1. 引言
中华人民共和国成立以来，我国的教育事业取得了一系列举世瞩目的重大成就，教育普及水平实现历史性跨越，民众普遍享有更多更好的教育资源。然而，教育快速发展的同时，教育焦虑却与日俱增，优质教育不仅短缺，而且获得的机会不平等显著且有扩大趋势，经常成为社会热点话题（杨东平，2020；Hannum，2023）。这些问题不仅严重影响教育质量，也在教育领域之外产生了不良影响。与教育焦虑紧密关联的是父母为子女教育花费了大量时间和资金，导致孩子培育成本居高不下，这成为少子化的一个重要原因。而教育不平等则有损社会公平，降低社会流动性，不利于人才资源的优化配置。
党的二十大报告和二十届三中全会都指明，教育是国之大计、党之大计，要坚持教育优先发展，加快建设教育强国，同时需要坚持以人民为中心，办好人民满意的教育。教育焦虑、教育不平等都反映了群众对优质教育需求旺盛但供给不充分不平衡之间的矛盾。要解决这个矛盾，就需要加快建设高质量教育体系并促进教育公平。
如何才能更好更快地建设高质量且公平的教育体系呢？通过分析供需矛盾的原因，我们指出关键在于深入推进供给侧改革，多渠道增加多样化的优质教育供给。具体实施的最有效抓手在教育体系的两端：高等教育和幼儿教育。高等教育不仅是培养高层次人才的关键阶段和教育现代化的核心领域，还在教育改革方面发挥着引领作用。而幼儿教育特别是学前教育是当下中国教育中最突出的短板之一，也是教育公平的起点和个人长期发展的基础阶段。同时，激励供给结构改变的最重要牵引力在于教育质量评估体系，这一体系包含政府对学校、教师、学生的评估，也包含融入体系的市场反馈评估。
我们从必要性和可行性两个维度来论证应该围绕这两个抓手和一个牵引来推进教育改革，并提出具体的政策建议。我们指出两个教育阶段的供给矛盾有所不同：优质高校供不应求，扩容可以从减少供给限制、赋权学校入手，同时完善低质量高校的退出机制。优质幼儿教育的扩容则面临需求受到家庭成本负担偏重和质量信息不透明的双重制约，需要通过财政补贴来提振需求，同时加强质量监管和信息披露。同时我们强调，增加高质量教育供给和培育拔尖创新人才都必然要求改革统一化、标准化的传统教育评价体系，需要一个鼓励多样化和创新的教育生态环境，加强素质教育并让有特长、有个性的学生充分发展。
我们还论证了这样的改革策略可以一举多得，助力解决教育改革中的多个难点和热点问题，包括促进教育质量和公平，减少家庭教育焦虑，加强素质教育，满足人民日益增长的多样化教育需求；同时也有助于在短期提振消费信心，增加就业，在长期提升人才竞争力、减少生育阻力，应对老龄化等人口结构调整。
2.增加多样化的高质量高等教育供给
2.1 现状：优质高校供给数量短缺、样式单一、分布不均衡
经过多年努力，我国已经建成世界最大规模的高等教育体系。高等教育毛入学率在2019年突破50%，进入普及化阶段，高考录取率也达到88.7%。同时我国人均GDP也在2019年超过1万美元，稳居中高收入国家行列，并在2021年超过了世界平均水平。2023年，我国普通本专科及以上学历在学总人数达到4 163万人，高等教育毛入学率从2012年的30%翻倍至2023年的60.2%。
随着大学学历的普及，人们对优质高校的渴求愈发强烈。但是我国优质高等教育供给却非常有限，入学竞争很激烈，也很不均衡。2021年的高考录取率为92.9%，但是本科录取率不到一半，只有41.2%。2021年，一本录取率平均只有12.4%，而且12个省都低于平均水平，最低的河南只有7.8%，而最高的北京有30.5%。“211”高校平均录取率仅为5.0%，广东低至2.7%，北京有14%。“985”高校的平均录取率只有1.6%，安徽、河南只有1.1%，最高的天津有5.8%。
同时，优质高校的录取率近些年增长缓慢，甚至出现下降趋势。高考人数从1995年的253万增长4倍多达到2023年的1 291万。1999年大学扩招后，高考考生的大学录取率快速增长，从1998年的34%增长到1999年的55%，后续继续增长到2021年的峰值93%，之后下降至2023年的81%。高录取率无疑刺激更多学生参加高考。但优质高校的扩招规模却比普通高校小很多，本科录取率只从1999年的33%增加到2023年的37%。图1显示，本科录取率在2013年之后增速明显放缓，2017年达到峰值44%，之后一路下行，2023年录取率已低于2010年水平。而普通专科院校在2019年经历大规模扩招，超过了本科录取率。由于一本、985和211高校录取都没有官方统计数据，同时115所211高校和116所中央部委（含教育部）高校重叠度很高，我们用部委高校来近似代表优质高校。部委高校的录取率从1999年的11.9%快速下降至2004年的5.1%，而后缓慢下降到2022年的4.1%。1998—2004年的显著下降和1998年开启的部委高校归属管理改革有关，2004年调整基本结束，之后录取率缓慢波动下降。这和民间数据显示211高校录取率2003年后比较稳定一致。民间数据还显示一本录取率在2013年之后变化不大，从2013年的11.4%上升到2022年的12.6%。985高校在2003年录取了约18.1万学生，2022年录取了约19.3万学生，变化不大，但高考报名人数翻了近一倍（从613万到1 193万），这意味着录取率跌了近一半。
