“三农问题”的世纪反思

农业部农村经济研究中心研究员 温 铁 军

在今天这种瞬息万变的时代，一个人如果能够自始至终坚持做完一件事，往往要靠运气。因此我真地是三生有幸，不仅有机会从80年代农村改革“试验区”创办起就参与其中、一直干了11年；而且最近这两年又不期然得到了一个安静地坐下来、总结试验成果的机会，可以认真地读点书，可以“学然后知不足”，可以进一步反思自提出“三农问题”以来、不断在理论见之于实践的过程中得以深化的认识。有方法论常识的人都知道，“试验”就是通过不断地试错和证伪来科学求解，因此即使大部分试验出问题或不能成功，本来也应该是符合预期的正常现象，不必动辄得咎。

与农村改革有关的学界人士大多知道，我们十多年来在各地试验区身体力行的，就是按照新古典的基本理论追求市场化，按照新制度学派的理论推进产权清晰化。这些年为了能够公正地对待任何理论，我对学界各派人士一向“以师礼事之”、一概尊为“老师”，对各种观点一视同仁，采取“拿来主义”。在理论界讨论问题的很多场合，我都强调自己只是个“试验员”，而绝非理论工作者，现在也认为自己提出的只是对农村基层客观情况的感性认识。因此，本文只是一篇“草根派”试读“三农问题”这本大书的心得。

一、中国的问题是什么

长期在基层的摸爬滚打之中，我有过很多被书本上的理论迷惑、又被大量的实际调研所解惑的经验，于是才逐渐不惑。认为中国近一个世纪以来受西学影响逐渐形成的思想理论体系，一直就有一个源于西方的科学及其背后的科学哲学，如何与中国的实际和中国的传统理论相结合的问题。在当代中国社会科学理论研究中先后居于绝对地位的马克思主义政治经济学和自由主义经济学，客观上也同样有外来理论与中国实际相接合的问题。无论是毛泽东、邓小平，还是国内外认真的学者，都认为这个问题至今并未解决好。因为中国至今还是一个农村人口占绝对比例的农民国家：中国100年来的3次国内战争被称为3次以农民革命为主体的“土地革命战争”；解放后的新民主主义从满足农民要求的土改起；社会主义改造从组织农民的合作化起；近20年的改革又从农民自发改革的大包干开始……弄得无论什么外来思想、内生理论，都不得不在能否解释农村、农民和农业这“三农问题”上受检验。

有鉴于此，对于本世纪初以来的中国问题研究，我能够提出的基本假设，其实是一个简单到尽人皆知的判断：中国的问题，基本上是“一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题”。

从这个假设出发进行的研究可以抽象为“两个基本矛盾和两个历史阶段”，这100年的经济发展可以概括为“一个农民国家的4次工业化”；通过研究得出的结果更是十分简单：“任何制度安排，都不过是宏观环境制约下要素结构变化的结果，而不是它的前提”。

以下是我的解释：

1、中国近代农村革命的基本脉络

孙中山早在发动旧民主主义革命之初，就以历代农民造反提出的要求��“平均地权”为其“民生主义”的两个重要内容之一，这立即引起了与保皇派关于农村土地占有关系问题的论战。尽管孙中山及其同志在理论上没有退让，但是不久之后他却在自身革命实践中得到教训��农民几乎不为革命所动。他认识到：中国农村社会的不平等其实只有“大贫与小贫之分”。于是，发动不起农民革命的孙中山转向联络“会党”起义，那场革命最终沦为列强操纵下军阀崛起的割据战争。

青年时代的毛泽东在20年代作农村调查写出“湖南农民运动考察报告”充分肯定了被大多数人所诟病的“痞子运动”。在此基础上进一步形成了“中国社会各阶级分析”的理论依据。后来在秋收起义、建立井岗山根据地的历程中，也一度尝试开展“打土豪分田地”来平均地权；其后不久他就因为山区小农剩余太少、不足养军，而把土地革命改变为“斗土豪、筹粮饷”，并因此而受到左倾路线把持的中央的严厉处分，险些为此牺牲生命。此后井岗山和其它根据地也因此虽然“扩红”30万而“苏维埃”革命终于未果。再后来红军历经艰苦长征，几次选择目的地才发现陕北；而仅以3万军力在陕北贫瘠的乡村立足,以“延安山沟里也能出马克思主义”战胜了王明从莫斯科照搬的苏式教条主义并终成正果，究其原因(排除抗日战争这个外因)，把“分田地”改革为“减租减息”，把“打土豪”改革为承认“李鼎明先生是个开明士绅”、亦即保持农村基层传统的的社区精英自治，应是其中的关键。《毛泽东选集》中的两论和“改造我们的学习”，就是中国共产党同苏式教条主义斗争的产物。

