流量和存量的空间配置效率,无论是在理论方面还是实际操作方面,包括绩效政策的设计和实施,都值得进一步提升,不能仅仅局限于微观层面来探讨。
二、绩效管理的风险视角
(一)风险视角的科学基础:不可证伪的新科学认知
我们不能仅仅从确定性的角度——投入、产出和结果之间的确定性联系去认识绩效。这是基于“现在-未来”的认知模式。强调绩效的前瞻性,就要追求绩效目标,绩效目标是朝未来考虑问题,这是基于“未来-现在”的认知模式。未来是不确定的,是存在风险的。绩效目标的设定,本质上是防范化解风险,构建我们未来的确定性。预算绩效或政府绩效,属于公共绩效,是基于社会共同体来考虑的。这和市场的绩效评价不一样。当然,市场的绩效评价也可以从经济、社会、生态环境等方面多维度地提升,但局限于市场风险,其他维度的风险仅仅视为约束条件,不会作为目标来追求。前文提到我国现在进入了一个动态社会,同时人类也进入了一个风险社会。在风险社会中,最重要的问题就是风险。“风险社会”的概念是德国社会学家贝克提出的,他认为人类社会发展到今天,实际上进入了一个以高度不确定性为基本特征的社会形态,历史沉淀中形成的各种制度规则和秩序在快速失效。在风险社会中,全球的不确定性越来越大,社会的不确定性、经济的不确定性,当然也包括科学技术发展带来的不确定性,还有大自然的变化,极端天气带来的不确定性等等,都在全方位地扩大,但是我们对这种不确定性的认知是模糊的、不充分的。
笔者多次提出,我们的哲学社会科学,其实还停留在第一次科学革命——牛顿经典力学理论的基础之上。第二次科学革命是相对论,彻底改变和颠覆了牛顿的绝对时空理念。第三次科学革命是量子力学,又进一步颠覆了爱因斯坦的确定性理念,爱因斯坦认为“上帝不会掷骰子”,因为掷骰子的结果是高度不确定的,而量子力学证明了这个世界不是有规律的,我们所看到的规律只在一定的时间空间条件下存在的现象。不讲时间空间的绝对规律根本不存在。从这个角度来看,三次科学革命带来的认知突破、变革,是对这个世界认知观的根本性颠覆,而我们现在的很多认知仍停留在牛顿经典力学的绝对时空观念基础之上。
我们谈论“科学”这个概念的时候,所谓科学的思维、科学的方法、科学的结论,言下都隐含了一个假设,即以牛顿经典力学的科学概念为基础,并没有以相对论、量子力学这种新的科学认知,去形成一个新的科学内涵、新的科学概念和新的科学方法。这导致我们对风险的认知上,只有风险的概念,而没有风险的思维。因为“风险”与传统科学是格格不入的,所以大家并不清楚如何认知和判断风险。传统科学讲究一个命题是真是假,是正确还是错误,要看能不能证伪,不能证伪的就是伪命题,所以过去特别强调命题的可证伪性。而风险恰恰是不能被证伪的,它与传统科学的思维、传统科学的方法是不匹配的。而我们观察这个世界,认识这个世界,取决于采用怎样的思维模式、怎样的观察方法,用传统的科学思维、传统的科学方法是看不到风险的,哪怕风险就在眼前也看不到。
大大小小的文件都在说我们人类面临着严峻的风险挑战,要应对前进道路上的风险挑战,那么,究竟什么是风险?怎么识别风险?如果没有这些前提,是无法应对风险挑战的,无法在一个充满不确定性的世界里构建自身所需要的确定性。这个问题还没有真正解决,当前对于不可证伪的风险的概念,很多场合下大家都在谈论,但谁也不知道风险究竟是什么,是在直观经验的基础上摸索和探究。在微观领域,比如金融领域、投资领域,对风险有一套分析方法,在数学上有概率论、统计方法等等,但这些方法是将风险当做一个客观的问题,当成一种对象进行研究,比照牛顿时代的思维模式去认知和分析风险。在微观层面这也许有一定作用,一旦进入宏观层面,如风险社会,面临着各种各样的不同性质的风险,客观风险论的局限性就凸显出来了。往往出现了重大的危机,风险变成一个事实和结果,才能发现原来风险真的存在。这就是对风险缺乏认知,而很多所谓的前瞻性其实都是马后炮,前瞻性变成了一个很好的愿景,一种设想或者提出的一个要求。因此,我们不能仅仅将风险视为微观领域的一种研究对象,更需要将风险当做一种思维方式,一种认知现实世界的方法,并上升到宏观层面来思考。
