中国国情的基本特征之一是各地区条件差异显著、发展极不平衡，可以概括为“一个中国，四个世界”。区域发展差距呈现显著的多维特性，尽管改革开放以来人类发展指标和大部分社会发展指标相对差距都有不同程度的缩小，但是经济发展差距在二十世纪九十年代以来显著增大，已经成为未来经济和社会发展中的重大挑战。

重视城乡协调发展、地区协调发展、经济与社会协调发展是本届政府的重要发展思路和施政特点。坚持区域协调发展战略，加快建立统一的公平的国内市场，促进各种要素特别是劳动力要素的流动，加快城镇化进程，将有助于缩小地区差距。

 

    中国正在经历一场深刻地经济发展和社会转型，从人类发展的历史来看，还没有一个国家象中国一样，在如此短的时间内，以如此大的人口规模，有如此之快的经济发展速度和如此之广的社会变迁。尤其是改革开放二十余年来，中国还经历了两个历史性的转型，第一是从传统农业社会向现代化工业社会的转型（工业化），第二是从中央计划经济向市场经济的转型（市场化）。原来计划经济体制下的许多扭曲和僵化现象逐步解除，市场力量在经济运行和经济决策中发挥越来越重要的作用。

    经济的发展和实力的提升是显而易见的。官方统计数据显示，在1979-2002年间，实际GDP的平均年增长率为9.4%，在20世纪80年代和90年代的前5年，平均年增长率超过了10%。在过去十多年里，经济也经历过“经济过热”，1992年的GDP增长率高达14.2%，在八五期间（1991-1995年），平均增长率为12%。九五期间的平均增长率为8.3%。1996年中国GDP为东亚（不毡荆┢渌厍米芰康娜种?002年这一比重已上升到1.2倍。2003年，尽管受SARS和世界贸易增长速度放缓的影响，中国的GDP仍然以9.1%左右的速度高速增长。

    发展既是一个长期过程，又是一个具有不同发展阶段的过程。中国是世界上极其特殊的社会，是一个人口众多、地域辽阔、发展不平衡的发展中大国，是世界上自然地理、人口资源、经济发展和社会发展差距最大的国家之一。我们发现，中国内部30个省市自治区人均GDP美元值和人类发展指标的相对差异系数要高于世界各国的相对差异系数。中国国情的基本特征之一是各地区条件差异显著、发展极不平衡，我们把它概括为 “一个中国，四个世界”。

    参照世界银行对世界各收入组的划分，根据购买力平价（PPP）计算的人均GDP水平，我们把中国人口划分为四类收入组，即属于四个世界。第一组人均GDP（PPP）高于世界上中等收入国家平均水平（8320美元，PPP），我们称之为“第一世界”，主要包括北京、上海、深圳等东部地区发达城市，占全国总人口的比重为5%左右。其中，深圳人均收入按购买力平价计算为18000美元，远远超过世界上中等收入国家和地区平均水平，接近高收入国家平均水平。第二组人均GDP（PPP）介于世界下中等收入国家平均水平（3960美元，PPP）和上中等收入国家平均水平之间，为“第二世界”。包括东部的浙江、广东、江苏、福建、辽宁、山东，中部的黑龙江的发达地区，以及其他省份的一些大中城市的人口，大约占全国总人口的五分之一。第三组收入高于世界低收入国家平均水平（1790美元，PPP），但低于世界下中等收入国家平均水平，为“第三世界”。包括东部的河北、海南以及中西部的发达地区，据估计人口在3.3亿，约占全国总人口的四分之一。第四组人均收入低于世界低收入国家平均水平，为第四世界，包括中西部贫困地区、少数民族地区、农村地区及边远地区。这些地区人口约6.3亿，占全国总人口的一半。

表1  中国各地区人均收入及排序分布（1999年，美元，PPP）

	东部地区	中部地区	西部地区
高收入水平	上海(15516)(45)
(人均GDP等于或高于8320美元)	北京(9996)(64)
	天津(8047)(72)
上中等收入水平	浙江(6062)(84)
(人均GDP在3960－8319美元之间)	广东(5907)(87)
	江苏(5372)(92)
	福建(5438)(92)
	辽宁(5080)(98)
	山东(4369)(108)
下中等收入水平	河北(3491)(127)	黑龙江(3858)(118)	新疆(3259)(131)
(人均GDP在1790－3959美元之间)	海南(3215)(131)	湖北(3281)(129)	内蒙古(2695)(141)
		吉林(3194)(131)	重庆(2431)(144)
		湖南(2571)(142)	青海(2348)(146)
		河南(2465)(143)	四川(2242)(149)
		山西(2381)(144)	云南(2242)(149)
		安徽(2371)(144)	陕西(2066)(155)
		江西(2348)(146)	宁夏(2253)(149)
			西藏(2147)(154)
			广西(2089)(155)
			甘肃(1847)(157)
低收入水平 （人均GDP低于1790美元）			贵州(1247)(177)

