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正确看待和解决增长中的问题
作者:刘世锦    发布:2004-06-16    阅读:3548次   
        国民经济的强劲增长势头,在提升人们信心的同时,也引起了一些担心:经济是否会“过热”,出现通货膨胀、经济泡沫、重复建设等老问题。相对于新的高增长产业的长周期增长潜力, 已有的增长只是初步的,增长的势头尚不稳固。在新的高增长产业发展中起到关键性作用的体制和政策调整也是初步的,还有待于深化。高增长产业发展中带来的新问题也亟需重视和解决。

  一、关于通货膨胀和经济泡沫
  
  
与上个世纪80年代和90年代相比,现阶段我国经济的一个重要区别,是供不应求的短缺经济,已转变为总体上供求平衡和供过于求,某个时期、某些领域出现局部过剩的经济。另一个重要区别是市场体系初步形成,市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用。第三个重要区别是生产要素总体上供给充分,当市场需求上升的信号给出后,供给方有能力作出较快反应。这些基础性变化,使上个世纪80年代和90年代的通货膨胀重现的基础大大削弱了。从这一轮增长中的几个“龙头”产业看,价格基本是稳定或下降的。以“爆发式增长”的汽车产业为例,2002年产量增长是以价格下降为前提的。目前,增长最快的轿车正在进行着新一轮的较大幅度价格下调。
  近一个时期价格涨幅较大的主要是几个能源和原材料行业。这些行业的价格上升首先受到国内需求的拉动。需要重点分析的是供给方的状况。石油价格上升主要与伊拉克战事有关,战事结局明朗后,国际原油价格不大可能保持在高位。当国际油价下调后,国内油价将会联动。钢材价格上升一定程度上受到进口保障措施和近年来总量控制措施的影响。电力属于紧的供求平衡,局部地区出现了供不应求的情况。电力紧张与前些年新增发电能力较少有关。如果进行必要的政策调整,特别是减少不适当的行业进入限制,经过一个不长的调整周期后,这些行业的价格上涨或供给不足的局面是不难改观的。总体上看,在一个时期内出现全局性的、对经济增长产生显著负面效应的通货膨胀的可能性不大。
  市场经济中的泡沫是难以完全避免的,问题在于泡沫是何种性质,是否处在可承受的范围之内。现阶段的经济增长中有两个因素是有利于抑制泡沫的。其一,我国正处在工业化中期,实体经济增长的空间很大,与老牌工业化国家增长空间狭小、经济过热后易于出现严重泡沫的情况不同;其二,这一轮经济增长中的龙头产业直接与城乡居民消费结构升级相关,具有满足大众消费的特征,这就减少了交易环节过多、最终实际需求不足而导致泡沫的风险。在这一基本判断的前提下,局部领域、某些时候出现较严重泡沫的情况是可能出现、必须警惕的。这些情况的出现,往往并非源于纯粹的市场力量,而是与不当的行政干预相关。例如,某些地方的‘‘圈地”活动促使土地价格上升,并转化为房价上升。而土地交易中的非市场化、非透明行为,乃至权钱交易腐败行为,则是土地交易环节增多,推动价格上升的主因。减少和消除这类泡沫,必须与相应的改革相配合。
  
  二、关于“重复建设”
  