事实上,国内的经济学、社会学等学科,对不确定性的研究,特别是对公共政策不确定性的研究越来越多,国际上有不确定性指数的编制和发布。从不确定性指数来看,全球的不确定性指数是不断上升的,表现在风险越来越大,许多事情越来越不可预测,过去发现的经济规律在快速失效。比如经济,进行经济预测的人很多,不少国际机构年年都搞经济预测,但是经济危机、金融危机有谁能真正预测到?实际上是测不准的。而测不准是量子力学的一个基本原理。量子力学告诉我们,我们所生存的世界实际上就是测不准的。不仅仅在极微观的领域测不准,经济社会领域更是测不准。而卫星上天、导弹发射可精准测量的行为,都是在太阳系这个特定时间空间内进行的,太阳系好比是宇宙中一列不知方向的列车,人类能精准确定的仅仅是车厢内的座位。
(二)风险视角下的绩效理念:改善我们的风险处境
在风险社会,绩效指向的其实就是风险。能降低风险就有绩效,不能降低风险就没有绩效,甚至可能有负效应,适得其反加大风险。从更深层的理念含义上来讲,绩效就是降低我们所处环境的风险,改善我们身处不确定性世界的风险处境。提供公共服务,就是降低个体所不能防范化解的社会共同体的风险。提供公共服务的本质就是防范化解公共风险,给老百姓的生活提供更大的确定性,给老百姓一个遮风挡雨、安居乐业的充满确定性的环境,而不是天天面对一大堆充满不确定性的风险问题。如果柴米油盐、社会安全、医疗、教育等每天都处于高度的不确定性当中,国民不可能有幸福感。战争环境中的老百姓提心吊胆过日子,只有恐惧,哪来幸福?所以,全球都追求和平,反对战争。越来越多的极端天气,即使进行了预报,也只能躲避或者撤离,无法真正应对。根本的应对方法是减少排放、低碳,遏制温室效应。极端天气与人类活动有关系,这已经是被科学证明了的,但是人类活动对极端天气的影响占多大比例,人类活动如何改变才能使极端天气越来越少,现在的结论也是探索性的,仍具有不确定性。这意味着大自然正在变得越来越不确定。人类社会的经济活动更是变得越来越不确定,人类的规则和秩序正处于重构之中,我国的经济发展受风险社会的影响更是面临诸多的不确定性。这就是现在大环境的变化,即我们的风险处境没有得到改善。
从管理学的角度来看,无论是微观的企业管理,还是宏观的公共管理或者说宏观管理、宏观治理,应对不确定性的问题实际上就是防范化解风险的问题。这里的风险是指一个社会共同体面临的公共风险,微观的风险交给市场。公共风险没有市场,不可能通过市场机制去应对,这只有通过广义的公共服务才能防范化解。在这个意义上,评估公共服务的绩效,本质上是要落在风险上的。如果不落在风险上,提供的所有公共服务,意味着都没有绩效。公共服务是为社会共同体构建确定性的工具,也是为全体国民遮风挡雨、安居乐业的保护伞,国家财政支出就是购买“保护伞”的对价。在这个意义上,国家财政是一家公共保险机构,基于公共性目标来降低所有国民面临的各种不确定性风险,改善我们所有人的风险处境。
所以,我们首先要从概念上、思维上、方法上去思考风险与绩效的本质联系,将绩效——基于结果导向的评价建立在一个真正的更加科学的基础之上,而不是停留在过去牛顿时代的传统科学基础之上。基于相对论和量子力学的新的科学认知,形成新的思维方式和新的方法,这才是我们理论创新、制度创新和政策创新的认知基础。
对冲公共风险,这才是我们所需要的公共绩效的那个结果。经济、社会、环境等不同维度的绩效评价,不过是通往对冲公共风险的路径而已;公共资源投入的效率、产出的效益和最终的效果,是对冲公共风险过程中的不同环节及其测度;微观绩效、宏观绩效则是对冲公共风险的不同层次。不同维度、不同环节和不同层次的绩效,综合构成了防范化解公共风险的总绩效,最终反映在公共风险水平的升降变化上。共同的风险处境改善了,改善所有个人的风险处境才有了可能和条件。■
(作者单位:中国财政科学研究院)
本文刊于《财政监督》2024年24期