注：1. 第一个括号为人均GDP值，第二个括号中为在世界206个国家中的排位；中国人均GDP为3291美元（PPP），在世界206个国家中列128位。

2. PPP表示“购买力平价”，按照世界银行（2000）数据计算。

资料来源：根据《2000年中国统计摘要》和《2000/2001年度世界银行发展报告》数据计算。

 

    从上表可见，从人均收入上看，中国是四个世界并存，但是不发达世界（第三世界和第四世界）是主体，占总人口的比重约为3/4。因而中国作为一个整体在世界经济中还处于相对低的水平。

更清晰的了解中国，必须重视各省区之间、城乡之间以及各省区内部经济增长和社会发展的重大差异。进入二十世纪九十年代以来，地区经济发展的不平衡性日益显著，地区差距问题已经成为中国未来经济发展、政治变革和社会稳定最重要的影响因素之一，使中国现代化发展进程面临极为复杂的挑战，中国如何走上区域协调发展之路已经成为学术研究和实际政策决策的难题。

 

    1.     经济发展地区差距

    根据我们对1952—1992年期间各地区真实人均国民收入相对差异系数的计算，以及对1978—1999年期间真实人均GDP最大最小系数、相对差异系数、加权相对差异系数、σ趋同系数和泰尔系数的研究，发现建国以来中国各地区经济发展差距的变化总体上可以划分为三个阶段。

第一阶段（1952一1978年期间）经济发展差距波动中上升。1952年各地区(不包括西藏和海南)人均国民收入相对差异系数为60.48%，最大值地区(上海)与最小值地区(贵州)之比为6.93倍。实际上建国初期我国就是一个人口众多、地域辽阔、自然地理条件和经济发展水平地区相对差距十分显著的国家，这是我们在发动工业化时所继承的历史遗产，也是后来经济发展的初始条件。1952年以后地区差距呈现上升趋势，真实人均国民收入相对差异系数1978年达到136.58%。

 

注：实线为全国数据；虚线不包括京、津、沪数据。

按照1952年不变价格计算。

图1 各地区真实人均国民收入差距变化（1952-1992）

    第二阶段（1978－1991年期间）经济发展差距不断缩小。1978年全国各地区人均GDP相对差异系数为97.4%，改革开放之后不断下降，1985年为88.9%，1991年达到改革开放以来的最低点，为81.9%。加权相对差异系数则从1978年的80.3%下降到1991年的64.7%。各地区人均GDPσ系数也有类似变化趋势，1978年为0.553，1990年降为0.519。最大最小指数从1978年的14.3下降到1991年的11.6。泰尔指数从1978年的0.105下降到1990年的0.091。五项指标分别在1990年和1991年达到改革开放以来的最低点，以不同指标衡量的地区差距具有相同的变化趋势。我们发现，按非线性函数计算“趋同系数”（b）在1978－1985年期间为0.014，在1985-1990年期间为0.005，即各地区人均GDP每年趋同速度分别为1.4%和0.5%。这一时期城乡和工农比较劳动生产率相对差距迅速下降，城乡居民消费水平相对差距也在不断下降（但从1985年以后出现上升趋势），人口和劳动力在产业、部门和地区之间出现了很大程度上的流动和转移，这些因素都有利于促进经济发展地区相对差距不断缩小。

 

注：按各地区1978年不变价格计算

图2  改革开放以来各地区真实人均GDP相对差距（1978-1999）

 

    第三阶段（1991年至今）经济发展差距重新出现上升趋势。全国各地区真实人均GDP相对差异系数到1995年上升为88.1%，1999年更是上升到94.5%，比1991年高出12.6个百分点，接近1978年改革初期的水平；加权相对差异系数则上升到74.1%；最大最小系数由1991年的11.6倍扩大为1999年17.7倍，高于1978年的水平（14.3）；泰尔系数90年代不断上升，1999年达到0.128，远高于1978年的水平（0.105）；各地区人均GDPσ系数1999年（0.599）也大大高于1978年的水平（0.553）。在我们分析的五个地区差距指标中，有三个指标1999年高于1978年，表明90年代以来地区差据上升的幅度已经超过（至少是接近）80年代地区差距下降的幅度，目前我国的经济发展地区差距处于建国以来最严重的时期。图中2000年数据的下降原因在于根据2000年人口普查所得出的人口数对基础进行了必要的调整（主要是部分沿海发达地区的人口数上调较大），并非经济发展差距的下降，其后的两年，地区差距仍然呈现上升势头。

 