  
首先要明确市场经济与重复建设的关系。市场上只有一个企业是垄断,一个以上才会有竞争,而一个以上就是重复。从这个意义上说,没有重复建设就没有市场竞争。即使在供过于求、生产能力过剩的情况下,新的生产能力的进入仍可能有其合理性。新的生产能力可以采用新的技术、工艺,生产出与已有产品具有显著差异的产品,如大屏幕背投彩电、等离子彩电、液晶彩电与传统彩电的区别。在企业效率存在显著差异的情况下,产品类型一样,高效率企业仍有理由进入,因为它能以较低成本提供产品,并最终将低效率企业淘汰出局。因此,结构调整和升级、企业效率改进,很大程度上是通过新的生产能力进入实现的。企业竞争力的形成本质上是一个“干中学”的过程,即竞争力只有通过竞争方能获得。如果说重复建设可能引起的某种浪费,也可以将其看成培育企业竞争力不能不支付的成本,但相对于企业没有竞争力导致的浪费来说,这种浪费还是要小得多。
  在我国现阶段的体制背景下,有一种危害很大的“重复建设”。相对于“市场性重复建设”而言,这种重复建设可称为“行政性重复建设”,即受短期内出政绩的动机驱动,政府使用财政资金,或在政府主导下通过其直接控制的国有企业,进行不负长期或最终责任的重复性投资活动。这种“重复建设”的症结,不在于“重复建设”,而在于对投资活动不负长期或最终责任的“行政性”,也就是现阶段政府职能和投融资领域所存在的体制问题。不解决这些体制问题,不仅重复建设会造成比“市场性重复建设”更多的浪费,不重复建设而搞“垄断建设”时浪费则更大。
  把两种重复建设区别开来,将有助于正确认识新一轮经济增长中的重复建设问题。以汽车产业为例,对行业进入的不当限制和行政性重复建设两种情况都存在。尽管一个时期来对汽车行业的进入限制有所放松,但与创造一个开放、充分而公平竞争市场环境的目标相比,还有一些距离。中国汽车产业正处在大众消费的起步阶段,各类负责任投资者平等进入甚础上的充分竞争是不可缺少的,应当并可能维持较长时间。期待中国汽车市场出现由少数几家大企业分享的格局为时尚早。地方政府主导的行政性重复建设是当前应当关注的一种倾向。在政府投融资体制改革取得实质性进展以前,对政府财政资金和其他由政府直接控制资金投资于汽车产业应有明确限定。
  