相对于优质高校供给的有限增长，对优质高校的需求却增长迅猛。这种增长首先是家庭对优质高校回报率明显增加的理性反应。优质高校毕业生和普通高校毕业生在就业机会和工资水平方面的差距明显且有扩大趋势。比如第一份工作的工资，211院校毕业生高出非211院校毕业生26%，其中有约11%和学校质量相关（Li et al.，2012），对于那些高考成绩在一本录取线附近的学生，进入一本意味着毕业时起薪能增加28%～45%（Jia and Li，2018）。同时，高等教育的回报呈现随时间上升的趋势（Huang et al.，2022），这个上升主要来源于优质高校的回报上升，低质大学的性价比已经开始下降（Zhong，2011）。最近几年，大学毕业生就业难问题吸引了很多社会关注，但是这一难题主要出现在普通高校。表1显示，2023年双一流高校毕业生就业率比普通一本和普通二本分别高出10.4和12.8个百分点。普通高校和优质高校的巨大差异无疑会刺激学生和家长共同奋发图强，竞争有限的优质高校“奖牌”。
其次，需求的增长也来源于居民收入的显著增长。扣除物价因素，从2010年到2023年，居民人均可支配收入增长了2.37倍，很多研究都证实，随着收入增长，人们对教育质量的需求也会增加，教育投资会增加（Becker，1964；Zhang and Zhao，2014）。有研究证实，中国家庭对教育的重视程度使得教育在中国更具有“刚性需求”的特征（Hu et al.，2023），这意味着低收入家庭也很重视教育，他们的收入增长自然会加剧对优质教育的竞争。
优质高校供给的数量短缺还伴随着另外一种短缺：多样化不足。这种单一性不仅在于广被诟病的学生录取标准上的同质化，还在于高校办学模式或培养内容上的单一。学生的能力不同，家庭的需求有差异，劳动力市场的需求也多样，这些差异都需要一个更多样化的高等教育体系来满足（World Bank，2020）。但是，许多中国大学追求“大而全”的发展模式，学科设置雷同，办学特色不鲜明，缺乏市场竞争力（Yang，2015；Li and Xue，2021）。同时，中国大学的办学目标更注重遵循当时的国家战略方针，争取科研经费和政府资金支持，策略性提升教育部的考核评估结果，而忽视真正提升学生能力，忽视为学生长远发展努力的同时调整适应市场需求变化（Wang and Liu，2011）。大学普遍缺乏创新能力、批判性思维、实践能力的培养，学生评价方式相对单一，以考试成绩和论文发表为主（Loyalka et al.，2013；Zhang and Zhong，2003）。地理分布过于集中在一线城市，没有充分满足市场需求，比如适应各省不同经济发展和人口规模带来的多样化需求。同时，学校的学科分布也相对集中，偏重理工科。图2显示，中国的本科毕业生中，理工科占比接近40%，比OECD、G20的平均水平高出约17个百分点，也高于所有其他主要经济体。而我们在医疗福利领域的学生则明显偏低。这和随着收入增长，社会对居民服务消费的需求越来越强的趋势是不匹配的。
不少研究已经指出，学校教育的单一化意味着很多普通大学缺乏特色，毕业生技能单一，难以适应多元化经济需求；同时，学生的兴趣和个性受到压制，不利于激发创新型人才（Bowles and Gintis，2002）。因此，想要着力造就拔尖创新人才，满足劳动力市场需求，就需要有更多样化、鼓励个性特色的高校体系。
相比之下，美国作为一个高等教育强国，其大学体系更多样化。除了典型的研究型大学、专科学校、艺术学院等，美国还有文理学院（强调通识教育、非功利性、小规模个性化），社区学院（开放招生、入学门槛低、灵活转学），私立顶级高校，在线大学等在中国很少见的类型（Geiger，2019）。各大高校的学科专业设置有共性也有特色，学科分布相对分散。学生选修课比例高，支持个性发展，学生评价体系也更多元化，注重市场反馈（Bowles and Gintis，2002；Kuh，2008）。社区学院和当地社区联系紧密，结合地方特色办学，满足地方需求。英国、德国、加拿大等国家的大学也因为拥有比较大的自主性而富有多样性，不过英国更强调专业区分，德国更注重学校类型分层（Teichler，2007）。
中国优质高校供给数量和样式短缺的同时，还伴随着资源分布的集中和不均衡。比如，教育资源向头部学校集中，占高校总数不到10%的985/211高校获得了高等教育经费的70%～80%，科研经费占比更高达85%左右（王蓉，2021）。同时，前面提到优质教育资源集中在部分省份，特别是部分一线城市。为了获得本地支持，大学往往会更多录取本地学生，这明显会影响各省考生的录取率。图3用2022年的高考录取情况说明这个“本省偏好”，即各省考生的录取率和本省院校规模存在正相关关系。不管是本科还是所有院校，这两者的相关性都显著为正。比如考生本科录取率高的省份（纵轴值较大），如天津、上海、北京，也是省内高校录取规模相对大的省份（横轴值较大，相对适龄人口）。本科院校的省级差距、省内高校的影响比专科还要大。