    2.        人类发展地区差距

    从人类发展指标（HDI）看，中国也存在地区发展差距。根据UNDP（2002）计算，2000年中国0.726,已经属于世界上中上等人类发展水平。从各地区看，1999年有5个西部地区人类发展指数介于0.650～0.500之间，属于下中等人类发展水平；有23个地区人类发展指数介于0.800～0.650之间，属于上中等人类发展水平；有上海、北京、天津3个直辖市人类发展指数大于0.800，属于高人类发展水平。仅从人类发展指标来看，西部地区还有5个地区还没有达到上中等人类发展水平，中西部还有15个地区人类发展指标在世界174个国家和地区的排位在100位之后。同时我们也发现，与1995年各地区人类发展指标在世界174个国家和地区的位次相比，人类发展指标较低的地区在1999年时提升的位次幅度较大，出现了“追赶效应”。需要指出的是，各地区人类发展指标在世界的排位都不同程度的高于它们人均GDP 在世界的排位。一是因为样本数不同，前者为174个，后者为206个；二是各地区人类发展差距要小于人均收入差距。

 

表2：中国各省市区人类发展水平比较（1999年）

    资料来源：1.联合国开发计划署：《2002年中国人类发展报告》（中文版），中国财政经济出版社2002年；2.人类发展水平主要有4种类型：人类发展指数（HDI）大于0.800，称为高人类发展水平；人类发展指数（HDI）介于0.800～0.650之间，称为上中等人类发展水平；人类发展指数（HDI）介于0.650～0.500之间，称为下中等人类发展水平；人类发展指数（HDI）小于0.500，称为低人类发展水平。

 

    1997年《人类发展报告》列出了世界上3个人类贫困指标（Human Poverty  Index）地区差距十分显著的国家，中国居首位，排在巴西和印度之前，其中沿海地区这一指标为0.18，北京不到0.10，相当于智利、新加坡等极低人类贫困指标国家，在78个发展中国家排第5位，西部地区高达0.44，贵州约0.55，相当于马里等极低人类贫困指标国家，在78个发展中国家排倒数第5位。

中国农村贫困人口并不是均匀地分布在中国各地，而是主要集中在西部省区和经济增长滞后相对封闭的地区，这些地区往往地处偏远，人力资源和自然资源匮乏，和其他地区的经济联系薄弱。较大比例的农村贫困人口生活在山区，也有一些分布在条件较好的县，但受教育水平低、医疗卫生状况差、以及土地贫瘠（有的甚至出现土地退化）等因素的制约。根据国家统计局最新分析，全国城镇有低收入人口2510万人，乡村有低收入人口9029万人，合计21539万人，这可能相当于国际贫困线，农村占总数78%，中西部地区占85%，其中中部城镇低收入人口占全国总数比重为51.3%，西部低收入人口占全国总数比重为54.4%。

 

表 3  全国城乡低收入人口地区分布

注：低收入人口指低于最低20%的收入组人均消费支出水平的居民，在这个标准之下的居民只能维持最基本的生存需要，人均消费支出一般相当于消费支出水平的1/3左右，食品支出占全部消费支出的比重的50%以上。

资料来源：国家统计局.2003年中国发展报告. 北京：中国统计出版社，2003，189-190.

 

    最近UNDP的《中国人类发展报告》研究中国各地区的医疗可及性指标，西部地区都属于可及性程度差，卫生条件相对差，它还提出了健康风险指标，象西藏地区虽然环境污染少，但是其他指标就很差。

 

资料来源：1.根据联合国开发计划属《中国人类发展报告2002》（中文版），中国财政经济出版社，2002年有关资料整理；2. 健康风险指数是根据营养不良指数、空气污染指数、水污染指数等指标计算的一个复合指标，可反映某一个地区生活质量、生活环境恶劣程度。

 

资料来源：1.根据联合国开发计划属《中国人类发展报告2002》（中文版），中国财政经济出版社，2002年有关资料整理；2.卫生保健服务可及性指数是根据每千人拥有的病床数（张）、每千人拥有的医生和助理医生人数（人）、每千人拥有的护师和护士人数（人）、能享用医院病床、医生、护士服务的人口（‰）等指标计算的一个复合指标，可反映某一个地区卫生保健服务水平的高低。

 

 

    3.      社会发展地区差距

    中国不仅是世界上经济发展地区差距十分显著的国家，而且也是社会发展差距较大的国家之一。选用多种社会发展指标可以较为全面衡量各地区的社会发展、社会进步、社会公平，以及各地区人口可享受的公共服务水平及其差距。所选择的社会发展指标包括人口发展指标，教育发展指标，科技发展指标，文化发展指标，卫生发展指标，环境发展指标。为了评价各地区社会事业发展水平，我们尝试对各项社会指标进行综合研究。

