背景

从1999年开始，联合国经济社会理事会，连续两年都把通过信息化改进发展中国家的政府组织，重组公共管理，最终实现信息资源的共享作为其工作重点。在世界是各国积极提倡的“信息高速公里”的五个应用领域中，“电子政府”（e-government）也一直被发展中国家列为第一位。

我国全国人大今年3月通过的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》也明确了“以信息化带动工业化”的主张。

2002年8月22日，在北京国家信息中心报告厅举行的“中国经济50人长安论坛”上，著名经济学家吴敬琏作了题为“电子政务——用信息化手段推进社会主义民主政治建设”的演讲。主持人是国家信息化领导小组副主任刘鹤。

主讲人资料

吴敬琏，国务院发展研究中心常务干事，经济动态组组长，国务院经济体制改革方案研讨小组办公室副主任，中国社会科学院研究员。

1930年生于南京。1953年毕业于复旦大学经济系，曾师从前苏联专家阿.毕尔曼，在著名经济学家孙冶方、于光远主持下工作。改革开放后，他较早对大寨“左”的口号和做法提出公开批评，并开始将研究重点转向关于社会主义经济制度和经济发展的历史和现实的比较研究。

上半场 吴敬琏演讲

今天讲的是我考虑这个问题的一些很不成熟的思想，提出来，跟朋友们一块儿来商量，看看从怎么一个角度去研究。

我觉得这个问题还是非常重要的。我接触这个问题时间并不太长，而高新技术产业发展和信息社会的新动向，这方面的研究是有几年了，但在信息社会里如何进行社会组织，这个问题引起关注就就比较晚了。

今天这个题目另外一半是社会主义民主、社会主义民主政治，那么这个问题提出就更晚了。去年下半年，大家考虑我们改革应该怎么推进？除了经济改革的推进，就有政治改革的推进了。到今年年初，江总书记在一次讲话里讲到“关于发展社会主义民主政治”的问题，这个概括抓住了这个问题，实质也是一个概括，在“5.31”讲话里，他又讲了这个问题。所以，从去年以来考虑政治改革，十六大后应该向什么方向发展？江总书记这两个讲话都点了题。

那么，这两件事情自然就有了关系。

之所以迫切需要推进社会主义民主政治的建设，除了跟我们加入WTO有关，还有很重要的原因，就是近期如果我们不能够有所建树的话，社会组织上就出现比较大的问题。

题目是边缘性的问题，是我现在比较感兴趣的两个问题，也是一个尝试。与其说是一个结论，不如说是一个开端，是一个来研究的建议，所以有些是假说性，没有完全证明。

我国电子政务的发展概况

我们政府机构的信息化问题，是从信息社会这个问题提出来就开始了，但是开始的时候完全是一种技术性的，也就是所谓OA政府办公自动化。
　　  我国电子政务可以分为初期缓慢发展和近几年来快速发展两个阶段。
　　初期发展主要表现在两个方面。一是20世纪80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术奠定了基础。二是1993年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。但是，这些都还只是电子政务发展的雏形，是电子政务发展的最初级阶段。
　　到90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1998年4月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。

1999年5月，gov.cn下注册的政府域名猛增至1470个。截止到2001年1月底，以gov.cn为结尾注册的域名总数达到4722个，占国内域名总数的4% ; 已经建成的WWW下的政府网站达3200多个，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。

到了21世纪，一些政府部门比较西方国家在上世纪90年代开始的电子政府活动，进行了电子政务建设的探索。特别是金关、金税工程对于提高政府效率、堵塞漏洞发挥了显著的作用，所以就使得政府官员们从中受到加强政府监管作用的鼓舞。

对电子政务的热情参与，加上领导提倡，电子政务渐入佳境。那么真正的全面推开，是国家信息化领导小组建立以后，第一次会议提出来“电子政务，是我们当前国家信息化三大重点之一”。从去年年底开始，各个地方迅速上马，电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下三个方面：
 　　首先，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容。上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表，如北京市的具体目标是：力争用两年时间，到2002年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公；在此基础上，再经过3年的时间，到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建公享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。

