用就业优先原则体现科学发展观

 

蔡 昉

中国社会科学院人口与劳动经济研究所 

 

 

从实施再就业工程始，到中央两次召开再就业工作会议，劳动和社会保障等部门做了大量有效努力，促进就业和再就业，标志着政府积极促进就业政策体系的初步形成。但是，根本解决扩大就业和治理失业问题，不是单个部门可以做到的，需要树立就业优先原则，把扩大就业的重要性体现并落实在宏观经济政策和发展战略规划中。

 

一、        充分就业是经济增长的重要源泉

 

国际经验表明，在1970-1995年期间，在东亚超出常规水平的高速经济增长中，劳动年龄人口比重高这一有利人口因素的贡献比率高达1/3-1/2。而西方经济史表明，新大陆的人均GDP增长率比旧大陆高出的部分，大约90%-100%可以归结为新大陆在人口结构方面的优势。

就我国来说，在具备劳动年龄人口比重大这一潜在人口优势的条件下，劳动的参与率和就业率均保持在较高水平上，就意味着一个人口结构产生的充足劳动力资源得到了较好的利用。经济活动人口比例高且就业率较高，使得社会储蓄总量大，经济活动中的剩余总量也大。这帮助中国在这一期间达到了很高的储蓄率。1978-1998年期间年平均9.5%的GDP增长率中，物质资本增长的贡献份额为28%，劳动力数量增长的贡献份额为24%，人力资本因素的贡献份额为24%，劳动力部门转移，即劳动力从生产率低的部门（农业）向生产率高的部门（非农产业）流动过程对增长的贡献率为21%。这些因素分别与总体抚养比低，从而高储蓄率、高比例劳动年龄人口、农村充足的劳动力供给相关。可见，70年代末以来高速增长成就，靠的是就业的扩大。

我国已经进入一个低生育阶段，标志着用不到30年的时间，走完了发达国家经过上百年才完成的向现代人口增长模式转变的过程。随着这个人口转变过程的完成，人口年龄结构也相应发生变化。一方面，迅速发生和较早来临的人口转变，导致从高少儿抚养比阶段向高劳动年龄人口比阶段的转变也较快发生，并通过劳动力的充足供给和高储蓄率，为经济增长提供了一个人口红利。另一方面，少儿抚养比下降与老年抚养比上升之间的间隔也很短，使得总体抚养比只在相对短暂的时期内处于较低的水平上，预计仅在本世纪继续一个较短的下降，最低点为2013年的38.8%，随后将以老年抚养比提高为特征大幅度回升。其结果是社会总体养老负担迅速加重。到2017年，老年人口占总人口的比例将超过10%，在少儿抚养比仍然高达26.4%的情况下，老年抚养比超过14%。

对劳动力资源更加充分的开发与利用，是在人口迅速老化的情况下，最大化利用人口结构尚存优势，规避日益呈现的人口结构矛盾的要求。而我国失业率逐年上升和劳动参与率下降的趋势，不利于利用人口红利促进持续的经济增长。调查失业率已经从1996年的3.9%上升到2002年的6.1%。这个数字大大高于登记失业率。由于调查失业率的定义和口径的因素，该数字还不能反映就业不足和劳动参与率下降这两种同样严峻的情况。1995-2002年期间，中国劳动参与率下降了2%，其中城镇的劳动参与率则以更大幅度下降，同期下降了9%-10%。

如果在利用人口红利这样的增长源泉加快了经济增长之后，在尚未积累起得以维系这种增长的制度环境和人力资本存量水平之前，这种短期的源泉就消失了的话（如我国人口老年化加速并且是未富先老），就很可能由于消费-储蓄模式的改变而影响经济增长。所以，只有最大限度地就业，才能抓住最后的人口红利。

 

二、        治理失业和扩大就业是宏观部门的责任

 

失业通常由三个部分组成：摩擦性失业、结构性失业和周期性失业，前两部分构成自然失业。其中为解决摩擦性失业进行的劳动力市场功能建设，以及为解决结构性失业进行的培训等工作，是劳动和社会保障部门的职责。但解决周期性失业问题所涉及的宏观经济政策，以及为了降低自然失业率需要进行的政策调整和改革，则主要是国家宏观部门和综合部门的职责，包括如何设立宏观经济（财政和货币）政策目标，如何制订产业政策目标和标准，如何制订经济发展战略和发展改革规划，等等。

一个必须解释的现象是，经济增长为什么不能带来相应的就业增长？我认为有两个原因：

第一，为什么宏观经济理论预期经济增长可以带来就业增长，是因为人们观察到存在着菲利普斯曲线，即通货膨胀与失业的短期交替关系。自然失业率与宏观经济周期无关，所以这部分失业率不依经济景气的变化而变化。因此，扩张性的宏观经济政策充其量只是针对周期性失业部分。在我国目前自然失业率很高并且构成全部失业率的很大部分，因此，靠刺激GDP增长率不足以扩大就业。

第二，即使利用反周期的宏观经济政策（扩张性的财政和/或货币政策）治理周期性失业，如果推动经济增长的是资本密集型产业，也不能达到扩大就业的效果。在现行投融资体制下，扩张性的财政政策和货币政策的作用过于依赖大企业和大项目，而这并不能带来等比例的就业增长。同样的道理，当实施宏观经济软着陆时，如果采取一刀切措施，往往又会使中小企业和能够带动就业的项目首当其冲。

 

三、        靠扩大就业解决一系列社会经济问题

 

扩大就业为农村剩余劳动力创造转移机会，是解决三农问题的根本出路，也是能否推进城镇化速度的关键。通过扩大就业面而不是通过工资上涨增加城乡居民收入，有助于缩小地区之间、城乡之间的收入差距和改善收入分配状况。因为归根结底，居民收入增长率的差距就是就业机会差距造成的。

城乡居民的充分就业是以人为本科学发展观的最直接体现，也最能够让老百姓直接获益。把“最大化就业”作为发展规划的优先原则，容易让老百姓切身感受到以人为本的科学发展观。扩大就业又是科学发展观的一个可落实的方面。如果从扩大就业来具体落实科学发展观，我们就抓住了一个最集中体现以人为本精神的具体目标，即就业为民生之本。在此基础上，任何政策、规制和改革方案的出台，包括产业政策的制订、治理某一问题的政策措施、宏观经济反周期政策的实施及手段的选择，都以是否有利于扩大就业为准绳加以衡量。凡是不利于这个目标的政策，就应该寻找其他可替代方案。这样，目标与手段就是协调的和可以衔接的，保证经济和社会的发展真正符合科学发展观的要求。