我国社会发展不平衡性与不平等性是一个典型的多维尺度现象。从人口、教育、卫生、科技、文化、环境污染、基础设施等社会发展指标看，无论是相对差距还是绝对差距，我国都存在着不同程度的地区差距。[2]从全国总体或人均水平看，我国社会发展水平已达到世界中等水平，少数沿海地区已达到世界高水平，但许多内陆地区仍处在世界低水平。各主要社会发展指标相对差距的水平差异甚大。人口、教育、卫生、文化（除人均图书印张）等相对差异系数都大大低于同期人均GDP相对差异系数；科技（除千人口专利批准数）、环境指标相对差异系数低于人均GDP相对差异系数；主要基础设施指标（除人均发电量）高于或大大高于人均GDP相对差异系数。总体上，多数社会发展指标地区差距小于经济发展地区差距。

    从历史趋势来看，改革以来我国主要社会发展指标相对差距不同程度地缩小变化不大或有所扩大。

从人口指标来看，我国妇女总和生育率、人口出生率、死亡率和自然增长率均低于世界平均水平，在发展中国家居于前列。改革以来妇女总和生育率和死亡率的相对差距不断下降，但人口出生率和自然增长率的相对差距呈波动式上升。经济较为落后的地区妇女总和生育率、人口出生率、死亡率和自然增长率相对都较高，人口发展方面也处于落后水平。1981年全国妇女总和生育率为2.58，1990年降到2.31，下降幅度较大的地区依次为青海、贵州、广西、云南等经济发展落后地区，但是与发达地区相比还是存在较显著的差距。1970年全国人口出生率为33.43‰，1980年降为18.21‰，而后略有上升，1990为21.06‰，90年代继续下降，1999年达到改革以来最低水平(15.23‰)。不仅低于世界平均水平，也低于发展中国家中的高人类发展指标国家水平。其中，上海、北京、天津、辽宁、吉林、浙江、江苏、山东和湖南9个省份的人口出生率已低于工业化国家的平均水平。可以说，中国属于世界上粗出生率水平较低的国家。经济较发达地区的人口出生率明显偏低，而经济欠发达地区明显偏高。各地区人口出生率相对差距波动式上升。1980年各地区人口出生率相对差异系数为23.29%，1985年为22.48%，1990年为20.27%，80年代呈现直线式下降。1995年又上升为27.7%，1999年更是高达30.3%，达到近25年的最高峰。

    建国以来，特别是改革开放后，我国的教育事业迅速发展，促进了经济发展和社会进步，总体上看，改革开放以来各地区之间教育发展差距有所缩小，但经济发展落后的地区教育事业发展也处于较为落后的水平。人口平均受教育年限从1982年的4.64年提高到了1999年的7.18年，相对差异系数也从1982年的24.3%降低到1999年的16.4%。学龄儿童入学率已经从1952年的49.2%上升到1978年的95.5%，1999年更是达到了99.1%，达到了世界上的较高水平，但西藏（81.3%）、青海（92.1%）两个省区仍低于95%，与其它省区差距较大。成人文盲率从1982年的22.81%下降到1999年的15.14%，低于发展中国家的平均水平（1997年，28.4%），但西藏的成人文盲率高达66.18%，其它成人文盲率较高的省区也多为西部地区，例如青海（23.32%）、甘肃(25.64%)、贵州(24.46%)、云南(24.34%)、宁夏(23.32%)等。

    总体来看，在总共八大类3l个主要社会发展指标的相对差距系数（见表3）中，呈下降趋势的指标有21个；呈现上升趋势的指标有7个，变化不大的有3个。这表明大部分社会发展指标的相对差异系数呈下降趋势，反映了改革以来我国居民在享有公共服务的地区差异性不同程度地缩小。

 

    4.        知识发展地区差距

    知识是当代经济发展和社会转型中最重要的因素。知识创造财富，知识促进发展，知识推动改革。知识资源是一个国家或地区经济发展的最大优势资源，反之知识发展水平落后又是落后国家和地区经济发展最大的瓶颈。

研究发现，中国各地区之间也存在显著的知识差距。为了定量分析中国各地区之间的知识能力差距，我们建立了中国各地区综合知识能力评价框架，并计算了中国各地区综合知识能力指数。^[3] 从综合知识能力指数上看，我国知识资源分布极不平衡，东部地区综合知识能力指数明显高于中西部地区。知识能力处于高水平和中上水平的地区全部在东部；中西部除吉林、湖北、黑龙江和陕西综合知识能力为中下水平之外，其余省份全部为低水平地区。西部一些地区、一些少数民族、部分人群面临知识隔离（knowledge division）的危险。西部地区是中国知识资源最贫乏的地区，也是知识发展差距发展最大的地区,已成为发展的最大瓶颈。

 

表6   各地区综合知识能力差距：知识发展指数（KDI）排名（1998年）

注：全国KDI＝100%。

资料来源：胡鞍钢，熊义志，2000。

 