其次，专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如，北京市工商行政管理局建立了网上办公平台——红盾315网站(www.hd315.gov.cn)，开办了网上专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。2001年6月1日，海关总署、对外经济贸易合作部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局、国家工商行政管理局、公安部、交通部、铁道部、民航总局、信息产业部等12个部委共同参与的“中国电子口岸”（www.chinaport.gov.cn）在全国各口岸推广实施。“中国电子口岸”将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换。国家各行政管理部门可根据执法和管理需要，进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业也可在网上办理各种进出口相关手续。
　　第三，电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展，安全性不断提高。电子政务的特殊性为民族软件企业的发展提供了一个难得的机遇。目前，联想、北大方正、首信公司等国内主要IT企业都在纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合作，积极地推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。与此同时，电子政务也为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件，一批有竞争力的中小软件企业脱颖而出。像北京美髯公科技发展公司（该公司是海淀园“数字园区”的技术开发单位）、书生公司（该公司开发的“书生电子公文系统”已为中国人民银行、中国银行、中国农业银行、国家开发银行等在全国范围内全面采用，国务院办公厅也已试用多时，并决定在近期正式开通使用）等。电子政务成为当前促进我国软件企业发展的一个新的重要领域。

我国电子政务存在的问题

成绩是有目共睹的：投资规模非常大，网络建设进步很快，特别是内网——各个机关的内网建设很快，一些大城市在互联网上设计了自己的网页做一些信息发布，进行政府办公，比如网上审批、网上报税、网上采购的报价。

但是存在不少的问题。最近这几个月，很多报刊文章以及学术会议都提到电子政务建设存在一些问题。首先是指导思想上的，这里我收集了一下，共四条：

第一条就是整合问题。80年代以来，我们陆续做了许多投资，但是往往不断地用全新的东西把过去的东西全部报销了，而不能够把原有的加以整合。有的一个系统里有好几个网，其实加以整合就可以了，但是往往就新来一套。

第二条就是重硬件轻软件。其实不只是电子政务，其实整个网络都是这样。按照国际经验，软件的支出比硬件支出要大，因为软件开发不好会导致整个网络不能发挥效用。但是在我们这里，不一样的。概是我们有这个传统，有这个习惯，各种建设都是重硬件而轻软件。正像刚对外开放建宾馆，中国有个现象，宾馆硬件是五星级的，但服务可能只有三星级，那就上不去，资源大大浪费。

第三条就是重管理轻服务。所谓重管理就是重政府怎么去管，目前的电子政务这套东西，服从的需要是政府加强管理的需要，而不是政府加强改善服务的需要。

第四条就是重电子轻政务。

这些思想上的偏差就导致目前我国电子政务建设中，出现这样一些矛盾问题：

第一个问题，就是一哄而起、投资过大。一些地方不惜重金购买贵重设备，大家都认为这里是今后赚钱的热点，花钱有时候是大手大脚，今年据估计光政府采购金额就达两、三百亿，据说今后五年将有几千个亿。而它发挥的效果呢？并不是那么好。

第二个问题就是各自为战、自成系统、互相封闭、不连不通。用大量的投资买了非常先进的设备，但是因为这样自成体系、互相封锁、不能互连互通，结果就变成了一个一个的信息孤岛，造成资源极大的浪费。

第三个问题就是高投入低使用率。设备都很先进，而且不断地换最先进的东西，但是利用率很低，有些机关那些电脑、网络设备只是用来给领导视察的时侯做演示用的。
问题症结——手段与目的混淆

