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十一五规划应考虑的十个战略问题
作者:林毅夫    发布:2004-06-16    阅读:1900次   
 制定2006-2010年的“十一五”计划,我认为应考虑十个重大战略问题。这十个问题是建立在两个大前提之上:第一,到2006年我国加入WTO时所作的各项承诺都将落实,中国将成为最开放的发展中国家;第二,从2006年到2010年将是实现十六大提出的“全面建设小康社会”目标的一个很重要的阶段,“十一五”计划应该为实现这一目标做出应有的安排。根据这两个前提,本文就如下l0个战略问题提出一些看法。
  
  一、关于政府的职能定位
  
  
当我国落实了所有加入WTO的承诺后,应该基本完成从计划经济向市场经济的过渡。我国的经济体制原来是以计划经济为主,这几年正处于向市场经济体制转型的最后阶段。计划经济和市场经济最主要的差别在于:在计划经济中,政府是经济发展的主导力量;在市场经济中,主导经济发展的则是市场。当然,从“十五”计划中可以看到,政府的思路已经在改变。但是,在“十五”计划中,过去的烙印依然存在。在WTO的框架下,“十一五”计划时期以政府力量来支持或扶持某个产业或企业发展的余地将大大缩小,政府的指令性计划不再可行。然而,这并不意味着政府经济管理职能的丧失。政府除了应该维护市场秩序、提供法制环境以及市场基础建设外,还可以制定国民经济和社会发展的中长期规划,但这种国家计划必须是指导性的。它的功能首先是提供信息,如对整个社会未来发展趋势、可能出现的问题的预示,新兴产业、国际国内经济变化的估测等等。这些信息需要在全社会进行充分沟通,在此基础上形成一个共识,而社会各个阶层和部门需要这些信息,以供它们在面对市场各种挑战和掌握各种机会时参考。同时,由于我国经济还会以比较快的速度发展,从而产业结构、就业结构、技术结构、市场结构的变化也比较快。这些结构变化需要在企业之间,企业和政府之间进行有效的协调,任何一个企业均无法在其内部解决这些协调问题。此外,各种制度安排也要不断变化,其中有很多的制度创新是企业本身所无法做到的,需要政府的帮助,例如企业由于产业升级所带来的技术、市场风险特性的变化对于金融创新的要求。上述诸多方面的协调也可以用计划来达到。再者,在市场经济发展中有很多经济活动具有外部性,需要政府利用财政或税收措施来补偿。可见“十一五”计划比之“十五”计划,指导性必须更加明确、突出,是用以综合信息、形成共识、促进协调、克服外部性的计划,而不是一个依靠政府的力量来扶持、鼓励某个产业发展的计划。
  
  二、关于深化国有企业改革
  
  
在“十一五期间国有企业改革尚需继续深化,这与十六大报告中所提出的“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”的要求是一致的。众所周知,经过20多年的改革,国有企业的问题尚未根本解决。成立国资委解决了国家作为出资人身份的问题,然而国有企业至今在相当大的程度上仍然需要依靠市场垄断以及政府直接或间接的资金支持来维持生存。当我国实现加入WTO各项承诺后,所有外资企业均将享受国民待遇,国有企业以往享有的市场垄断将不复存在,必须直接面对市场竞争;过去政府对国有企业在资金方面的支持,即国有银行的低息贷款和资本市场的融资也不再有可行性。这是因为,国有银行本身也将面对来自外资银行的竞争,必须考虑自身的生存,因此依靠国有银行以低息贷款方式来筹集更多资金用于扶持国有企业是不可能的。在资本市场方面,估计资本账户将逐步开放、人民币可兑换的范围会越来越大。因此,外资(包括短期资金)进人中国股票市场也只是时间问题。而现在的股票市场问题很多,其中很重要的一个是上市公司均为国有企业,自身素质较差,缺乏盈利能力,股东不能靠长期持有股票获利,只能短期投机或炒作。足见,依靠股市圈钱来支持国有企业的发展是股票市场问题的根源。因此提高上市公司素质乃是解决目前股市问题的当务之急。为了改善资本市场状况,必须从现在开始让越来越多素质好、有竞争力、能赢利的企业,包括民营企业、三资企业上市。
  总之,传统上通过市场垄断和金融市场来支持国有企业发展的措施将不再可行。在这种情况下国有企业怎样才能得到巩固和发展?我以为,国有企业最根本的问题是存在政策性负担,由此导致政策性亏损,政府负有补贴的责任。但企业也会以政策性亏损为借口,把经营性亏损说成是政策性亏损。在信息不对称的状况下,政府无法区分这两种亏损,只能把企业全部亏损都承担起来,从而形成国有企业的预算软约束。为了解决国有企业的问题,最重要的是剥离企业的政策性负担。政策性负担可分为两类,一是社会性负担,一是战略性负担。对于社会性负担,包括冗员、离退休职工等,我国这几年虽已做了相当多的工作,但是社会保障体系有待加强,需要把离退休职工从企业中剥离、企业冗员全部下岗。所谓战略性负担是指企业所在的产业或产业区段资金很密集,这些企业缺乏自生能力,除非国家给予补贴,否则无法生存。国有企业改革的方向应该是围绕如何提高自生能力,即企业在竞争的市场中,只要管理好,便无需政府的保护或补贴,即可获得市场上可接受的利润率的能力。根据这个目标,国有企业改革可依据产品特性分如下四种情形来处理:第一类企业,其产品在国防上必不可缺少,而且只能由国内自己来生产。对于这类企业在任何国家都一样,只能由政府直接监督,继续由财政拨款来支持其生产和经营。第二类企业,其产品有相当大的国内市场,但在国防上不很敏感。对于这类企业可以采取以市场换资金的策略,到国外的资本市场上市或与外国公司合资,直接利国国外的资金、技术,来提高企业的自生能力。第三类企业,其产品国内市场规模很小,但企业拥有较强的工程设计和管理力量,这类企业则可以转向生产在国内有市场且劳动较密集的产品。第四类企业,其产品没有市场,企业也缺乏工程设计和管理力量,这类企业只能令其破产,退出市场。
  只有剥离企业政策性负担,解决了国有企业的自生能力问题,企业不再需要,也没有任何理由需要政府的保护和补贴,政企才有可能真正分开,现代企业制度才能真正建立起来。在“十一五”计划期间,国有企业改革必须在“十五”计划所取得的成果的基础上,沿着上述改革方向继续向前推进、落实,国有企业才能巩固和发展。
  