2、高度分散的小农经济社会与政府追求现代化之间的对抗性矛盾

几乎就在中国以农民为主体的共产党从教训中逐步纠正从西方的共产国际批发来的左倾错误的同一时期，中国知识界30年代也曾经有过一次较深刻的反思。一批注意研究国情的学者提出“亚细亚生产方式”或称“亚细亚形态”的问题引起讨论。其意在于引证马克思晚年自省对亚洲古代社会认识不足、因而不能以自己源于摩尔根和达尔文的有关论点，来分析中国不同于西方5个历史发展阶段的特殊性。这本来对于中国的社会科学研究的“本土化”是一线希望的曙光。

因为，东方古国以原始灌溉农业为生存基础，这种生产方式必然要求以“群体(家庭)”为社会基因，其社会发展过程因此的确有别于以原始狩猎、采集和畜牧为生存基础、以“个体”为社会基因的西方。我之所以持此观念，还因为我曾经带着这个问题，在瑰集了人类文化遗产的纽约“大都会”博物馆、伦敦大不列颠博物馆和巴黎的卢弗宫，认真地做过观察对比。人类从原始氏族共有制社会向古代国家的社会进化历程，东西方差别十分明显。人类在原始社会的生产方式的不同，就形成了不同结构的社会：西方在采集、狩猎这种“索取性”的生产方式制约下个体的强壮和能力是索取多少的前提，因此必然突出个体，也就形成以个体为基因的社会。东方尤其是至今还没有被西方完全殖民化过的中国，则是在原始部落沿河引水、开发灌溉农业所要求的共同劳动中，形成了以群体为基因的社会和“自给自足”的生产方式，以及“积贮防灾”的积累方式。中国第一个国家政治形态“夏朝”，产生于“夏禹”带领农业氏族公社对黄河水害的成功治理，而非阶级压迫和战争掠夺；当然也就不会有类似西方的奴隶制国家。

我们在世界史中可以看到，古代农业社会“积贮防灾”的积累方式形成的财富，对“索取性”的地中海文明具有不可抗拒的吸引力；而且在距离上越近，就越容易被征服：尼罗河流域的古埃及、两河流域的古巴比伦、恒河流域的古印度，领土相继被西方征服、其群体文化也逐渐被改变。中国不仅距离上远，而且西、南两面有戈壁荒漠、高原和世界屋脊喜马拉雅山，东、北两面有太平洋和严寒的西伯利亚冻土带。这是中国在西方进入工业社会之前未被征服的主要原因。

应该注意的是30年代那次讨论的结果：随着这批强调中国国情的学者被打成“托派”，学术界有关历史唯物主义如何与中国国情相结合的深入讨论也因之中辍；而曾经在理论界起过重大作用的《奴隶制时代》，由于明确了中国也与西方完全一样，存在包括奴隶制社会在内的5段论进化模式而倍受赞赏。同理，有些经济学家后来的执牛耳，当与他们在农村调查中认定“不足10%的地主富农占有80%的土地”这样的重大判断、从而为大规模土改提供了理论依据有关。

为了搞清楚制度对经济发展的内在影响，我专门安排了对100多年来的农村实地调查结果不分政治观点按时间排序进行研究，初步证明了土地“两权分离”和“两田制”是长期的内生制度：一方面，在人口增加使人地关系高度紧张的国情矛盾制约之下，土地占有权没有向少数人集中的条件、因而是逐渐分散的；另一方面土地使用权却在高地租压力下又只能向最有农业生产经营能力的自耕农集中，因此实际上形成了土地资源与农业劳动力大体上呈正态分布（参见“土地制度的百年反思”《战略与管理》1998年第3期）这是旧中国得以长期维持稳态结构的内在原因。