我想有一个很重要的原因，是没有把握住搞电子政务的根本目的。国家信息化领导小组专家委员会周副主任有一个答记者问，我觉得讲的好，“电子政务建设的关键不是电子，是政务”。在这里，电子只是一种手段和工具，我们政务的主要缺点并不是因为书写、印刷、传输工具不够先进，最主要的问题是政府组织形势、工作方式、体制上存在问题，电子政务是要用电子这个手段改善、提高政务。

不久前，美国商务部助理部长给刘鹤主任提供了一个美国太平洋委员会写的研究报告，它发现许多国家都有这个问题，并提出了一个论断指出，电子技术只是一个工具，改革才是实质。我想这个论断，对中国也是非常实用的。

我认为当前之所以出现这些问题，就是我们突出了手段，忽视了目的。我们的目的是要改革，整顿我们现在的政府。如果只是把是手写文件改成电脑写，把用信函、电报传输“上级政府对下级政府的指示”和“下级政府对上级政府的报告”，改为通过网络传输，政府工作并不能够因此取得很大的改进，可能有点改进，就是快了，印的也漂亮了。它不能针对存在的问题，存在的问题是体制有问题，组织形式有问题，工作方式有问题，或者说得严重点宗旨就有问题。那么你付出这么大的成本，却没有解决这个大问题，只解决皮毛的问题，那显然是成本太高，收益太小，得不偿失。

更进一步来说，如果不能够清醒地认识到这个问题，对电子政务建设本身也会出现许多偏差。

刚才说的那些问题是因为认识不清这个根本问题。

为什么会重管理轻服务？为什么要搞政治改革？

政治改革就是要解决一个问题，就是我们过去计划经济条件下，由上面集中配置、由领导机关来配置的思想，计划经济另外一个名字就叫命令经济，那时政府是管别人的，政府是治人的，老百姓和企业是被治的，所以在计划下的政府思想一定是重管理而轻服务。

计划经济形成条块分割，这是我们在计划经济时候最伤脑筋的问题。以前的改革，就一直没解决这个问题。你把条条分割、条条专政打散了，就变成块块割据，块块割据改过来，又变成条条专政了。

这个条块分割是用一套行政体制来配置资源、来管理经济的。至今行政体制只有两个办法，一个是条条为主，一个块块为主，就这么来回变。因为不管是条条、还是块块的政府领导机关，都具有很大的配置资源的功能，有配置资源的权力。根据信息经济学，信息有所谓私有信息，就是政府机关都有一个它的秘密，就是要保护唯有他们知道的信息，不但是老百姓、企业，相邻的机构，块块跟块块，条条跟条条之间都封锁，把信息变成私有信息，成为权力的依据。

如果在这么一个体制下搞电子政务，不会成功。这个问题说到底，说的更深一点的话，就是一个从网络社会或者信息社会前的社会组织，向信息社会转化过程中必须解决的问题。

社会发展至少有三个阶段，大概我们这一辈人，三个阶段都经历了。

计划经济，是一种前市场经济前形态，当年杰出的经济学家孙冶方说，计划经济好像自然经济，自然经济状态下，领导机关就像酋长一样配置资源，有等级机制。

我们改革，要向市场经济转化。市场经济是什么状态？市场经济是一个杂交的状态，是个很复杂的状态，市场本身是网络，所有的参加者都是平权的，互相交往。但是在市场经济的条件下，有两头，还是层级制度，叫做客臣制度，一头是政府，另外一头就是企业内部。

在新技术革命后，社会向网络社会发展。这个进一步对两头都有影响。在企业内部这一头，就是所谓扁平化管理，它带有更大的网络化的特质。在政府组织那一头，现在外国有很多讨论，叫做电子民主，电子民主就是强调群众参与，群众在决策中的作用提高了，群众对于法律、议案的创意权提高了。有些国家开始试验，普通老百姓也可以向议会直接提出新法案。