同时不同家庭背景的学生之间特别是农村城市间的差异也很明显。虽然以高考为主的学生评价体系被很多人视为教育公平的基础，同时高等教育普及后普通大学的教育不平等已有所减弱，但是优质大学的教育不平等却有扩大的趋势，优质高校向优势阶层（核心区域的高收入或高教育阶层）集中的趋势有所加剧。大学扩招前，城市学生获得本科教育的机会是农村学生的3.6倍，而大学扩招后，这个数字上升到6.3倍（李春玲，2010，2014）。表2基于2003年高考录取信息分析发现，贫困地区农村学生考取大学的机会仅为城市学生的1/7；考取 211高校的机会仅为城市学生的1/11。这些差距主要由城乡差别而不是由贫困地区与否所致（Li et al.，2015）。本科生中农村学生只有47%，清华北大学生中更是跌至18%，远低于农村学生的人口占比78%。2003年之后情况没有明显好转，比如2012—2014年，本科录取的农村学生比例约为52%，清华北大学生中的农村学生比例不超过1/4。同时，这个差距不完全是高考成绩差距导致的。给定成绩，农村学生录取的学校明显差于城市学生录取的学校，这与农村学生的其他劣势，比如信息不充分、志愿填报不好、成本负担能力弱有关（Wu and Zhong，2020）。
2.2原因分析：学校自主权小，难以充分发挥市场力量
供给短缺通常有两个原因，一是市场力量发挥不充分，供给难以灵活调整以满足市场需求；二是垄断，供给者主动选择限制供给以最大化收益。在中国，后者显然不成立，而前者，可以从高等教育的治理模式、办学自主性、资源分配机制、民办高校的准入和发展情况来分析。
治理模式上，中国的高等教育一直遵循自上而下的规划模式，对高校的设立、招生规模、学科调整及专业设置、学费标准、学生评价方式、经费分配等都有严格的管控，高校的自主权有限。比如，各个高校的招生规模主要由计划配额分配决定，虽然地方及高校可以和教育部协商微调招生计划，但总体须符合国家配额。学生录取也主要通过高度集中化的高考和志愿填报平台。资源分配上，高校更多体现为行政主导，而非市场优胜劣汰。虽然少数高校有不少校友捐款、校办企业收入，但大部分公立高校的经费主要依赖政府拨款，民办学校则主要依赖学费收入，资金来源不够多元。科研项目也主要由政府主导。
政府的重度干预源于对市场有效性的怀疑，担心学校自主选择对社会不利，不能有效贯彻国家的战略规划。现实中，在管控高校专业设置、招生调整、经费分配时，政府都会紧密结合国家或地区当时的经济发展规划，与阶段性政策目标挂钩。这的确可以最大限度地支持当下重点或热门领域所需的人才。这个体系为我国快速实现高等教育普及、集中力量打造多所世界一流大学做出了重大贡献。
然而，统一规划的风险也高，容易出现波段式的集中，难以灵活适应市场的变化，也难以保证能更好地应对未来。统一化、标准化往往和多样化、个性化对立，这个传统体系很难提供培养创新人才所需的生态环境。同时政府对微观主体的需求不敏感，宏观规划很难考虑微观的多样化需求，于是容易出现结构性失衡，同时存在短缺和过剩。高校的分散式创新或试错能有效减少总体风险，更好地应对未知，也更能满足多样化需求，解决短缺。市场对多样化、个性化的容纳，对创新的激励正是培养创新人才所需要的。
民办高校是满足多样化需求、弥补供给不足的重要途径。但是中国的社会资本想要开办民办高校并得到充分发展，存在诸多困难。民办高校的设立须经过严格的行政审批，2017年后民办本科的审批通过率非常低，政府主要支持民办高职，但通过率也在下降。而且，政府对民办学校的管制也很多，很多关键环节都要政府审批，招生需要纳入政府招生分配，专业学科设置需要批准，学费也受到严格控制。对于主要依靠学费维持运营的民办高校，这些管控显著压缩了可选择的模式空间，难以实现最优发展。
中国高等教育的计划性和规范性与很多教育大国的体系形成鲜明对比。前面提到美国、英国、加拿大等国高等教育富有高质量和多样化特点，这与它们的大学更富办学自主权和灵活性，更注重发挥市场力量有关。即使主要由财政支持的公立学校，政府也给予较大的自主权，在履行基本社会责任的基础上，允许公立高校自主决定招生人数、学费、专业设置等，并根据市场需求和学科发展灵活调整。科研项目的选择、资金的来源也相对更多元。同时这些国家的民办高校享有很高的自主权，在准入之后除确保符合最低质量标准外，很少需要政府审批，主要通过市场机制和认证体系自我调节。德国的民办学校受到更多监管，但政府主要负责质量监管，并不干预学费、招生人数、专业设置等关键办学环节。
有人用教育的财政资金依赖度和民办高校的比例来衡量教育中市场的重要性，但这两个指标并不能反映高校的自主权，也不能反映市场力量是否充分发挥。图4显示在资金来源上，2018年中国大学教育财政资金占教育投入的比重为62%，低于澳大利亚、法国和芬兰等国。在学生分布上，中国公立院校的学生比例为86%，低于法国、德国和加拿大等国。这个比较显示，教育对财政资金依赖度高的国家也可以有效引入市场，给公立学校更多自主权。同时，中国的民办高校和民间资本已经是支持高等教育的重要组成部分，需要重视激发它们的最大效能。
2.3增加高质量高校供给的收益：一石多鸟
