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中国银行业改革思路(下)
作者:易纲    发布:2004-06-23    阅读:4984次   

  三、改革的原则和思路

  银行改革的目标十分明确,就是要通过对国有银行的改革,解决国有银行自身问题以及由此引发的银行体系的问题,具体说来是四条: 一是使国有银行的产权清晰; 二是在国有银行建立有效的公司治理结构和内控制度; 三是不良资产率降到5%以下;四是通过调整结构,建立起一个多层次的银行体系,从而优化资源配置、支持经济发展,全面提高我国银行业的竞争力。

  国有银行的改革是个系统工程, 它不仅牵扯到银行自身的产权结构,组织体系以及银行、政府和企业之间复杂的利益关系,更需要金融监管、货币和财政政策以及国有企业改革等相关领域的配合。我们认为,无论何种改革方案都必须尊重历史和当前已经形成的国有银行的产权格局,这是国有银行改革的一条重要原则。由此派生出来的一个原则是,在体制改革(产权多元化)之前,不要轻言注资。

  (一) 尊重历史形成的产权格局

  从中国过去的改革实践看,政府似乎倾向于通过重组和划拨等行政命令的方式来进行一些大规模的改革,国有银行改革也大致属于这种类型。既然被重组的机构都是国有的,对于一个强势的政府而言, 重组划拨是一种省事而且易行的改革模式。这样的改革可以``重组'出一些在概念上符合改革要求的机构,从而迅速实现预定的改革目标,但这样改革的结果往往却不如人意。。

  在行政命令下重组国有机构, 和按照市场规则发生的购并非常不同,这样的重组很容易为各种各样的机会主义行为提供机会。国有机构在产权上是归属于国家的,这一产权安排决定了很难有人会对国有机构的损失以及过去的所作所为真正负责。事实上,即使在法律或者行政上可以追究一些人的责任, 这种追究通常也只是名义上的,最后承担责任的还是这个国有机构。一旦国有机构被撤并或者重组,那么这些损失和应负的责任只能由国家指定一个其它机构来承担,或者被划转入新的机构由新的机构承担。但是无论是别的机构还是新的机构,都不会有任何激励承担这些损失和责任。它们也可以找到足够的理由不去承担。它们可以把一切责任推给那个已经不复存在的国有机构,它们甚至可以以此为借口为新产生的损失开脱。

  中国银行业改革的实践已经为我们提供了许多这样的案例,改革中所发生的每一次资产划拨几乎都不可避免的伴随着巨大的损失,而这些损失最终又不得不由政府来承担。

  我们必须接受“路径依赖”这一事实,这正是我们强调尊重历史和现状的原因所在。任何一个国有机构一旦形成,其自身的历史就不能被轻易忽视。因为所有的信息都是与历史相联系的,如果机构不复存在, 这一切的信息也就不复存在。在国有的情况下,名义的“所有者”是缺位的,真正的“所有者”却可以随着机构的消失而不必负担其应负的责任。这时,所有的损失和责任还必须由其名义“所有者”国家来承担,而与之相关的信息却无可挽回的损失了。这是巨大的信息不对称,会引发巨大的道德风险和机会主义。这正是通过行政命令进行重组划拨总是造成巨大损失的原因。

  因此,承认路径依赖意味着我们在银行改革的过程中决不能轻言重组和划分。即使有必要进行重组和划分,也必须充分考虑当前已经形成的产权格局。选择彻底的“推倒重来”或者“重新洗牌”不仅可能代价巨大,推倒之后是否能够真正重来本身也是一个问号。

  由此派生出来的一个原则是,在体制改革(产权结构多元化)之前,不要轻言注资。提出注资的根据是要满足巴塞尔协议,达到8%的资本充足率要求。这个目的之一是防止银行所有者和经营者的道德风险,二是增加公众的信心。在现有体制下,仅靠注资不能改变国有银行公司治理结构和经营者的行为;在银行信用基本等于国家信用条件下,注资与否对公众信心影响不大。

当资产和负债情况基本搞清后,国家可以承诺注资的金额。潜在的战略投资者可以做尽职调查,根据资产质量和国家承诺的注资额,决定是否投资。各国的经验表明,在产权多元化之前的注资事倍功半,收效甚微。

