当前农村经济的两大问题

----访国务院发展研究中心副主任陈锡文

　　
　　（50人论坛·北京）三大因素制约农民收入增长
　　
　　记者：农民收入增幅在连续四年下降的情况下，去年终于扭转了这一势头。但是，农民收入的这种恢复性增长，基础仍不牢固，影响农民增收的一些长期性、根本性因素尚未消除；再加上入世后可能带来的冲击，“农民收入上不来”依然是当前农业和农村工作的一大焦点问题。
　　陈锡文：在造成农民收入增长困难的诸多因素中，三大因素比较突出：1、农业减收；2、农产品市场需求的变化；3、就业不足。其中，农业减收是当前的主要原因。以2000年与1997年相比，农民人均来自第二产业的纯收入增加了160元，来自第三产业的纯收入增加了113元，但来自第一产业的纯收入却减少了131元。而我国现以农业为主要收入来源的农户，占农村总户数的77％。农业减收导致了大多数农户收入增长的停滞甚至负增长。
　　
　　记者：农业减收必然受“两头”影响，一头是供给方，即农民本身；另一头是消费者，即农产品市场。
　　陈锡文：农业减收的主要原因就是农产品市场需求的变化。现阶段城镇中收入弹性高的是住宅、通讯、汽车、旅游和子女教育等新兴消费领域，食品需求增长缓慢已成为制约农民收入增长的重要因素。
　　
　　记者：农民的就业不足问题，一直以来没有得到很好的解决。农业的劳动生产率只相当于社会平均水平的1／3略强。现在正推进的小城镇户籍改革试点工作，在缓解农业就业问题上也是一种探索。但据一些已经试点了几年的省份反映，效果并不佳。
　　陈锡文：造成农业劳动生产率低、农民收入增长困难的深层原因，就是农业中的劳动力总量居高不下，农民的就业极不充分。20世纪80年代中期到90年代中期，由于乡镇企业“异军突起”，带动了农业剩余劳动力大规模向农村非农产业的转移。但近年来，由于乡镇企业自身也正处在结构调整和体制创新的转折阶段，因此不仅没能吸收新的就业人员，反而在减少。
　　
　　记者：综合上述几个因素，看来，近期内农民收入增长仍有不少障碍。
　　陈锡文：政策的注意力应主要放到对农业的生产支持、减轻农民负担和扩大农民就业上。可考虑：
　　（1）增加对内地农村小型基础设施的投资，既可改善农村生产和农民生活条件，又直接增加农民劳务收入。（2）按照WTO规则，调整农业补贴政策，增加政府对农业公共服务的开支，用足“黄箱政策”允许的“微量支持”空间。（3）适当调整县乡政府的财权和事权，增加中央和省级政府对农村义务教育的资金投入，减轻农民负担中最大的压力。（4）流动进城就业是现阶段农民增收的重要渠道，也是发挥城市带动作用、协调城乡关系的一大重要方面，在搞好引导和管理的同时，应尽可能降低农民在城镇就业的成本，为进城农民提供方便，尊重和保障他们的合法权益。
　　
　　土地使用权流转的规范问题
　　
　　记者：农村土地使用权流转问题，也是当前农村政策讨论中的一大热点。
　　陈锡文：在这个问题上，关键是要处理好四个关系：（一）土地承包关系“稳”与土地使用权“动”的关系；（二）土地使用权流转中的“人”与“地”的关系；（三）土地使用权流转中农户和公司、企业之间的关系；（四）各地具体经营方式与农村基本经营制度的关系。
　　
　　记者：首先，针对您提到的第一个关系，现在有这样一种观点，认为，土地承包期30年不变的政策，妨碍土地使用权的流动和集中。实际上这是对土地承包政策的一种误解。从中央出台第一个延长土地承包期的文件开始，历来的政策都明确，在稳定农户土地承包权的基础上，允许土地使用权自愿、依法、有偿流转。因此，实际上并不存在所谓“土地使用权流转的政策障碍”问题。