增加优质高校的供给毫无疑问可以从源头上缓解短缺引发的一系列问题。首先，短缺往往会陷入自我加强的循环，增加优质高校的供给有助于打破这个循环。一方面，相对家庭需求的短缺会通过心理效应和预期改变引发正反馈循环，价格被推高，进而吸引更多需求，加剧竞争和短缺（Shiller，2000）。另一方面，优质高校相对于普通高校的短缺导致优质高校毕业生在劳动力市场上的优势更明显，进一步给优质学校的需求和竞赛程度加码。另外，参与高考竞争的人数也会动态变化进而加强竞争循环。大学总录取率和大学教育回报率的上升都会导致普通高中相比于职业高中更具吸引力，更多人选择读高中参与高考竞争，因为职业高中往往意味着提前退出竞争大学的比赛。高考竞争的加剧进一步提升稀缺奖品（优质高校入场券）的吸引力和需求。有研究显示，如果没上大学，读高中的回报几乎为0，因为高中主要培育应试技能，对劳动力市场价值不高（Li et al.，2012）。但是普通高中毕业生占高中阶段非成人毕业生的比重从1999年的42.9%一路攀升到2023年的69.3%。去职高已经成为中考成绩不好才做的无奈之举（田志磊等，2025）。
其次，优质高校的供给增加有助于减缓竞争阶段的前移。在唯分数的单一标准录取体系中，优质大学的短缺会导致更早阶段的优质学校的稀缺感，教育竞争和焦虑难以避免地会不断前移。在一些简化假设下，很容易推出：如果只有高考分数前10%的高中生能进优质大学，那么优质高中就是那些录取中考分数前10%学生的学校，它们只能覆盖大约10%的初中生，因此它们也变得很稀缺。当一个阶段的学习成绩是获得下一阶段稀缺教育资源的唯一依据，越早取得好成绩累计回报就越大，所以父母的最优选择是从起跑线就开始陪孩子抢跑。同质化竞争加剧了竞争的激烈程度，减损了社会效益。有学者指出，如果本科扩容，就会发生本科学历通胀贬值，原本针对稀缺本科的入学竞争演变成本科阶段的激烈竞争或对稀缺顶尖大学的角逐（Bound et al.，2009）。如果顶尖大学没有成为多数学生的竞争目标，大多数学生的激烈竞争推迟到本科阶段，这是一个对社会有益的均衡。处于大学阶段年龄的学生心智更成熟，大学对学生的特色发展包容性也更强，而且大学专业分工更多样。因此即使竞争加剧，也可以避免同质化的低效内卷。实际上，优质大学的激烈竞争在高等教育大众化的社会很难避免，只能通过扩容或扩宽渠道减轻压力，包括鼓励学生去海外优质高校留学。
另外，增加优质高校供给是打破当前教育竞争低效内卷均衡的必要条件之一。优质高校供给的严重短缺不可避免地会引发“教育军备竞赛”。如果这种竞赛是多渠道的，鼓励多样化和百花齐放，或许可以激发更多学生努力发掘各自的潜力，涌现各种创新型人才，有利于社会发展。但中国传统高考体系导向了唯分数的应试教育，优质高校短缺就必然引发“千军万马过独木桥”的同质化、低效内卷式竞争。素质教育难以开展、创新型人才容易被埋没。而且这种竞争会自我强化，学生家长被困在低效竞争均衡中，加剧教育竞争焦虑，损害家庭的幸福感。
打破这个低效内卷的均衡很难通过简单限制家庭和学校的行为，比如实施双减政策来解决。双减的初衷是好的，希望减少家庭低效内卷，促进教育公平。但有研究显示，2018年之前以校内减负为主的改革，确实减少了相对低收入家庭对教育的时间和资金投入，但是高收入家庭这两项教育投入都增加了，读高中的比例差距也有所加大，说明减负和教育公平的目标都没有完全实现（周子焜等，2023）。降低家庭低效内卷和竞争焦虑必须让大家有“条条大路通罗马”的信心，加上学生评价体系的改革，家庭才敢于主动放手减负，发展素质教育。
增加优质高校供给的功效远不止解决短缺引发的问题。二十大报告指出，实施人才强国战略需要“全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之”。我们前面的论述阐明，增加优质高校供给可以有效提高人才自主培养质量。人才强国战略的后两点也离不开增加优质高校的供给。
首先，拔尖创新人才大多出于优质高校。增加拔尖创新人才的数量和多样化依赖于优质高校的扩容和多样化，后者会带动优质中学的扩容和多样化。研究显示，1999年开始的大规模高校扩招为后续发展奠定了人才基础，是我国加入WTO后产业升级和长时间经济繁荣的关键推动力之一（蔡昉，2010；周茂等，2019；Ma，2024）。而今，我们进入创新驱动发展的新时代，需要更多优秀人才，所以需要优质高校的扩招。
其次，优质高校的扩容和多样化可以提高我国对国际人才的吸引力。人才是流动的，我们需要面向世界吸引人才，优质大学是在激烈的人才竞争中吸引国际高端人才的主力军。而且，高端人才往往对子女教育有高质量、多样化的需求。另外，吸引国际学生不仅能给本国贡献可观的出口收入，还能为当地创造就业。如果留学生能在中国就业，还能补充人才缺口，促进经济发展。美国研究显示，100万留学生可以创造近400亿美元的收入，创造35万个工作岗位。我国已跻身全球前五的留学目的地，但留学生挤占本国学生教育资源的非议不绝于耳。增加优质高校供给有助于缓解矛盾，营造友好的留学环境。
再者，优质高校的供给扩容还有望改善教育公平。增加本科学校的供给，收益最大的群体是成绩低于本科录取线但是差距不大的学生。当前的不均衡意味着这个群体中的弱势群体学生比例，比如农村学生比例，高于现有本科学校的弱势群体比例。因此本科扩招能提升本科院校的弱势群体占比。