我们正在过渡，这个过度很不容易。电子政务在市场经济的条件下，对我们来说跨度很大，如果我们不能够明确思想，那么就会有很多的问题。

如何将“电子政务”与“社会主义民主政治建设”有机结合？

这个问题的关键是什么？电子政务是信息经济、网络经济的上层建筑，而现在我们政府组织、政府职能以及政府施政方式，在很大程度上带有计划经济下的行政机关的缺点。我们要搞的是一个信息时代的产物。要真正推动电子政务的建设，要达到我们预期的目标，就要跟政治改革结合在一起，就需要通过政治改革来克服旧体制的缺陷，建设民主制度，关键是这个问题。

要发展社会主义民主制度，要建设社会主义民主制度，这里有好些内容，我要说三点：

一是要加强党的领导，一个是要人民当家作主，一个是民主制度，还一个就是法制制度。

这个民主和法制，一个首要的要求就是公共信息的透明性。我们因为生活在这种环境里，对这个问题不是太敏感，但是外商就敏感，几年前，美国华友商会年报，就对我们这里经营环境提出问题，认为最重要的就是改进法制环境，归究为两条，一条就是法律的透明性，还一个是执法的一致性。今年初，我有一次旁听天津市市委书记和市长国际顾问会议，这个国际会议只开了半天，14个顾问都发了言，14个顾问23次提到一个词——透明性。

就是说，一方面只有在这样的体制下，信息技术才有用武之地，如果仍不透明，用电子技术来传播信息，就不可能发挥作用。反过来说，信息化是推进社会主义民主政治建设的一个非常有力的武器。

无论西方国家如何标榜自己的民主制度，它也就是一个精英民主，这个精英的数量，到20世纪中期才到了比较大的范围。我们是社会主义国家，我们的民主制度应该是高于西方民主。在这个时代，他们似乎也认识到其民主基础非常狭窄，因此正讨论怎么用通过信息化，向电子民主发展。那么象我们这样的国家当然更应该后来居上。

那么怎么做呢？

首先要明确思想，找结合的途径，良性互动，这样就不至于成本花了很多，收效甚微。就电子政务来看，有些地方已经创造了一些经验，把这些经验和缺陷教训总结一下，组织交流，组织推广，这样可以少走弯路，节约成本，能够提高效率，

其次，以发展电子政务、实现“电子政府”为目标，以政府机构改革为契机，改革政府管理模式，优化业务工作流程。实施电子政务工程不能简单地将现有业务、办公、办事程序原封不动地搬上计算机，而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行革新。
　　第三，整合政务信息资源，建设和改造政务数据库。必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护；推动政府信息资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。
　　第四，健全和完善政府专网，加快建设宽带高速政务网络系统。规划、引导国家骨干通信网络和社区宽带网建设，促进无线上网、数字电视与呼叫中心等技术与市场的发展，加快各地“数字城市”和政务网络系统建设，进一步改造各级政府与上级机关联通的专用通讯网络(政府专网)。
　　第五，吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设，确保电子政务顺利发展。在确保政务安全的前提下，可以考虑通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。
　　第六，加强电子政务的软环境建设，制定相应的政策法规保护网络安全。发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度，解决电子政务发展中亟待解决的问题，如政务信息的公开、电子签名、电子支付的合法性等，制定电子政务信息技术规范，并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不相适应的成份。

下半场：交流与提问

问题：政务信息是否有保密、不可公开、不可共享的信息，从而制约电子政务建设工程的进展？

这里说的电子政务信息共享，是一个公共信息共享。公共信息不是私人信息。在市场经济中，对于每一个个人或者说每一个企业，有它自己的具有产权的信息，这个情况要区分。

有时候会有些难解决的问题。比如，对于公民的隐私权和公共信息的公开化，有的时候是有重叠的，这需要信息立法上认真讲究。

至于说公共信息，除了牵涉到国家安全，原则上应该为全社会共享。

计划经济下问题常常出在这里。就是因为政府是配置资源的，它常常变成了专享的权力。这种专享的权力进入改革时期以后，它还可以变钱，于是各个部门就多多少少的力图利用权力来取得小单位甚至个人的利益，因此各个单位保护所掌握的私有信息，就不止是出于一种政治上上级不跟下级分享信息这种考虑了，而就有更强的动力。所以，现在电子政务遇到更严重的阻碍。