    以上各类发展指标分析比较显示，从总体上看中国已经达到下中等收入水平、上中等人类发展水平，消费结构发生重大变化（城市属于富裕类型、农村属于小康类型），大幅度减少贫困人口比例（明显低于发展中国家的平均水平），但是中国并不是一个均质的、单一的、无差异的国家,而是一个异质的、多样的、差异甚大的特殊国家。我们概括为“一个中国、四个世界”，“一个中国、四种社会”，这远比我们想象得复杂。这一基本国情是我们在讨论如何全面建设小康社会时必须予以十分关注和重点解决的。

 

 

    1.        收入差距的分解

    改革以来，区域之间、城乡之间以及农村地区及城镇地区的收入差距都在扩大。世界银行报告（2004）详细分析了产生收入不平等性的各种因素及其原因，他们对1990－1999年的收入差距因素进行了分解（见图3），认为城乡差距是第一因素，主要是90年代中期、后期城乡收入差距明显扩大，这反映了“一国两制”（即城市与农村不同制度的安排）的制度成本；第二个因素是各地农村之间的收入差距，主要是90年代上半期中国放开农产品交易和市场，大部分农产品国际价格和国内价格持续下降，农业比重高的内陆省区农民的农业收入增长缓慢或下降；第三是城市地区之间的收入差距扩大，主要是90年代下半期国有企业和城镇集体企业大量的下岗分流，出现了所谓转型贫困人口；最后是省级收入差距扩大。

     资料来源：世界银行研究人员的估算值（世界银行，2004）

 

    需要注意的事，很大程度上区域发展差距表现为区域之间的城镇化水平的差距，也就是说区域发展差距和城乡发展差距存在非常大的相互关联性。因此世界银行（2004）利用Theil指数分解收入差距的程序是城乡收入差距，然后再分解位省与省之间的收入差距（“省际”）和各省内部的收入差距（“省内”）的计算方法，实际上是低估了区域发展不平衡性对收入差距的影响。

    2.        发展差距的区域来源

为了进一步分析我国人均GDP地区差距变化的源由，我们可以将表征人均GDP差异的泰尔系数分解为区域分量，并研究这些不同区域分量及其它们相互之间差异对全国人均GDP差异系数的影响和贡献。我们发现，三大区域内部发展“趋同”，但三大区域之间明显呈“极化”趋势。

    改革开放以来，90年代以来地区差距的扩大主要来源于三大区域之间差距的扩大。区域内差距不管是绝对值还是相对值都不断下降，区域内差距泰尔系数从1978年的0.075下降到2002年的0.043，对地区差距的贡献从1978年的70.81%下降到2002年的31.29%。其中东部内部差距减少最快，是80年代地区差距降低的最主要的原因。区域间差距则从1978年的0.031上升到2002年的0.096，对地区差距的贡献也从1978年的不到30%上升到2002年的三分之二强。

 

注：按各地区1978年不变价格计算

图4  改革开放以来真实人均GDP地区差距变动（泰尔系数，1978-2002）

 

    人类发展差距、社会发展差距和知识发展差距也存在类似情况，主要表现为沿海地区（东部地区）与内陆地区（中西部地区）之间的差距。

 

表8   各省区排名的变化 (人均收入，1980-2002年)

排名的变化	排名提高	排名下降
6–15位	福建(15),河南(9)	西藏(13),宁夏(12)，甘肃(12),青海(11),山西(9)
3–6位	山东(8),浙江(6),海南(6),重庆(6),,河北(4),内蒙古(4)新疆(4),安徽(4),	黑龙江(5),辽宁(4),, 陕西(3)
1–2位	湖南（2），广东(2),云南(2),	吉林(2),四川(1)
无变化	北京，天津，上海，江苏，江西，湖北，广西，广西，贵州

资料来源：国家统计局

 

    从上表中可以看出，排名下降的地区除了西部地区之外，还有东北地区，表明中国除了“东西差距”之外，我国还存在比较显著的“南北差距”，主要是指是指华南、华东沿海地区与华北、东北之间的差距。南北差距相对东西差距要小的多，具有不同的性质。东北地区的发展水平高于全国平均，而西部地区低于全国人均水平。南北差距主要表现为发展速度的差距，而东西差距还表现为发展水平的差距。

从统计角度来看，东西差距的扩大是地区差距扩大的主要来源，而南北发展速度的差距在一定程度上降低了全国总体的地区差距。但是如果南北发展速度差距继续增大，就会在不远的将来成为全国地区差距的重要来源之一。

 

    3.        区域差距的发展趋势

    对于中国这样幅员辽阔，经济和社会形势快速变化的国家，经济增长收益无法在人群和地域间中均等分布，市场自发的力量将导致发展差距尤其是经济发展继续扩大，因此采取措施以遏制这种发展趋势十分必要。

过去二十年是中国收入差距扩大最快的时期，也是世界上基尼系数提高幅度最大的国家。今后中国将面临收入差距扩大的严峻挑战。如果目前城乡家庭收入差距和各省城乡家庭收入增长速度不平衡的趋势持续下去的话，收入差距将会急剧扩大。基尼系数将会从1999年的0.437上升到2020年的0.474。相反，如果改变假设条件（消除各省在经济增长方面的差距，各省城乡地区的收入增长速度都会达到7.2%的目标），到2020年基尼系数就可以降到0.395（见图5）。

 

图 5  对中国收入差距的预测 (基尼系数)

    资料来源：世界银行的估算.