最后，增加优质高校供给的收益不仅限于提升当下的人才培养质量和公平，还有更广泛、更长远的经济社会价值。首先，不断提前的家庭教育竞争不仅增加家庭的教育支出，也要求大量时间精力投入，导致育儿成本和压力节节攀升，进而压制家庭的生育意愿。减少教育竞争焦虑和内卷压力有助于减少育儿成本，提高生育意愿（陈祥梅和宁本涛，2024；Doepke and Zilibotti，2019）。其次，优质高校扩容为研究生的扩招提供基础，因为通常只有优质高校才能招收研究生。扩招研究生不仅可以平抑就业高峰曲线，还能为未来储备高端人才。再者，优质高校扩容还为建立终身教育体系奠定基础，因为学生在就业后回到教育系统，通常需求优质高校，而当前优质高校的容量没有余力满足这些需求。
2.4可行性：国际经验和财政成本估算
《教育和技术的赛跑》一书指出，美国经济快速崛起并赶超欧洲的重要原因是：高度重视教育，超前、超额投入，大幅扩容高等教育，吸纳全世界人才，让美国人力资本超越欧洲，使得美国在新科技革命中脱颖而出并持续领先。美国的高等教育毛入学率从1971年的50%上升至2011年的峰值93.9%，之后维持在79%以上。其中本科（四年制大学）的占比在1973年就达到了67.8%，之后维持在60%以上，2022年达到72.7%。
美国的本科学校高占比并不是一个例外。图5比较了多个经济体的高等教育毛入学率和本科毛入学率。可以看到，美国的本科毛入学率在OECD国家中并不算很高。而中国虽然有着接近中高收入国家水平的高等教育毛入学率（50.6%），但是本科毛入学率只有27.7%，远低于中高收入国家的平均水平（51.8%），还低于中等国家平均水平以及印度的水平。这些数据说明中国在提高高等教育的质量结构方面还有很大的空间。
虽然我国高等教育毛入学率已经不低，人力资本存量与发达国家和发展中大国的差距却很大，我们需要加大财政投入，才能尽快缩小存量上的差距。根据普查数据，2020年，25～64岁劳动年龄人口中，中国完成大学教育的占比只有19%，远低于OECD的40%，美国的50%，日本的56%，韩国的52%，也低于发展中国家墨西哥的21%，巴西的21%，阿根廷的25%。中国获得研究生学位的比例只有1.1%，而美国达到了14.4%，OECD国家平均达到15.1%。
从财政资金分配来看，中国总教育投入特别是高等教育投资还很不足，有不少提高空间。图6（a）比较了各国相对于GDP的财政教育投入，包括总体、大学以及学前阶段。首先可以看到，中国2021年总体的财政教育投入低于同等发展水平国家的平均水平（位于拟合线下方）。尽管我们的人均GDP已经高于世界平均水平，但我国财政教育经费支出占GDP比例为4.0%，低于世界平均水平（4.3%），中高收入国家平均水平（4.1%），高收入国家平均水平（5.2%），也低于印度、南非、墨西哥、巴西等发展中国家的水平。财政教育支出占政府总支出的比重为10.5%，低于中高收入国家平均水平（15.0%）和高收入国家平均水平（11.2%）以及世界平均水平（12.7%）。这些数据说明，我们的教育财政投入还有很大的提升空间。
其次，图6（a）显示高等教育的财政投入落后于其他国家的程度更为明显，美国对高等教育的重视（远高于平均水平）也显而易见。图6（b）直接对比各个阶段在财政教育支出中的占比。2021年我国高等教育在所有政府教育支出中的占比低于同等经济发展水平国家的平均水平。我们也以教育财政投入占GDP比例为基准（作横轴）进行国际比较，结论一致。图6（c）比较了相对于人均GDP的生均经费，我国高等教育还是略低于世界平均水平。高中阶段的财政投入占比离世界平均水平更远，但高中的生均费用反而略高于世界平均水平。这主要是因为高中在我国不是义务教育，覆盖人群相对较少。考虑到高等教育阶段的关键性和引领性，我们建议先投资高等教育。学前教育是明显的短板，美国的学前教育也落后于其他发达国家。我们后续将展开讨论。
表3显示，2012年之后，普通本科的财政支出在GDP或总财政教育支出中的占比都出现下降，也就是说，本科教育的短板在2012年之后更加明显。
最后，我们简单测算了一条可行的优质教育扩容路径对应的财政成本，用于评估财政支出上的可行性。考虑到中国的高等教育毛入学率已经很高，因此我们认为短期之内不需要大规模扩张高等教育的整体规模，但是需要提高本科院校以及更优质的一本院校在高等教育中的学生和资源占比。考虑以下实施步骤：从2026年开始每年本科毛入学率增加1个百分点，到2035年达到接近中高收入国家平均水平（36%），再用13年时间达到现在美国的水平（50%）。财政成本计算如下：2022年，普通本科学生的生均费用和普通专科学生的差距为2.54万元（=3.93－1.39），2026年新增本科生约14.2万人（按2020年小学毕业人数1 419万计算），一年的教育经费需要增加大约36.1亿元，到四个年级都增长时，增加的费用达到每年约144.3亿，占2023年总教育支出的0.24%，GDP的0.01%。这个成本并不高。随着适龄人口规模的下降，费用还会进一步下降。
除了本科毛入学率达到36%，我们希望2035年双一流录取率能达到15%。同时，尽量均衡各省在一本和本科的高考录取率，并对弱势群体在录取中给予倾斜，以保障不同族群在优质大学录取率上相对公平。地区间和人群间的平衡政策应该不会增加很多额外的财政支出。双一流高校的生均费用更高，但是因为人口规模小，总费用应该也不会太高。
综上所述，增加多样化的优质高等教育不仅非常必要，而且能一石多鸟，收益良多。从国际比较、财政空间、潜在额外财政支出三个角度看，这个政策可行性很高。因此扩容优质高等教育是不可多得的最优积极财政政策支出项。