既然如此，怎么解释旧中国的民不聊生和阶级斗争呢？

进一步的结构分析分析发现，实际上导致中国近现代史上小农经济破产的最主要矛盾，是高利贷和工商业兼业地主与农民的矛盾。因为工商业资本通过“贱买贵卖”对农民的剥削率，成倍地高于地租率；而高利贷资本的剥削率则更成倍地高于工商业资本。但是其中所反映的本质，仍然是我们这个农民国家的发展问题。亦即城市化和工业化如何从高度分散而且剩余量太小的小农经济提取积累的问题。

于是，一个国家基本制度的有效性就有了评价标准：在工业化从农业提取原始积累这个不可能跨越的历史阶段中，能有效地降低与高度分散而且剩余极少的亿万小农的交易费用、并且完成了资本积累的制度，就是有效的。

二、两个基本命题

从农村发展本身的要求来看，中国农村经济研究主要有两个基本命题：一是人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约下的土地制度变迁；二是城乡二元结构的基本体制矛盾制约下的农业剩余分配制度。

1、基本国情矛盾与土地问题

A、部分“公田”──“私田化”──“公田化”──部分“公田”

以农民(包括地主、富农)按人口平均占有地权为基本内容的土改，是第3次土地革命战争(即解放战争)的结果，事实上这也是一次把过去农村中“公田”也平均分配了的彻底的“私田化”。

此后，互助组维持农民地权不变；以村为基础建立的初级农业合作社，也允许农民享有入社土地的股权。而从打破自然村(氏族村社)界限兴办高级社开始，农民则基本丧失了地权。这又是一次彻底的“公田化”。但是从1957－62年仅仅过了5年，在那次导致全国性饥荒的灾难的压力下，农业政策又调整成“队为基础”，亦即自然村为基础；同时还允许“三自一包”，亦即通过自留地、拾边地等形式还给农民部分地权。最后，终于还是以“大包干”的形式，在保证“公田化”时期政府和村社收益的前提下，把土地的大部分产权还给了农民。

现在许多地方进行的产权“两级构造”的社区股份合作制，中心内容仍然是以农民土地承包权作股的方式，在体现社区拥有部分“公田”的土地权益的同时保护农民基本权益；而一些地方发生的政府与农民的重大矛盾冲突，也大多发端于、或包含有滥占或低价强占土地的问题。

B、“农业中国”的国情矛盾制约

结合上下5千年中国农业文明史，我们不难发现小农村社经济传统与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。正是由于这个“农业中国”的国情矛盾制约，历史上大的事变往往是人祸甚于天灾，往往是豪强大族占田导致“不患寡而患不均”，或者政府大兴土木、连年战争，导致徭役赋税过重引发流民四起、社会动乱；这时若遇天灾、外患，必致“改革中兴”或改朝换代。而其后的第一国策，往往都是“均田免赋”。

所谓“汉唐盛世”无不与当朝“开疆拓土”扩大了农业的生产力外延有关；其他朝代如晋、隋多战乱姑且作为例外，宋、明两朝的风雨飘摇，总之是与疆域狭窄、农业资源与人口比例失调有关。最为极端的例子是蒙古族入主中原，尽管是外族入侵，而且施行贵族享有“初夜权”、百姓“10户连坐”等暴政，仍能维持元帝国87年统治，当与其疆域空前广大、人地矛盾大为缓解有关。元如此，清亦然。满清入关后维持了少数民族约280年统治，不仅在于其迅速地改“跑马占荒”为全盘承袭中原道统，更为重要的是清初在疆域广大的资源条件下，一方面“移民实边”，另一方面宣布“新增人丁永不加赋”；正是在全国范围内大幅度地调整了人地关系，从而出现了“康乾盛世”。

晚清以降，先是列强入侵，割地赔款，之后又是军阀混战；随人口增加，中国的人均资源占有率已经成倍下降；贫富分化相对加剧。尽管清初开疆拓土增大的农业资源已无作用，但氏族村社内部“两田制”、“两权分离”和“分家析产”， 这种稳定并且能够不断繁殖小农的内部化制度下的农村社会，似乎仍可维持。19世纪中期的太平天国等农民起义，第二次世界大战前后日本侵略中国和两次国内战争造成数千万人口减少(为总人口的20－30%)；这些调整性变量都或多或少影响着人地关系。但由于无条件再进行全国性人地关系调整，于是出现了明显的区域差别。其直接表现是南方尽管佃农多，北方尽管自耕农多；但农民生活水平却是南方好于北方。这也许是后来农民革命在北方形成决定性力量的解释。