    

    今后一段时期，人类发展指标和大部分社会发展指标相对差距有可能不同程度地缩小。而经济发展差距和知识发展差距则还会在较长一段时间内继续扩大。

落后地区实现现代化追赶将是一个长期的历史过程，不同的地区可以根据当地区情选择合理的发展路径。总体来看，在考虑缩小区域发展差距的优先次序时，应该把缩小社会发展差距和人类发展差距放在优先位置。实现此目标，既是可能的，又是可行的，而且为实现经济发展差距的目标创造必要的条件。因此应当把缩小地区社会发展差距和实现基本公共服务均等化作为2015年长远规划加快中西部地区发展的优先政策目标，既能加快这些地区的经济发展，又能促进这些地区社会进步。

 

    4.        一个中国、五级半政府条件下如何为十三亿人口提供基础的公共服务

    中国的一个基本政治国情是“单一制、五级半政府”，即实行单一制，而不是联邦制，在《宪法》中明文规定了四级政府，但在实际运作中却是五级半政府：中央、省级、副省级、地市级、县市级和乡镇区级。政府层次多，同级政府不同地区行政管辖人口规模、公共事务、公共服务、管理能力相差甚大。这是实现地区协调发展的难点，也是为不同地区人口提供基本的、普遍的公共服务的最大难点。

 

    5.        以人为本的新发展观

    必须要树立新的发展观。21世纪的发展问题，已经在世界范围内发生了观念和战略的重大转变，即确立了综合的发展观和新的发展战略。这一转变旨在维持生态系统承载能力之内生活的同时，不断改善人类的生存条件，提高人类的生活质量。

传统发展观把发展的目的简单理解为提高GDP，以“物”为中心，是单纯以追求GDP增长为核心的“增长优先”战略。但是，发展并不等同于增长，发展意味着整个社会的变革，即促进各种传统关系、传统思维方式、传统生产方式、传统生活方式朝着更为“现代”的方向转变的变革过程。

新的发展战略，是以“人”为中心的发展战略，是以追求生活条件改善、生活质量提高为核心的发展战略，其目的是扩大人们的就业机会、增强人们的发展能力、发展机会，其手段是大力开发人力资源，保护民族文化多样性，实现可持续发展。因此，新的发展战略不是单一目标的发展战略，而是一个多层次综合目标体系的发展战略；不是一个单纯追求经济增长的发展战略，而是追求社会经济全面发展的综合战略；不是一个仅仅寻求促进生态环境保护的发展战略，而是促进民族文化保护与创新、促进人类发展和社会转型的发展战略，更是一个促进经济增长与社会全面进步统一发展的战略。

 

    重视城乡协调发展、地区协调发展、经济与社会协调发展是本届政府的重要发展思路和施政特点。2003年3月18日新任国务院总理温家宝在“两会”结束时与中外记者见面，提出了本届政府的“24字”施政方针：城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度。这是总结改革开放20年来的经验，适应新形势、新任务提出来的，是针对我国经济社会发展中存在的突出问题提出来的，是我们改革目标的出发点和归宿。中共十六届三中全会《关于完善社会主义经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。明确了“五个统筹”的新发展方针，即统筹城乡发展，统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这是总结改革开放20年来的经验，适应新形势、新任务提出来的，是针对我国经济社会发展中存在的突出问题提出来的，是我们改革目标的出发点和归宿。

我们认为，十六届三中全会提出的“以人为本”的发展观是新的科学发展观。改革的根本目的是投资人民，促进所有人的全面发展，提倡的是“共同富裕”，五大协调发展战略是符合中国国情的发展战略，可以称之为中国第二代发展战略。

    所谓第一代发展战略是从1978年党的十一届三中全会之后由邓小平同志首先提出来的，主题是加快发展、不平衡发展，倡导“先富论”，如让一部分地区、一部分人先富裕起来；改革的目的是解放生产力，发展生产力；实施加快沿海地区发展战略。

第二代发展战略则是协调发展、全面发展、可持续发展；倡导共同发展，共同分享，“共同富裕论”；改革的根本目的是投资于人力资本，发展人的能力；实施五大协调发展战略。实际上这一战略调整始于1995年党的十四届五中全会江泽民同志提出正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系即“十二大关系”，提出了“坚持地区协调发展，逐步缩小地区差距”方针；1999年6月江泽民同志提出并于2001年正式实施的“西部大开发”战略，已经体现了地区协调发展的思路；党的十六大报告正式提出全面建设惠及十几亿人口的小康社会的发展目标。党的十六大报告开始构建第二代发展战略。正是由于SARS危机的出现和深刻教训，加速了从第一代发展战略向第二代发展战略转变。