3.免费学前普惠托育，奠基教育公平的高回报财政投入
幼儿教育包含了3～5岁学前教育和0～2岁托育服务。党的十九大报告首次将“幼有所育”纳入民生的“七有”目标之一，同时出台了一系列政策法规，促使我国幼儿教育在近十年取得跨越式发展，学前三年的毛入园率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，普及水平位列世界中上行列，而且普惠性幼儿园覆盖率达到80%以上，实现了学前教育的基本普及和普惠。但是幼儿教育的费用负担较重、优质资源不足依然是幼儿家庭的消费痛点，是育龄家庭的后顾之忧。而且幼儿教育影响面巨大，涉及近亿幼儿的长期发展和家庭消费，还影响亿计处于育龄阶段的家庭的预期和消费，需要引起足够重视。
3.1现状：幼儿教育家庭负担偏重，供需失衡
3.1.1负担偏重
中国居民收入调查（CHIPS）2018年数据显示，2017年家庭学前教育支出约占家庭总收入的10%。该负担率高于美国政府设定的家庭可承受的负担基准（7%）。图7的国际比较显示，这一水平也高于很多大家比较关注的国家。虽然2017年之后的普惠园覆盖面扩围，但教育经费年鉴数据显示，生均学费从2017年的3 343元上涨到2020年的4 037元，上涨了约21%，其在全国平均家庭可支配收入中的占比从2017年的4.2%上升到2020年的4.8%，其在全国平均家庭消费中的占比从6.0%上升到7.3%。托育服务费用占家庭收入的比重则更高，约为15%（程杰等，2021）。国际比较也显示这个负担率不低（见图7）。幼儿的父母大多进入职场不久，收入相对低但消费需求较多，同等的支出金额年轻父母往往感到压力更大。可以认为，幼儿教育支出是育龄家庭的后顾之忧。
幼儿教育对于低收入家庭可谓是“重负”。2016年的一项调查证实，四等分最低收入组家庭的学前教育负担可达22%，是最高收入组（4%）的5倍多（苏余芬和刘丽薇，2020）。托育机构服务的负担率对于人均收入最低的20%家庭达到27%，接近平均值的1倍（程杰等，2021）。
3.1.2供需失衡
与优质高校的“供不应求”有所不同，优质幼教常常出现“家长有需求、机构招不满”的结构失衡现象。比如《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》显示，2023年全国托位实际使用率仅为46.7％。这背后的一个重要原因是托育机构以民办为主（占近90%），而民办机构维持良性运营需要的价格往往高于家庭的支付能力和意愿。一方面，调查显示70%的母亲表示能够接受的托育价格在每月1 000元以下，这远低于实际市场价格（程杰等，2021）。
3.2供需矛盾的原因分析
3.2.1需求端：财政补贴不足，认知误区
家庭负担重的重要原因是财政补贴不足。图8给出了学前教育在成本分担上的国际比较。在多个主要经济体中，我国私人支付的比例最高。换言之，我们的家庭承受了更多的幼教负担，这显然会抑制家庭的幼教需求。
家庭的低支付意愿也可能来源于认知误区或缺乏充分信息，比如低估幼教的长期回报，忽视祖父母或母亲在家照顾幼儿的机会成本等。由此做出的选择往往不是最优选择。政府补贴家庭接受高质量幼教可以增加社会福利，因为幼教对社会的收益大于对家庭的收益，而且政府干预可以减少错误认知带来的负面影响。
3.2.2政府监管不力，信息不透明
居民购买幼教服务的另一个主要顾虑是机构服务质量参差不齐，很难分辨。特别是软件的质量评估非常困难，包括安全性、科学性和规范性等。这种信息不对称导致了市场失灵。政府的有效监管和信息披露，是促成有效市场运作、激励企业提升质量的重要保障。但目前政府这方面的能力不足。
3.2.3运营成本高，供给存在堵点
供需失衡的另一面是供给的成本居高不下。机构的运营成本高，这与很多机构规模不经济有关，也与大多民办机构是小微企业，政府的扶持政策不到位有关。
幼教的供给不足还有一个重要原因是社会力量参与供给存在堵点。准入是一个重要堵点。放宽准入，优化营商环境，吸引更多资本和人才进入，是增加供给、加剧竞争、促进优胜劣汰的有效渠道。当前最短缺的是优质服务的供给，这与公办机构引入民间资本存在阻力、优质外资机构准入困难、民营机构不能享受公平优惠政策等因素相关。这些问题的解决都需要供给侧改革。
3.3幼儿教育的高投资回报率和重要意义
3.1.1幼儿教育的高回报率
在投资回报率方面，很多量化研究证实，投资幼儿教育的收益远大于成本。比如，美国不同的政府教育项目评估研究表明，不管是0～3岁的托育阶段，还是3～6岁的学前阶段，幼儿教育每投资1美元，能产生3~12美元的回报（Bailey et al.，2021；García et al.，2020；GrayLobe，2023）。在中国所做的实验研究也证实了幼儿教育的重要性（Sylvia et al.，2021；Wang et al.，2023）。美国针对弱势儿童的佩里学前教育项目，社会的投入产出比达到7~12倍，这还没有考虑个人在健康、婚姻、生活质量、父母子女幸福等方面的回报。其中个人收入的增加贡献了约一半的收益，而且超过3/4的收益可在个人40岁之前实现。更大规模的启蒙计划（Head Start）也显著提高了学业表现，加上社会回报的总收益率高于3倍。虽然学前教育的主要收益要多年后才开始显现，但即使保守估计，假设5岁投入，40岁实现贴现后2.3倍的收益率（贴现率为3%），就相当于5岁时的1元在40岁变成6.5元，年化回报率约为5.5%，高于1900年以来全球股市美元投资的年化回报率（5.3%）。