再后来土地革命战争胜利，毛泽东的土改给农民分了地；邓小平的大包干15年不变又给农民均分了土地；中国的第三代领导集体则“萧规曹随”，向农民宣布了土地家庭承包权30年不变的政治承诺。这三次以均分为共同特征的制度安排都只能是以村社为边界按照人口分地，都是人地关系高度紧张这种资源环境制约的结果。毋庸讳言，就连我们当前常常感觉到但说不清楚的问题──中国农村承受不起两极分化的制度成本，其实也是这个基本国情矛盾制约的结果。

C、“三农”问题与不适应“市场经济”的公平原则

由于人地关系高度紧张，土地作为中国农民安身立命的最基本的“生存资料”(并非经济理论所讨论的“生产资料”)，只好按人口平均分配，也只能体现公平原则。我们曾经在“试验”中大力推进土地流转，搞了10年还是只有1%的农户转让土地。这说明我们这种内生的制度与“市场经济”不相适应，农业经济科学立论的市场前提和微观研究所追求的目标──“效率原则”，在中国农村还没有条件作为第一原则来体现。除非人地关系这个制约条件彻底改变。正是因为资源秉赋制约，中国历来并无类似于西方的纯粹“农业”经济问题；我们历来面对的其实主要是农民问题、农村问题和农业问题这“三农”问题。

如果引入制度经济学的产权理论，我们会看到体现中国均平理念的农地初始产权的配置是政治制度变迁的结果，要么通过战争，要么通过政府“改良”；由于其“路径依赖”、根源上并非市场交易形成，所以历来并不存在完整的“私有”产权。这也就是“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的封建国家公有制经济和中央集权政治的基础。

2、“城乡对立二元结构”的基本体制矛盾与农业剩余分配制度

（1）提取过量小农剩余导致社会矛盾激化

有位经济史家曾经指出：中国早在一千年前农地产出的商品率就达到15%。近年来中国基本实现了工业化，但粮食总产量中商品粮仅仅提高到约为30％；国家占有的粮食一般年景仅占总产量的15%左右。有关农户统计研究表明：仍有50%小农其土地产出的商品率为0，还有30%小农的商品率低于30%。可见，80％小农所从事农业剩余太少的问题，不仅并未随工业化而根本改观，反而随人口增加而恶化。

由于国情矛盾制约，暴力的革命和非暴力的改良都不过导致“均平”农地。于是，小农村社经济内部化的财产和收益分配制度便成为中国社会的“稳态结构”的内涵，便天然排斥西方工业革命及其所带来的资本主义式的社会进步。

清末以来4次政府主导的工业化，前两次是“洋务运动”和民国政府本世纪20－40年代的工业化，都曾经由于官僚资本提取过量小农剩余导致社会矛盾激化乃至爆发革命。后两次即本文指出的“两个历史阶段”：50－70年代的中央政府以社会主义国家和全民所有制为名的工业化，相对成功地完成了资本的原始积累；改革开放以来在中央追求高增长目标下、地方政府主导的“地方工业化”，既促进了经济增长、提升了综合国力，又造成严重的资源环境问题。其中的制度安排，客观上仍然取决于如何解决政府在控制资源、提取农业剩余时与农民的交易成本问题。

（2）国家工业化的“资本原始积累”

到中华人民共和国建立，西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分的确已经没有任何调整余地，且周边地缘政治环境险恶。中国必须工业化以“自力于世界民族之林”；工业化必须完成“资本的原始积累”；而原始积累不可能在商品率过低的小农经济条件下完成。建国头3年，4亿农民向5千万城市人口提供农产品还没问题；“一五”计划时期2千万劳动力进城支援工业建设，突然增加40－50%城市的“商品粮高消费人口”就突然产生了农产品供给不足。更何况在劳动力过剩的小农经济条件下，农民进行积累的方式是“劳动替代资本投入”，这使城市工业品几乎占领不了农村市场，工农两大部类无法实现交换!