  三、关于民营企业的发展环境
  
  
目前城市的劳动力仍在增加,农村的劳动力需要大量地转移到城市就业,同时城市还面临企业冗员下岗的问题,必须大量增加就业机会,才能实现全面建设小康社会的目标。要多发展劳动密集型的产业以及在高新技术产业中劳动较密集的产业区段。这样的选择也与WTO有关,因为落实了加入WTO的承诺后,除了还保留一点关税外,所有的市场都将开放,我国的企业只有在符合我国比较优势的产业和产业区段中才有自生能力。而在劳动较密集的产业或者产业区段中绝大多数是中小企业,其中大部分是民营企业。为了多创造就业机会,为了提高在WTO框架下的竞争能力,需要创造有利于民营企业发展的环境。民营企业的发展牵涉到金融服务、市场准入和信息服务的问题。为此,应发展地区性民营中小金融机构、中小企业创业基金等,为中小企业提供资金服务;实行国民待遇,凡对外资开放的行业和领域,都应对民营企业开放;积极发展专门服务于中小企业进入国际市场的半官方中介机构,为中小企业提供技术、市场等信息。围绕着怎样“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”的目标,上述关系到中小民营企业发展的三方面的问题,在“十一五”计划中应该有所规划落实。
  
  四、关于建立适合我国现阶段发展的金融结构
  
  
为支持中小企业发展,我主张多发展民营中小银行,这个建议其实关系到我国现阶段最优金融结构的问题。金融体系具有动员金融资源、配置金融资源、分散风险三种功能,其中配置金融资源的功能最为重要。因为金融资源配置好了,可动员的资金就多了,而且风险也会较小。所谓好的配置就是将资金配置到经济中最合于比较优势、最有竞争力的产业中的企业。目前我国最有竞争力,最具比较优势的是劳动密集型部门,包括劳动密集型产业和资本密集及资源密集产业中的劳动密集区段,而劳动密集部门的绝大多数企业是中、小型民营企业。然而由于各方面的原因,大银行往往不愿贷款给中小企业。其实,在任何国家的经济发展早期阶段,中小企业都是绝大多数,金融结构的基础是能为绝大多数中小企业提供金融服务的中小银行。随着经济的发展,一些企业的规模扩大,资金需求量增加,才逐渐发展资本市场、大银行等,以满足这些大企业的需要。而且,即使到了这个阶段绝大多数企业还是中小企业,所以在发达国家仍有许许多多为中小企业服务的中小银行。在我国目前发展阶段,中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大得多,因此,应该建立以地区性民营中、小银行为核心,配合几个大银行和股票市场的金融体系。然而现实情况是,中小企业在1992年邓小平视察南方重要讲话后如雨后春笋般冒出来,随之地区性中小金融机构也有一定发展。但由于缺乏准人标准和监管不当,出现了一些问题,呆、坏账严重,中央银行于是全面收缩,导致目前中小企业融资困难。因此如何建立一个有效的金融结构,是一个从现在开始应仔细研究,并在“十一五”计划中要有良好规划的一个重大战略问题。
  
