专家文章 -> 三农与环境
解决农村贫困问题需要有新的战略思路(2002.04.26)
作者:林毅夫    发布:2004-04-16    阅读:8342次   

解决农村贫困问题需要有新的战略思路

----评世界银行新的“惠及贫困人口的农村发展战略”

林毅夫

  
  (50人论坛·北京)首先,请允许我向世界银行表示祝贺。我的致贺不在于世界银行已经为大家提供了一份新的高质量的研究报告,而是在于世界银行不仅勇敢地承认了它以前提出的农村发展战略并未达到预期的效果,而且,还在努力探索新的农村发展战略。这种勇气在世界性组织或政府机构中是不多见的。
  此次咨询会议旨在提高世界银行提出的新农村发展战略获得成功的可能性,作为咨询专家,为了达到此次会议的目的,请容我直言不讳:这一新战略虽然已经从旧战略的失败中吸取了一些有用的经验教训,但是,在我看来,这一新战略很可能重蹈旧战略的覆辙。
  一个解决农村贫困问题的发展战略要成功,我认为首先应该了解农村贫困人口的特点、其生产的特性以及他们面对的政治环境。只有深入理解这些问题,把有关政策措施建立在这些特性上,这个发展战略才有成功地解决农村贫困问题的可能性。
  
  农村贫困人口的特点,在我看来,主要有以下两点:
  第一,农村贫困人口拥有的最为重要的资产就是他们自己的劳动力,这是他们的比较优势所在。不管穷人、富人,每人每天都只有24个小时。对于富人来讲,除了劳动力之外他们还拥有一些其他的资产,如土地、资本、良好的教育、人际关系、政经网络等。但是,对于农村贫困人口来说,除了自己的劳动力外他们几乎没有其他可以用来创造收入的资产。因此,除非我们能使他们拥有的劳动力在农村变得相对稀缺,因而具有相对高的价值,否则就不可能提高农村贫困人口的收入和地位。
  第二,农村贫困人口仍然挣扎在生存线边沿上,自然灾害,疾病、产品价格大幅波动的突发冲击都可能威胁到他们的生存。正因为他们的生活仅仅维持在最低的生活水平线上,每天只能关心一日三餐如何为继,对政治问题他们通常冷漠,而且缺乏影响力。因此,各国政府通常会漠视贫困农民的需求,政府的政策一般有很强的城市偏向,公共投资的重点是城市。
  农村贫困人口的生产也有自身的特点。农村贫困人口的生产主要是和食品有关的种植业。农产品的收入弹性和价格弹性都很低,由于收入弹性低,整个国民经济的增长对增加农产品的需求的刺激作用不大,而且,个别农户的增产固然可以增加该农户的收入,多数农户的同时增产,在农产品价格弹性低的特性下,会出现“谷贱伤农”的情形。
  过去世界银行和其他国际组织的农村发展战略把重点放在增加农业的生产能力上面,通过贷款和援助鼓励各国政府加大对农村水利、交通基础设施的建设,增加对农村教育的投入等,并直接设立近20个国际农业科研机构,如位于菲律宾的国际水稻研究所,位于墨西哥的国际小麦和玉米改良中心,为发展中国家提供优良作物品种。然而在城市偏向的影响下,发展中国家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求,经常只是为了得到贷款或是援助而表面敷衍,并没有落到实处。而且,即使认真地按世界银行等国际机构制定的发展战略增加农村基础设施、推广优良品种等等,提高了农业的生产力水平,增加了农产品的供给,在收入弹性和价格弹性低的影响下,农民经常遭遇到增产不增收的困境,贫困的问题继续存在。
  在我看来,如果要根本解决农村贫困问题,新的农村发展战略必须把重点放在减少农村劳动力上。当农村劳动力减少,留在农村务农的劳动力就能获得更多的土地和资源。这样,农村劳动力的相对稀缺性和相对价值就会增加,以劳动力为最主要资产的农村贫困人口的收入也就会相应提高。同时,当务农劳动力变为非农劳动力,他们就由农产品的供给者变为农产品的需求者,导致农产品的供给曲线内移而需求曲线外移,农产品的价格随之上升,务农的劳动力的边际产值和工资也会相应上升,这样农村劳动者的收入也就可以随着农村劳力的不断减少而不断上升。此外,减少农村劳动力和农村人口还能缓解人口和环境之间的紧张关系。