  三、政府在新一轮增长中发挥什么作用
  
  
新一轮经济增长既需要政府发挥重要作用,也为政府所发挥作用的内容和方式的转变提供了机会。
  第一,把宏观调控与微观干预正确地区分开来。当出现经济过热和严重的行政性重复建设时,采取项目审批、限制产量、关闭企业等措施,严格等说,并不属于“宏观调控”,而是微观干预。如果这类微观干预采取“-刀切”的方式,那就可能在限制了不负责任的、违规的投资者和生产者的同时,也限制了负责任的投资者和生产者。意在约束重复建设的项目审批,从实际效果看,未必能够减少行政性重复建设,因为审批不能解决导致此类投资行为的体制问题,反而使通过审批的项目成为一种“稀缺资源”,刺激地方争项目。在微观层面上,包括所谓“行业管理”层面上,政府管理的首要原则应当是创造和维护公平竞争的环境。如果由于体制问题,市场不能有效发挥作用,那也应当是有什么问题解决什么问题,不宜“一刀切”。更重要的是,这个过程中采取的措施应当有助而不是有悖于公平竞争环境的形成。确切意义上的宏观调控,主要是货币政策和财政政策,必要时当然要择机实施,目的是减小和熨平宏观经济波动,保持经济增长的稳定性和可持续。
  第二,加快政府投融资体制改革。如前所述,经济中的行政性重复建设、泡沫等问题,起因于现行体制下的政府行为。治本之策是按照市场经济的要求改革现有的政府投融资体制。改革政府投融资体制要解决诸多问题,首先是规范政府的投资领域;将政府投资明确限定在提供公共产品和公共服务的领域,此外的领域原则上不投资。 当前正在开展的国有资产管理体制改革,为这项改革提供了重要契机。新一轮经济增长,也为这项改革提供了诸多有利条件。应当抓住有利时机,使这一改革取得实质性突破。在改革取得大的进展以前,针对行政性重复建设中的突出问题,对政府的投资范围做出行政性限定也是必要的。
  第三,增强政府搜集、分析信息,向社会提供信息服务的能力。在减少政府微观干预、改革政府投融资体制的同时,要增强政府的信息搜集、分析能力,并在此基础上加强对社会的信息服务。这是新形势下亟待加强并可能取得显著成效的一项重要政府职能。政府宏观调控和必要微观干预的前提,是获取充分信息。在逻辑上,政府在宏观经济、行业经济等层面,与企业相比具有信息优势。但经验表明,政府掌握的信息往往是不充分的,与企业相比,有时也未必具备信息优势。提高搜集、分析信息能力,是改进政府管理经济能力的一项基础性的、非常重要而往往容易被忽视的工作。搜集、分析信息,主要是那些对了解和把握宏观经济和结构变动有重要意义、对解决信息不充分而引致的突出问题有帮助、企业和个人经济决策需要但往往难以获取的信息,目标是建立政府比较优势领域内的信息优势。利用这种信息优势,首先改进政府的决策质量,其次向社会上的企业、其他机构以至个人提供信息服务,重点是与生产和投资预期相关的信息服务。例如,当某个企业向某个领域特别是热点领域投资时,社会上其他许多企业也在做相同投资,但由于信息不沟通,这个企业无法获知全社会的投资状况,而当项目建成后,才发现供给过剩了。如果政府能够在单个企业投资决策时提供全社会相关投资的信息,将会大大降低单个企业投资的不确定。
  第四,政府对微观经济层面的管理,要由“指令性管理”转变为“禁令性管理”。所谓“指令性管理”,是指政府让做什么,才能做什么,此外的都不能做;所谓“禁令性管理”,则指政府规定什么不能做,此外的空间留给当事人自主选择。在经济转轨的大背景下,政府管理方式的这一转变是基础性的、必须完成的,否则,经济转轨不可能真正实现,而且很可能演变为一个严重扭曲的、低效率的、“坏的”市场经济。政府管理方式的这一转变,要以一个基本理念为基础,即在不断发育、完善和发展市场经济的同时,相信市场,让市场充分地起作用。市场不是万能的,市场是有缺点的,在严格意义上说,所谓市场经济的完善只能是相对的。但是,市场经济的基本特点还是要承认的,否则我们就没有必要搞市场经济。市场中的企业犯错误是不可避免的,但市场经济同样提供了纠正错误的机制。市场会有波动,但也有调整波动的机制。问题是要给市场以机会。就最近的例子而言,钢材涨价,只要市场是开放的、充分竞争的,在生产要素供给不存在实质性障碍的情况下,产量增加、价格回落是一个不长的时间问题。“指令性管理”转为“禁令性管理”的另一个好处,是显著减少政府管理经济事务的数量,因为“不管什么”较“管什么”所涉及的事务量要少得多。这将为政府精简机构、精干人员、提高效率创造条件。
  第五,促成国债投资的逐步“淡出”。近几年实行的以国债投资为主要内容的积极财政政策,具有反周期的性质。事实上,国债投资在经济增量中的贡献是逐年降低的,但若停止国债投资,经济增长中的“存量”部分会相应减少,从而影响总体增长速度。因此,国债投资“淡出”的必要条件是:经济中的内生增长力量在支持一定幅度的增量增长的同时,能够弥补由于国债“淡出”而留下的“存量”缺口。随着新一轮经济增长的展开,国债投资“淡出”的条件和时机正在成熟。何时以及多大程度上“淡出”,将是一个随机抉择的问题。积极财政政策意义上的国债投资“淡出”,并不等同于不再发行和使用国债。国债的规模可以适度减小,以为今后的宏观调控留下较大余地。重要的是国债使用方向和规模的调整,应以支持增长速度的建设项目为主,转向以解决体制转轨中的深层矛盾,如补充社保基金缺口、化解国有银行不良资产、减小经济发展和收入分配中差距等为主。
  第六,关注高增长产业发展带来的新问题。例如,汽车数量的快速增长,加剧了城市特别是大城市闹市区的拥挤;石油供给条件上的某些不确定性,使人们对汽车能源供应的可持续性怀有疑虑;环境污染压力可能随汽车数量增长而上升。从中长期看,这些问题都是可以解决的,而且在解决中可能赢得新的发展机遇。但如果对这些问题缺少足够重视和对策,则可能使汽车产业的发展受阻。其中的一个重要问题,是随着汽车大众消费时代的来临,要及时调整城市发展战略。有汽车大众消费的城市结构与没有汽车大众消费的城市结构是大不一样的。汽车数量增加无疑加大交通压力,另一方面也大大拓展了人们的活动空间,推动功能分工基础上的城市卫星城建设,使城市建设进入郊区城市化阶段。解决汽车数量增加后的交通拥挤问题,将为城市结构的升级提供契机,除了汽车需求的增加外,还将带动住宅、轨道交通等新增长点的发展,为城市经济增长提供非常重要的动力。
  当前经济增长的良好势头来之不易,是我们多年来所企盼的,必须倍加珍惜、维护和发展。对出现的问题,应当也完全可能在发展、改革、开放中求得解决。增长速度能够再提高一点,增长的稳定性和可持续性能够再增强一点,对我们这样一个依然处在经济转轨和工业化进程之中的大国,实在是很重要的。简而言之,发展还是硬道理。