不少文献指出在各个成长阶段的投入上，幼儿教育的投资回报最高（Heckman，2006）。其中一个重要原因是，人的认知和发展存在“敏感期”，0～6岁是儿童大脑发育、社交和情感发展以及价值观和行为习惯形成的关键时期。研究也证实，儿童早期教育显著影响后期发展和成年后表现，包括学业、就业、收入、健康及亲社会行为（García et al.，2020）。
除了对个人发展的意义，幼儿教育对家庭、教育体系、社会发展也很重要。对于家庭，好的幼教体系可以解放幼儿母亲，提高她们的劳动参与率和收入水平，进而减少“育儿惩罚”（Olivetti and Petrongolo，2017）。这部分收益在中国可以达到女性经济产出的4%～7%（曲玥等，2022）。对于教育体系，幼儿教育是教育的起始和奠基环节。教育的动态连续性和互补性意味着幼儿教育对后续教育体系的成效具有重要影响，是建设教育强国的基础。最后，对于社会发展，优秀人才的重要价值无可争议。现在的儿童正好是第二个百年奋斗目标的建设者、中华民族伟大复兴的生力军，儿童的培育是建设人才强国、可持续高质量发展的基础。
总之，幼儿教育的收益巨大，免费学前教育非常值得。需要指出的是，幼儿教育，特别是托育服务的收益率高度依赖于服务机构的质量。研究显示，优质托育服务的收益成本比率比学前教育还高，但劣质托育服务可能会对幼儿产生负面影响。因此质量监管非常重要。
3.3.2阻隔代际传递、巩固脱贫攻坚成果和普及学前教育的基础
很多国家把幼儿教育的均衡发展作为反贫困、减少不平等的重要战略。因为不少量化研究证实，幼儿教育差距是收入不平等和贫困代际传递的根源之一（Heckman，2006；Cunha and Heckman，2007；Chetty et al.，2014）。《中国儿童发展报告2023》指出我国儿童发展城乡差距虽然在持续缩小，但多个指标上的差距依然显著，学前教育和托育服务是短板。
当幼教机构的费用对低收入家庭负担太重时，低收入家庭往往选择让孩子待在家里，由祖父母或妈妈辞职照顾孩子。但是这些家庭自我看护的质量通常低于机构的养育质量，而且母亲在家带孩子是贫困家庭难以逃离贫困的一个重要原因（王姮和董晓媛，2010）。自我看护只是让养育成本隐性化，但对小孩发展和母亲职业发展都不利，对社会发展也是得不偿失。通过财政补贴激励低收入家庭使用幼教服务可以促进母亲就业，巩固脱贫攻坚成果，同时还能提高低收入家庭的婴幼儿照料质量。
免费学前教育也是实现学前教育普及攻坚的必要措施。我国目前超过10%的适龄儿童没有进入幼儿园，主要集中在低收入家庭。免费学前教育可以有效激励他们把孩子送到幼儿园，因为他们的养育选择对价格很敏感（Du and Dong，2013）。
3.3.3其他当下收益：提振消费
当前经济发展的主要困难之一是消费信心不足、需求偏弱。因此，提振信心、扩大内需是当下经济政策的首要着力点。幼儿教育影响数亿家庭的消费和预期，财政补贴幼教降低家庭养育成本，覆盖面广，获得感强，在提振消费上能起到四两拨千斤的效果。
减负可以改善关于生活成本的预期，提振消费信心。补贴幼教对于有幼儿的家庭是实实在在的减负，在幼教上减少的支出可以用于其他消费，在获得感增加、信心提升后，居民消费倾向也有望提升。而对于没有幼儿的育龄家庭，这一政策让他们预期未来生活成本会下降，进而更有信心消费。
通过减少家庭负担，财政补贴可以刺激家庭的幼教需求，进而激发更多有效供给，而这反过来又会激发更多的幼教增值服务或更高质量的服务需求。这些额外需求会产生新的投资机会和就业机会。
另外，财政补贴幼教的资金使用效率比较高。首先，与义务教育和高中教育不同，学前教育阶段的校内支出是主要支出（占89%）（魏易，2020），因此免费学前教育可以大幅减少家庭教育负担。而其他教育阶段，校外教育支出负担占一半左右，免费校内教育对减负的影响相对较小。其次，财政补贴幼教可以灵活适应家庭幼教需求的变化，有购买才补贴，确保资金用于真正需要的家庭。
3.3.4其他长远收益：有效减轻养育成本，鼓励生育，应对人口挑战
儿童正在成为更加宝贵的国家财富，很多国家都在实施各种政策以鼓励生育。中国人口老龄化和生育率下降的速度超出预期，已经成为经济社会可持续发展的一大挑战。补贴幼儿教育是鼓励生育、应对人口形势变化的必要之举。不少研究证实，幼教成本下降对生育率有积极影响。比如欧洲的研究显示，儿童托育补贴增加10%，总和生育率能增加0.4%。托育覆盖率从10%提高到50%，受过高等教育女性平均生育子女的个数从1.4增加至1.9个（Baizan et al.，2016）。这与不少调查结果一致，比如大规模网络调查显示，在阻碍生育的因素中，教育成本排第一，其次才是时间、精力和房价。
3.4国际经验和潜在财政成本估算