  五、关于城市化道路的选择
  
  
目前我国60.1%的人口还在农村,全面建设小康社会最大的难点也在农村。十六大报告、中央农村工作会议报告、十六届三中全会的决定中都提到要解决三农问题,关键是把富余的农村劳动力转移到城市的非农产业就业,用城市化来带动农村的发展。可是,应以大中城市为主还是以中小城镇为主来提供非农就业机会?这个问题尚未完全解决。当前的政策似乎倾向于中小城镇,但是仔细分析则可以发现,中小城镇难于发展制造业,因为制造业要有竞争力,一方面必须符合我国的比较优势,多发展劳动密集型产业,一方面要形成产业集群,而只有在大中规模的城市才较易形成有足够规模、有利于中小企业发展的产业集群,因此,除非靠近大城市周边的中小城镇,绝大多数的中小城镇不会成为制造业的中心。中小城镇的经济主要是为高度分散、人口稀疏的广大农村地区的农业生产、流通和农民生活提供服务的商业活动,这样的服务业规模不会太大。在“十一五”计划中,应在总结目前中小城镇发展经验的基础上重新思考我国的城市化战略问题。我个人判断未来我国的城市化发展道路会是一个两级结构:农村富余劳动力转移出来以后会主要集中在大中城市;在农村地区则散布着星星点点、提供新增就业量有限的政治和商业中心功能的小城镇。
  
  六、关于建设社会主义新农村
  
  
第六个战略问题与第五点是紧密相关的,这几年我曾倡议新农村运动,着重于村一级的各种与生活有关的基础设施的建设。我国最大的市场在农村,如果农村没有这些基础设施则难以有现代化的消费。因而新农村运动不仅可以解决当前国民经济中生产能力普遍过剩的问题,而且在相当长的一段时间里,我国还会有相当数量的劳动力在农村务农。由于农业生产的特性,全世界的农民,包括美国农民,都住在自己的农场,而不住在小城镇。未来相当长的一段时间里,我国农村人口分布情况可能是:主要居住在村里,以村为基础,从事农业;少量的人口在镇里,从事商业,提供农业生产资料,农产品的集中销售以及农民生活用品的零售服务;其余的人口集中在大中型城市,从事工业、商业、服务业。如果这个判断正确的话,那么,到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%,仍会有近7亿人.到2030年这个比例进一步降为30%,还有5亿人生活在农村,其中绝大部分居住在村里。无疑,这部分人的生活也必须现代化,我们才能说是实现了全面建设小康社会的目标。2002年的中央农村工作会议把农村工作作为全党工作重中之重,提出建设社会主义新农村,包括政治文明、精神文明和物质文明建设。这是一项长期的战略,在“十一五”计划中应该对此进行重点而全面的规划。
  
  七、关于政府的组织结构
  
  
由于我国人口将大量转移出农村,目前中央、省、市、县、乡镇所组成的五级结构并不适合这种转变,这一点现已初见端倪。当人口大量从农村迁出后,县以下的人口将大幅度减少,县级财政的税基规模也将随之大大减少。这使县以下政府的税收无法维持其正常运作。最近清华大学教授孟建军提出一个可能超前但值得考虑的问题--“废省虚县”。他主张县级以下政府虚化,主要采用村民自治的方式,政府应设在地市级,同时把省的职能精简。我的看法是,从我国的政治形态考虑,把省去掉可能比较困难,但孟教授的观点有一定的合理性。全国现有2053个县,如果到了2030年还有5亿左右人口在农村,这样,每个县的人口平均约为25万人(在中西部的县人口将远远低于这个数)。要维持一个县、乡政府的庞大组织,靠这样规模人口的税基是很困难的。事实上,这种现象在有些中西部地区已经出现。只有一个非常发达的第二产业才能维持比较发达的第三产业,也只有发达的第二产业才能够维持较高的人均收入。如果到2020年我国人均收入水平达到3000美元,而绝大多数县城的第二产业基本上没有竞争力,县城里的工业基础很难维持这样高的人均收入水平,那么县城人口必将逐渐向收入水平高的大中城市转移。如此,不仅农村人口会减少,县城人口也会减少,五级结构的矛盾就会更突出。这个问题在目前比较超前,但值得开始考虑。
  