于是，中国人不得不进行一次史无前例的、高度中央集权下的自我剥夺：在农村，推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制；在城市，建立计划调拨和科层体制；通过占有全部工农劳动者的剩余价值的中央财政进行二次分配，投入以重工业为主的扩大再生产。

其间，政府把包括私人资本主义和国家资本主义在内、多种经济成分并存的“新民主主义”发展战略，改变为单一公有制的“社会主义过渡时期总路线”。并且，大力发展重工业必然出现“资本增密，排斥劳动”，必然形成限制农村劳动力进城的“城乡对立二元结构”这个基本体制。我们虽然有成千上万的农民在国家工业化的资本积累阶段丧生，但终于以最短的时间跨越了这个阶段，形成了维护国家独立所必须的工业基础。这个从50年代初到70年代末的特殊历史阶段即“毛泽东时代”；又由于人人奉献、天下为公，故亦称“英雄时代”（参见“国家资本再分配与民间资本再积累”《新华文摘》，1993年12月）。

三、发展制约与决策选择

1、基本体制矛盾对农村经济发展的制约

国家工业化的资本积累是个特殊的时代。这个时代给我们留下的，不仅是数以万亿计的、以全民所有为名、部门垄断的国家资产，供后人以各种名义再分配和重新占有；而且留下了一个城乡分割、对立矛盾的二元体制。显然，人们都急于去参与分配、占有，而把解决二元体制矛盾的困难留给后人。关于这方面的论述已如汉牛充栋，本文不赘述；谨就这个基本体制矛盾不能解决对农村经济发展的制约做分析：

农经权威人士杜润生10年前指出，8亿人给2亿人搞饭吃的局面不改观，中国的农业没出路!套用现代西方经济学的概念来解释，城市农产品需求是国家保障的、高度集中的，需求弹性很小；而农民的供给则不仅首先是自给自足的，而且其商品部分也是高度分散的，供给弹性相对较大(这一点与西方完全不同)。由于城乡两种体制条件下“信息不对称”，供给需求不可能稳定。因此，农产品市场的供求和价格波动就是无序的，导致小农取向于追求保险的“兼业经营”；这又使得数亿小农从事的农业经营规模更进一步“细碎化”；转而，不规模又更加放大市场波动……。80年代小农经济恢复以来出现的3次农产品供给“相对过剩”并呈周期性表现，即可为例证。

不仅如此，随农村人口增加农地逐渐“福利化”，对农民的生存保障功能日益增强，商品生产功能日益减少。纳而逊50年代提出的“人口陷井（低水平均衡）”可以一定程度上解释这个矛盾。如果不能把农地超载的农业人口转移出去，则无论是现代科技等新的要素投入，还是政府的价格政策，其效益不仅都融化在小农经济的汪洋大海之中，而且往往势得其反；因为这种投入背后隐含着的是政府补贴。显然任何政府都补不起如此庞大的、处于半失业状态的中国农业人口。

有人极而言之：中国无农场，美国无农民。欧美国家一贯尽力维护本国通过历史上殖民地战争掠夺的资源，尤其重视保护与生态相关的农业资源，并不允许农场主充分利用，而且都是以财政补贴休耕限产的。近年来的“WTO”和“乌拉圭回合”农业谈判，显然操纵在西方手里。如果再考虑到我国小农从事的细小农业面临的国际大农的竞争，30-40年代地处人间天堂的苏杭小农，在国际农产品冲击之下的大量破产，当属前车之鉴。

2、决策选择

过去我们在生产力水平低下的情况下通过农业集体经济方式搞规模经营，结果是每况愈下。因为无论是一锄加一镰，还是一个小农加一个小农，个体的简单加合当然不是生产关系的进步。现在我们也一直没有放弃搞规模经营的努力，但农业人口比过去增加了一倍，就全局的劳动力过剩而言，“劳动替代资本投入”应是最经济的选择；任何局部地区无论多么发达，搞资本密集型的所谓现代化农业，其投入产出比相对于全局性劳动力过剩而言都是不合理的。

我认为决策者可有两个选择：其一，中国只能以劳动密集就业于国家主导的基础设施建设为第一国策(宁可水平低、速度慢)；辅之以全面开通城乡，调整产业结构和就业结构；以此促进农地上承载的过剩人口实现非农转移。其二，若此议难度太大，则只好加强农村社区“非市场”的、内部化的财产和收益均平的制度建设，同时强调打破流通和金融垄断，通过扩大农业的外部规模来维持小农村社经济。舍此，农民没有出路，农村不得发展；农业也碍难成为独立产业。当然，这并不妨碍少数大城市带着贫民窟超前现代化；不过，其结果会使中国陷入“拉美化”沼泽。

1999/11/23于北京芍药居