  当然减少农村人口和劳动力还必须使流动出来的劳动力在城市非农产业部门能够找到工作,否则,只是把农村贫困人口变为城市无业的贫困人口,整个社会的福利并不增加。然而多数发展中国家采取了不符合其比较优势的经济发展战略,如印度和社会主义国家的“重工业优先发展战略”以及拉美和其他一些国家推行的“进口替代战略”。这些产业资金非常密集,投资巨大,需要的劳动力很少,无法创造足够的就业机会来吸纳农村劳动力。而且这些产业不是资金稀缺的发展中国家的比较优势,在竞争性的市场中无法存活。政府必须向他们提供许多政策优惠,如低息贷款、市场垄断等等。其结果有两种可能性:
  第一是政府限制农村人口向城市的流动,将大量的贫困人口滞留在农村,改革前的中国就是如此。第二种情况是允许农村人口向城市流动,可是由于城市不能创造出足够的就业机会,农村贫困人口进入城市,就转变为城市贫困人口。
  同时,不具比较优势产业的发展需要有不断的资金的投入,发展中国家用完国内的资金后,可能会依靠国外的资金再维持一段时间的发展,但是由于这些产业不具国际竞争力,无法赚取足够的外汇来还本付息,当他们必须偿还外汇借款时,就会出现金融、货币危机。而且,因为国内优先发展起来的产业不具比较优势,而国内具有比较优势的产业因为缺乏资金得不到充分发展,此时,如果他们被迫打开国门,实行完全开放,危机就会爆发。当危机发生时,贫困人口,不管是在城市或是在农村,总是受害最大的一群。所以,为了解决农村贫困问题,也为了发展中国家的持续、稳定、快速的发展,我们应该探索一种新的发展战略。
  我认为,一国政府应该优先发展该国具有比较优势的产业,推行符合比较优势的发展战略。因为如果政府能够创造一个良好的政策环境,引导企业进入具有比较优势的行业;这样,企业就会具有自生能力,无需靠政府的各种政策性优惠或行政性垄断保护来生存,寻租、贪污腐化的行为失去存在的土壤,经济运行的效率会大大地提高。同时在大多数发展中国家,劳动力是其相对丰富的资源,因此劳动密集型企业具有比较优势。发展这类企业不仅能够向城市人口提供就业机会,还可以吸纳大量农村的富余劳动力,使得减少农村人口成为可能。由于这些企业有良好的竞争力,抵御风险的能力较强,因此有助于保持宏观稳定。而且,这一战略还会有助于该国成功的融入全球化进程之中,这是因为国内产业符合比较优势,具有国际竞争力,推行贸易自由化政策就会给该国带来好处。
  不幸的是,很多发展中国家过去推行的是不符合比较优势的经济发展战略。如果说新的战略是正确的话,应该如何实现由旧战略向新战略的转变呢?
  在社会主义国家,由传统发展战略向新的发展模式的过渡有两种形式。一是前苏联东欧国家实行的休克疗法;一是中国和越南推行的渐进式改革。从实证的经验来看,后者比前者成功得多,国际学术界和发展机构应该给予更多的关注和研究。中国的改革经历了这样一个过程:从单轨制(所有经济活动都由国家控制)到双轨制(部分经济由国家控制,部分由市场调节),再由双轨制逐步收敛到新的单轨制(市场轨)上来。这种过渡是如何实现的呢?中国政府允许非国有制经济通过自身发展提高其在国民经济中的地位。非国有制经济的发展是建立在中国的比较优势上面的,因此他们非常有竞争力,由此创造出许多新的资源,可以用来补偿体制转轨中利益受损的群体。这就是中国渐进式改革能够一方面维持经济的稳定,另一方面又取得快速增长的原因。
    通过以上讨论,我们可以得出以下结论:首先世界银行的这一个新的农村发展战略应该对经济总体的发展战略给予更多的关注。尽管在这份草稿中有整整一页是讨论经济总体政策环境的,但是在我看来是远远不够的。一个发展中国家要真正解决农村贫困问题,不仅应该将农村发展放在整个国民经济发展的背景下加以思考,而且还应该实行一个正确的符合本国比较优势的国民经济总体发展战略。同时,因为很多发展中国家过去采取的都是旧的、不符合比较优势的发展战略,因此在这一研究报告中也应该更加重视新老战略的衔接,提出旧战略如何有效地向新战略过渡的具体建议。第三,因为农村发展的核心是减少农村人口,所以应该重视劳动力的转移,发挥劳动力市场的作用。为了提高转移出来的农村劳动力适应新环境的能力,应该大力发展农村教育,提高农村人口的素质。第四,世界银行应该更加重视救灾工作及对受灾人口的救助工作。这是因为在过渡时期,农村贫困人口的生活仍然维持在最低的生存需要的层次上,他们抵御风险的能力比较弱。最后,当农村劳动力不断转移出来,非农部门人口的农产品需求不断增加,农业部门的劳动力不断减少,传统农村发展战略中以提高农业生产力为目标的各项措施也就变为有意义了。