  八、关于政府行政管理体制改革
  
  
按照发展社会主义市场经济的要求,进一步转变政府职能,改革政府行政管理体制,减少干部数量。我国农民的税费负担主要用来供养县乡干部,目前基层政府机构仍然承担着许多计划经济时代的职能,全国各省许多地方的县乡这几年虽把七站八所合并成几个中心,且减少了干部编制,但职能照旧。为了完成工作,这些机构又雇用许多编外人员,结果,有些县乡干部的实际数量并未减少多少。在“十一五”计划期间,必须按照十六届三中全会决定的要求,真正减少基层政府的干部数量,让那些在市场中可以执行商业化经营职能的机构和政府脱钩,并打破政府垄断,允许民营企业进入这些领域,开展市场竞争。这样,既可以减少干部数量,减轻农民负担,又能提高服务质量,而且有利于民营经济的发展。
  
  九、关于深化财税体制、人事制度改革
  
  
按现行的财税体制,许多县及县以下政府部门的人员工资和行政开支依靠收费和罚款来维持。虽然这些单位必须将收费和罚款上缴到财政,但是并未真正作到收支两条线,上缴的罚款绝大多数返还给这些政府机构。在许多落后地区,当经济发展较差时,进入政府部门,即使是成为编外人员,也是许多人的最佳选择,上述财政体制安排就给许多部门增加开支、扩大编外人员开了方便之门。最近几年,有一个值得注意的现象,即县乡政府编外人员在越穷的地方扩张得越快。这种扩张带来两个不利后果:一是这些地方发展经济的条件本来就差,而地方政府的收费和罚款越多,企业经营的环境就越差,经济发展就越不好,陷入一种恶性循环;二是扩大编外人员成为某些地方官员寻贿受贿的一种手段,败坏了社会风气。为遏制上述不良之风,建议进一步深化地方财政、人事制度改革,真正落实收支两条线的政策,地方政府人员工资和行政开支完全按编制由财政拨付,各单位的收费和罚款不再返还。再者,各地基层政府不准自行决定和扩大编外人员。
  
  十、关于人口政策
  
  
大部分国家在达到高收入水平后才进人人口老龄化阶段,而我国则在中低收入水平就进人老龄化社会。这里需要考虑两个问题:一是要尽快建立一个切实可行的社保体系,一方面必须给老年人提供足够的生活保障,另一方面又不给财政造成过度负担,不至于在将来成为政府财政支出的大窟窿。二是要重新思考我国的人口政策,人口政策主要有两个方面,一是人口质量,一是人口数量,我国人口质量亟需提高,这应是无可争议的。在人口数量方面,现在的政策是从如何压低生育率、减少人口增长的角度出发来制定的。传统观点认为我国庞大的人口规模是经济发展的一个制约因素。但到底人多是负担还是优势?人多了为什么会变成一个负担?其实,这与我国在计划经济时期的发展战略不无关系。新中国成立后,我国发展的主要是资金密集型的重工业,其特点是投资多,创造的就业机会少,连满足城里新增劳动力就业都有困难,以致大部分农村劳动力滞留在农村,使用原始生产工具进行生产,劳动效率与产出相应地处于低水平。事实表明,人口规模大并非一定会限制经济发展,改革开放后,我国人口密度最高的沿海地区却是经济发展最快的地区就是最有力的证明。如浙江原是经济最落后的地区之一,但现在却是全国经济发展最好的地区之一。关键在于发展战略的转变,如果按照比较优势,我国应多发展劳动密集型产业。这些产业不仅是我国最有竞争力的产业,同时又可以容纳最多的就业,创造最多的财富,使资本增加最快,产业升级速度也最快。按照这种发展模式,我国的人口规模并非劣势。同样的情形发生在东亚地区,如日本、韩国、新加坡和我国台湾省的人口密度都很高,但其企业极具竞争力。相反,人口少、资源丰富的发展中国家也罕有进入发达国家行列的。所以,一方面考虑到人口老龄化问题,另一方面考虑到过去我国把人多作为一个负担主要是因为采用了不当的发展战略,在加入WTO后,我国必须按照比较优势来发展经济,多发展劳动密集型产业。人多未必就是劣势。况且,当收入水平提高后,生育率自然会下降,现今所有发达国家的人口问题均在于人口生育率过低,无法维持自然的更替。这类人口问题在日本、亚洲四小龙都存在,而这些国家并没有我国这样严格的人口政策。我国已经到了必须对当前的人口政策重新认真思考的时候,至少在内部需要仔细讨论。
  以上就制定“十一五”计划所应考虑的战略问题发表了一些自己的看法。这些问题很不全面,有些到了2006年可能已经得到解决,不再是重要的战略问题,有些则还有争议,应该另外组织专家深入研究.现在将个人的看法提出,意在抛砖引玉,以作为大家讨论时的参考。