电子政务与政治、行政的概念

政治有两个意义。政府和行政分开，因为政府的组成是一个政治过程，而政府组成以后，它的管理工作是一个行政过程，但是总体来说都叫政治问题。所以，民主政治问题说的是全局，电子政务也许说的主要是施政的过程，偏行政一点。

我觉得，我们还是得用国际通行的分类法，国际通行的语言来讨论这些问题。否则，我们就得另外发明整个一套概念，跟人家是没法共同讨论的。电子政府是人家先搞，我们又不得不跟人家讨论、交流，引用他们的理论一直到技术，所以我们要完全自搞一套就会有问题。

这个问题，跟党领导政府又是另外一个事情。按苏联的说法，按照列宁的说法，党是政府最重要的部分，行政机构是党运用的一个手段。

东西方电子政务的可比性

这里牵涉一个根本性的问题，估计也是争论非常大的一个问题，就是政治体制在不同性质的国家是有没有可比性。

按照列宁理论，是没有可比性的，是完全不同的东西，根本没有可比性。但是我有点意见，还是有一定可比的，组织社会有些东西是有可比的地方的，有些共同的需要。比如说，公众更多的参与，行政程序的简化和低成本，有一些共同的要求。当然主导的东西是不样。 

西方现在引进电子政府，有一个原因，就是中产阶级的不断扩散，要求选举权的社会群体也在扩散。我们是一个范围广大的民主，我们应该比他们的范围还要大，还应该有更广大的群众来参与这个政治过程。

您以往关注价格、经济制度和资本市场，今天关注民主政治建设。一前一后，有关联吗？

这是两个层次的问题。一个层次是经济问题，所谓价格，自由价格，所谓市场制度，就是自由价格制度，从经济学上说，这两个东西是一个东西。另外一个问题，就是有一个特殊的市场，资本市场的问题，所以这三个问题都属于经济体制的问题，总的来说就是要建立市场制度。

现在说的这个问题就是上层建筑的问题了。上层建筑有两方面，一个是意识形态上层建筑，一个是政治上层建筑，政治上层建筑就是国家、国家组织。在经济改革进入到一定程度后，我们就发现了上层建筑方面的问题，政治方面的问题，越来越显得突出了。本来经济和政治是分不开的东西，但是在认识上，我们可以把它分隔开来，这样才能认识清楚，就是把别的东西先舍相掉，研究经济问题的时候，把政治问题先舍相掉，先把经济弄清楚，其实都是有关联的。小平同志和江总书记都强调，要在经济改革的同时推进政治改革。

主持人 刘鹤：最近，国家信息化领导小组要做三件事，一是重点建设内网和外网平台，建设四个重大的数据库，二是推动12个业务系统的建设，三是整合中央政府综合的网站。

中国推进电子政务的建设有比较现实的、客观的背景。第一，加入WTO，游戏规则要求透明度，要求明确规则。第二，就是整个社会的结构发生了很大的变化，要求政府功能转型，从过去一种比较单纯的管理型向服务型的政府加快转变。第三，中国信息产业要发展，信息化要推进，政府要先行，要通过建设电子政府来拉动产业，我们的软件，我们的设备，有可能创造极大的市场空间。

在整个过程中，我们将进一步推动上层建筑的变革，打破束缚生产力发展的种种社会生产关系，打破孤岛。现在，电子政务建设的决策已经做了，路究竟怎么走可能是一个非常重要的问题，我们不能再回到通过信息技术来巩固强化某种分隔、某种垄断的局面，要引进新的思路来推动这件事。（完）