幼儿教育的重要性促使联合国在2015年提出《2030年可持续发展议程》时首次将儿童早期发展列为重要目标。财政支持幼教的扩围也正在进入很多国家的公共政策议程，主要涉及普及学前教育和普惠托育服务。学前教育方面，2022年全球已有约51%的国家，OECD约90%的成员国提供部分或全部免费的学前教育。不少国家的扩围发生在近十年。比如，日本在2019年开始对所有家庭3～5岁儿童免费提供教育，并向低收入家庭免费提供3岁以下儿童的日托服务。英国在2020年、加拿大在2021年分别将免费学前教育推广到3～4岁。另外，不少国家的托育服务在过去十多年取得了巨大进展。比如OECD（Education at a Glance 2020）数据显示，2010—2019年0～2岁儿童的入托率，日本从25%提高到41%，韩国从38%提高到65%，巴西从10%提高到22%，OECD 38个成员国中有13个国家这十年间的入托率增长超过50%。
中国目前用于幼儿教育的投入水平不高，而且总投入中政府投入的比例偏低，所以财政投入还有很大的增长空间。图6显示，2020年中国学前教育的财政投入只占GDP的0.2%，远低于OECD国家的平均水平0.53%。而且在财政投入上，学前教育是各个学段的最短板。学前教育在教育财政总投入中只占5.0%，远低于OECD国家的平均水平13%，生均财政教育经费也是各学段最低的，只有次低的小学阶段的37%。同时学前教育过于依赖私人部门，财政投入占该阶段总教育投入的比重，学前教育只有49%，远低于次低的高等教育（63%），更低于OECD最低水平62%和平均水平83%（2019年数据，见图8）。托育的财政支出目前没有列支，难以做国际比较。OECD国家托育的政府投入占GDP的比例达到约0.18%。
为了衡量财政补贴幼教的实际可行性，我们针对一个合理方案给出了财政支出预测和潜在的就业岗位变化。
3.4.1教育财政支出预测
测算显示，免费3～5岁学前教育并允许学费水平以5%的速度增长，需要财政每年额外投入约GDP的0.13%，加上现在的财政投入，总共达到约GDP的0.37%，低于OECD国家对应学段财政支出占GDP的平均比例（0.53%）。如果普惠托育服务达到30%的入托率，每人补贴1万元，需要财政每年额外支出GDP的0.07%，低于OECD国家对应学段的平均水平（0.8%）。如果进一步考虑出生人口按联合国预测的中等速度减少，每年需要的额外财政支出还有望下降。
下面是更具体的测算。要实现学前教育对居民免费，我们可以只替代家庭支付的学费收入，同时继续鼓励其他社会筹资。2022年的学费收入为2 001亿元。根据2021—2023年出生人口推算，2026年3～5岁人口已下降至2 920万，远低于2022年幼儿园在园人数4 401万，说明现有幼儿园的容量足以覆盖全部适龄人口。先考虑生均学费维持在2022年水平（4 546元）的情况。此时，2026年财政需要替代的学费收入为1 327亿元。如果生均成本每年有所增加，但增加速度等于（低于）适龄人口的缩减速度，学前教育总支出将等于（低于）2022年的水平。假设生均成本每年增加约5%，那么2026年的生均学费为5 526元，此时，适龄人口全覆盖的学费收入在2026年约为1 614亿元。这一金额只占2022年国家教育财政投入的3.3%，GDP的0.13%。如果进一步考虑出生人口按联合国预测的中等速度减少（平均每年减少1.9%），每年替代学费收入的财政支出会不断下降，成本的实际有效增长率为3.0%。如果免费学前普惠托育能达到我们希望的遏制生育率下降，相应的财政支出会有所增长。
托育服务的成本没有官方数据，所以我们用2022年覆盖全国23个省市的调查数据来测算。调查显示，公办托育机构的收费标准大约是每月1 360元。考虑托育服务的成本较高，普惠托育政策可以给育儿家庭平均每个幼儿每年1万元的补助，具体标准允许各地根据当地成本及幼儿年龄调整。如果按低于OECD平均水平的30%入托率和2024年0～2岁人口（2 812万）计算，每年推广普惠托育服务的财政成本为844亿元，该成本大约是2022年教育总财政投入的1.7%，GDP的0.07%。如果要考虑地区成本差异，则有待进一步细化各地的标准和人口。
3.4.2教育就业岗位测算
幼儿教育的扩容会创造新的就业岗位，当前，青年人就业是一个挑战，特别是从非优质大学毕业的青年人。这些人有能力承担幼教的工作。
当前我国幼儿园的普及率虽高，但生师比为9.3∶1。中国教育部当前的质量标准建议生师比为5∶1至7∶1。根据平均7∶1计算，按照2023年的3～5岁儿童人口计算，我们需要595万名教师。2021年已有教师565万人，因此有30万人的空缺。随着幼儿数量下降，生师比的数量可以逐步下降。
托育服务的成长空间还很大。2021年的入托率为5.5%。30%的入托率目标意味着我们还需增加1 020万个托位，这需要相应增加新的托育机构和专业养育人员。《托儿所教职工配备标准（暂行）》规定，托儿所的生师比应为4∶1至6∶1。按6∶1计算，24.5%的新增入托率，托育专业老师的缺口为170万人。
加总起来，幼儿园和托育服务的老师总缺口约为200万人。虽然幼儿数量呈现下降趋势，但人们对质量的需求会促使生师比下降。如果进一步降低生师比以提高质量，就业机会将进一步提升。
综上所述，财政补贴幼教以刺激幼教供给短期和长期收益都很高，国际比较、财政支出可行性都很高，是当下积极财政政策的最优选择之一。
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