    具体到区域发展政策领域，由于中国存在地区发展两大差距：一是众所周知的“东西差距”；二是“南北差距”，即东南沿海与东北地区之间的发展差距。从解决这两大类不同地区差距需要有一个通盘的战略性的考虑。自1999年6月中央决定实施西部大开发战略后，实际上中央已经开始考虑到振兴东北老工业基地的问题。2002年在党的十六大报告中提出要支持东北地区加快结构调整，支持以资源开采为主的城市和地区发展产业。从今年3月份以来，新一届政府逐渐考虑振兴东北老工业基地的问题，并作为重大决策提出。这是中央作出现代化建设的重大战略布局，可以视为继西部开发战略决策之后在区域协调发展政策领域的第二大战略决策。

中国政府已经成功提出了一个比较完整的地区协调发展战略，这是符合中国地区差异大的基本国情，也是符合中国不同地区人民的发展意愿。

 

 

 

    我们认为，在坚持第二代发展战略的基础上，如果能够进一步加快建立统一的公平的国内市场，促进各种要素自由流动，特别劳动力要素流动，加快城镇化进程，中国则有可能既缩小城乡差距，又能缩小地区差距。

    1.     中央政府的政治支持和政治承诺至关重要

    中国从传统计划经济向市场经济的转变，国际上没有提供现成的经验和成熟的理论方法。转型的过程是一个利益和权力重新分配的过程，而解决区域发展差距问题，促进欠发达地区快速发展，中央政府具有无可替代的作用。

各国的经验表明，在不同的国家，全球化等外部环境因素对经济增长、贫困问题和收入分配的影响差别很大，其影响在很大程度上取决于国家所采取的政策。

    经过二十五年的快速发展，中国已经具备了逐步解决区域发展差距的条件，中央政府也有能力为促进区域协调发展提供体制、政策、资金等方面的支持。由于中央和各级地方政府面临相互冲突的各种利益，而且结构和体制改革的进程非常复杂，有可能导致符合中国大多数人民的利益，也有利于中国在经济全球化的环境下提高国家竞争力的措施会遭到某些利益集团的抵制，而且有很多两难选择需要加以权衡，从而导致某些有先措施难以付诸实施。

    面对重重阻力推行改革，保证宏观经济的快速、稳定、协调发展，需要很强的政治决断力。实践第二代发展战略，促进区域协调发展，需要中央政府强有力的政治支持和政治承诺。

 

    2.      建立统一开放竞争有序的国内市场市促进地区协调发展的重要举措。

    《决定》提出了要消除地区壁垒的设想，明确了要废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。只有对内对外开放市场，加快建设国内统一市场，促进各种要素流动、发展，具有比较优势的产业，各地区才能从全国性、区域性市场获得更大的规模效益，正如欧盟各国从欧盟大市场中获益一样。

从中国的劳动力市场发展来看， 劳动力跨企业、行业和地区的流动促进了经济结构调整，有利于缩小城乡及地区差距。由于农业的生产率落后于工业和服务业，农业劳动力向非农就业转移对于未来经济增长和区域协调发展至关重要。目前大多数生产性非农就业机会出现在经济活动密集的地区，而不是偏远的农村地区，因此目前农业劳动力向非农就业的转移是和农村到城市的人口流动联系在一起的。

    明确地方政府相对于当地企业、金融机构和法院的职责，明确地方政府在市场监管和市场竞争政策方面的职责。此外，考虑采取一些创新性措施，对地方政府对市场所施加的影响进行问责。进一步完善中国对WTO承诺的法律体系，这些措施可以包括从市场收集反馈意见来对地方政府的管理进行调查。

    考虑进一步实施体制改革以促进劳动力的流动，在2001年以来所采取措施的基础上进一步减少对人口流动的限制。如果把社会保障的资金和服务集中到省这一级，并把社会保障的范围扩大到城镇的非国有部门（既包括当地居民，也包括外来劳动力），那么将有利于劳动力在城镇地区之间及城镇地区内部的流动。继续改革土地使用权，使农民可以通过正规的途径转租或转让他们的土地来获得足够的补偿，这样可以改善从农村到城镇人口流动的条件。还有一点可能也非常重要，即采取措施发展城镇土地市场，推动城镇地区和城镇周边地区低收入者住房的开发，这将有助于提高劳动力市场整体的流动性。

 