　　陈锡文：是这样的。这里的关键是要明确土地使用权流转的前提和主体。所谓前提，就是土地的承包关系必须稳定。目前的法律和政策规定土地的承包期限是30年，那么这30年内的土地承包关系就必须稳定。如果土地的承包关系处于不断的变动之中，那就不可能有什么土地使用权的流转，而只会有承包权的行政性调整。承包关系不够稳定，这是农村土地使用权流转机制难以健康发育的主要原因。所谓主体，就是已经承包到户的土地，到底是自己经营还是转让给别人经营，只有承包农户这个主体才能决定。目前的情况是，在土地使用权是否流转问题上，往往承包农户做不了主，而是乡村干部越俎代庖。其实，只要明确前提和主体，坚持“条件、自愿、有偿、依法、规范”的原则，土地的使用权完全可以放开流转。
　　
　　记者：中国农村的一大国情就是人多地少，在这一国情下探讨土地使用权的流转，就不可避免地涉及人与地的关系。目前农户承包土地的经营规模小，劳动生产率低，产品竞争力不强，要改变这种状况，关键环节在哪里？
　　陈锡文：我认为，要发展规模经营，与其说必须促进农村土地的流转，不如说必须促进农业富余劳动力的转移更符合实际。土地流转、规模经营应该是一件工夫在外的事情。农村二、三产业发展了，城镇化水平提高了，农村人口转移了，土地使用权的流动和集中也就水到渠成了。如果农村的人口转移不出去，而土地却已经集中到了少数人或公司、企业手里，那就不叫土地的流动和集中，而是土地的兼并。那就一定会影响社会稳定。
　　
　　记者：目前的土地使用权流转中，村、组通过“反租倒包”，将农户承包地集中起来租赁给公司、企业的现象有所增加。对此，人们的看法很不一致。
　　陈锡文：从国际经验来看，坚持“农地农用”，是一个普遍性的基本制度。它包含两个主要方面，一是农地要尽可能保持农业用途，二是农地要尽可能由农户经营。不少国家对此都有法律规定。美国主要的九个农业州规定“禁止非家庭性公司拥有农地和经营农业的直接生产领域”；日本的农地法虽几经修改，但至今仍禁止“无农地者”购买、租赁农地和经营农业直接生产领域。这些法律规定，核心都是为了保护农户，避免出现大资本排挤小农户、出现农地大规模被兼并的现象，以免造成农民失业、沦为雇农乃至流离失所等严重社会问题。
　　
　　记者：我国农民的就业问题远比上述国家和地区要严重。因此，对于法人进入农业，大面积租赁农地、经营农业直接生产领域所可能带来的社会性、长期性问题，更要慎重对待。
　　陈锡文：应当明确两方面的问题：一是农地使用权的流转应当在农户之间进行，这是逐步扩大农业经营规模，但又不破坏农村社会结构基础的客观要求。二是应当鼓励公司、企业进入农业，但主要是进入农业产前、产后的经营性服务领域，而不是农业的直接生产领域。要支持农业产业化经营，以“公司带农户”和“订单农业”等方式，向农户推广优良品种、先进技术、市场信息，购销农产品，加快农业技术进步和提高农民进入市场的组织化程度。但不应当提倡公司大面积租赁农户的承包地从事农业直接生产领域的经营。可以鼓励公司企业投资开发尚未充分利用的农业资源，但不要在现有的耕地上作文章，不要与农民争利。
　　
　　记者：据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流转土地使用权的耕地约占承包耕地总面积的5％�6％，多数发生在沿海发达省市。目前农村土地使用权流转最多的是浙江省，流转的土地也只占总面积的13.5％，涉及的农户占总农户的15％。由此看来，土地流转在最发达和最多的地区，也只涉及少部分土地和农户，从全国范围看涉及面更是相当有限。
陈锡文：这种状况，对于大多数地区、大多数农户来说，在相当长的时期内是难以改变的。因此，政策的着眼点，不能只关注少部分发达地区的情况，而必须始终关注整个农村基本面的状况。从农村基本面的状况看，稳定家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的体制，显然决不能动摇。同时，在发达地区，土地使用权的流转也必须依法、有序、规范地进行。我国农村地区间的差距极大，因此，在稳定农村基本政策的前提下，应当允许存在不同的具体经营方式。