    3.     城镇化是缩小城乡差距和区域差距的良方

    人口和资源的集中将促进规模经济，提高经济效率。由于产业集群化的经济优势，服务业和制造业中大多数新增的产值和生产性就业机会可能主要出现在城镇及城镇周边地区。改革开放以来大部分非农就业机会是由中小城市创造的，城镇周边地区的新增就业最多。

    为工业用地开发建立健全的市场机制，为低收入者的住房开发创造一个有利的环境，将使中国集约化发展的好处进一步呈现出来。如果有严格的监管和政府的政策支持，商业利益就会使土地开发和利用按照所希望的模式发展。

    城镇化的整体效果也取决于政府为推动城镇周边地区发展和提高城镇生活质量所采取的措施。工业企业在从城镇中心地带外迁时可能会偏好城镇周边地区，因为这些地区在经营活动和住宅开发同步发展方面最具有优势。在这方面，地方政府可能需要在城市周边地区住宅用地市场上发挥更加积极的作用，以推动低收入者住宅的开发。国际经验表明，政府在这方面的作用包括在靠近经济活动场所的地方以及适合低收入者居住的地方，提供基本的实体和社会基础设施，并提供一些公共服务。为建设健全的、集经济活动和高质量生活于一体的中心地区，公共服务具有非常重要的作用，譬如建立合适的公共交通网络，为当地居民提供基本的教育设施，以及进行环境保护等。

    4.      实现全国基本公共服务均等化

    为解决个地区经济社会发展水平差异甚大的情形，应该实行全国基本公共服务均等化，使各地区所有人都能够享受最基本的公共服务，需要制订全国基本公共服务的最低标准和最低支出标准。

    需要建立规范财政转移支付制度。加大对中西部地区财政转移支付的力度；实现旨各地区人均财力的均衡。中国现行的政府间财政体制在很多地方都无法保证公共服务的充分性。目前的政府间转移支付体系虽然转移金额较大（2001年和2002年，中央转移支付分别占地方财政支出的46%和48%），但体制设计欠合理，难以为一些重要的社会服务提供资金，如农村教育和农村公共卫生等。将财政支出责任转嫁给地方政府，同时又没有为其提供足够的资金支持，导致财政不均衡状况不断加剧，进而扩大了各地的收入差距。这与政府应该发挥的作用（比如缓解收入差距问题，保护贫困人口和弱势群体）是背道而驰的，其效果也是累退性的：贫困地区的政府所提供的公共服务较少，服务质量较低，而且把较大比例的成本转嫁给当地人民。

    明确财政转移支付的支出用途。我们发现，1998年8个少数民族人口比重高的省区，除贵州外，其余7省区的人均财政支出水平都不同程度地高于全国人均财政支出水平。主要的社会发展指标和人类发展指标都大大低于全国人均水平。大部分资金用于养机构、养人，实际用于公共服务的投资较少。因而，应从无条件转移支付转向有条件转移支付，中央政府出钱，逼地方政府改革，防止滴漏现象，进而提高财政转移支付提供公共服务的效益。将某些公共服务及筹资责任集中有助于更好地提供服务。将部分服务及资金责任由村、乡镇或县一级转移给上级政府，可以提高效率、管理能力和公平性。改革财政收入和支出分配应该使各级政府的责任与其财政和机构能力相协调。

    地区协调发展应当明确中央与省级的管理职责，实行“中央集权与地方分权”相结合的模式。明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理责权。属于全国性和跨省的事务，由中央管理，以保证国家法制统一，政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率，降低管理成本，增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。

    5.      大力开发人力资源是增加国民财富主要途径，也是缩小地区发展差距的优先战略。

    人力资本是国家财富最重要的组成部分。中国是世界上人口最多的国家，最丰富的资源是人力资源，但是自然资源、资本资源和技术资源相对紧缺，从而构成了中国现代社会生产力内部一对矛盾，既过多人口和丰富劳动力资源与相对紧缺的自然资源和资本资源的矛盾，这一矛盾将长期存在。这一基本国情决定了大力开发人力资源应是中国长期发展的一项基本国策。愈是自然资源紧缺，愈是要进行大力开发人力资源；愈是资金严重短缺，愈是要人力资本投资；愈是经济落后，愈是要发展教育科技。

    中国的治国方针应当是“教育立国”，“科学立国”，舍此，别无他途。大力开发人力资源基本途径是增加人力资本投资，加速发展各类教育，推动科技进步，实现人人健康，消除绝对贫困，其本质就是对欠发达地区丰富的劳动力资源加以开发投资和利用，从而增加整个国民财富，促进经济与社会协调发展，逐步缩小地区发展差距。

 

 

 

参考文献：

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11.    胡鞍钢、熊义志，《中国各地区知识发展差距：特点、成因及对策》，《管理世界》2000年第3期。

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13.    李善同、马骏等，《中国城市贫困研究课题组调研报告》

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17.    王梦奎、李善同等，《中国地区社会经济发展不平衡问题研究》，商务印书馆，2000年。

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