  (二) 国有商业银行改革思路

  关于国有银行的改革已经有很多的讨论, 总体说来,大致有两种意见比较集中: 一种是整体改制的方案; 另一种是拆分的方案。对于这两种方案的讨论自上个世纪80年代末就已经开始。下面我们将对这两个方案做出一些比较,然后提出我们自己关于银行改革的一些想法。

  整体改制的方案是在维持当前国有商业银行完整性的情况下,将国有银行改造为股份制商业银行。按照一些学者的提法,整体改制可以分步进行: 首先, 将国有银行改为有多元化投资主体的有限责任公司,再改为股份有限公司, 最后成为上市公司。拆分的方案是,将我国的国有银行按一定的方式拆分成若干家银行,然后再通过在国内外上市的方法改造成为上市公司。无论是整体改制还是拆分上市,这两种改革方案无疑都注意到了国有商业银行在产权结构和公司治理结构上的诸多缺陷,这也正是我们所指出的国有银行的问题所在。

  整体改制的优点在于, 它对目前的银行体系冲击最小。同时,国有银行现在的规模可以得到保持。一旦改制成功,过去的规模不经济很可能可以转化为规模上的优势,使得改制后的银行在竞争中处于较为有利的地位。但整体改制是有条件的,并不是所有的国有银行都可以通过整体改制的方式进行改革。进行整体改制的银行至少要满足下面三个前提条件: 一是有较好的信贷传统和文化; 二是银行一级法人的控制能力强; 三是银行的机构网点要相对少。

拆分方案的优点在于, 注意到了一些国有银行规模巨大,整体改制难以进行。拆分可以缩小银行的规模,一些规模太大带来的问题通过拆分可以得到解决。拆分还意味着许多改革可以分期分批地进行,从而使得改革具有可操作性。但是, 拆分方案也有缺点。拆分是一个大手术, 方方面面牵扯很多, 会极大地改变我国银行业的格局,可能会带来一定的风险和较高的成本; 拆分在技术上的难度也比整体改制大; 新分出的银行在信用等级上可能会下降。这些都必须要有充分的考虑。

  根据前面提出的尊重当前产权格局的改革原则,我们倾向于国有银行改革应主要采取整体改制的方式,把这些银行有步骤、有次序的整体改制为股份制商业银行。能够整体改制的就整体改制,这样才能在最大程度上尊重当前的产权格局, 最好是一家也不拆。

  同时,我们注意到了有的国有银行并不完全满足整体改制的三个前提条件,整体改制可能难度较大。对于实在难以进行整体改制的国有银行,拆分也是可供考虑的方式。对于拆分的方案已经有了很多的讨论,但深入分析的结果通常是,因风险太大而被否定。综合过去的讨论,有一个拆分方案可能会具有一定的借鉴意义,它包括六个要点: 

  第一, 将目标行按照省、直辖市、自治区进行拆分,形成30家省级银行。拆分不能在不同的省之间进行资产和负债的调整,完全按过去一个时点(如去年12月31日)将各省资产负债的原有格局冻结,在总行存放的资金也将全部返还。

  第二, 由货币监管当局对拆分后的30家银行的资产负债进行初步评估,国家将据此对各省级银行进行注资。注资的原则是“一次划定,分期拨付”。注资的多少将根据各省级银行的资产状况在拆分之时一次划定,对于资产状况较好的省级银行国家可以不注资,由它们自己解决困难; 而对于那些资不抵债的省级银行,国家将进行注资。全部的注资大约需要?数千亿元。由于数目巨大,可以分三年拨付。

  第三, 在一次性划分清30个省级银行的资产、负债和注资额度之后,这些银行在产权上的界限就基本划分清晰了。这个信息必须透明,使潜在的投资者可以根据这些初步的信息来判断拆分后银行的价值,并进而决定是否投资。在这些银行成为真正独立的银行之前的过渡期中,它们将继续由总行进行管理,但总行的作用仅仅限于对这些银行进行业务上的管理、协调和监督,而不能再对这些银行的资金进行跨地区的调拨。在整个过渡时期中, 地方政府负有领导责任,要处理好各种关系并应付各种可能发生的情况。

  第四, 拆分之后进一步的工作就是, 对这30家省级银行进行股份制改造,使它们成为真正意义上的股份制商业银行。这个过程应在各省地方政府的领导下进行,具体的方案由地方政府会同中国人民银行制定。中国人民银行负责方案的审批、市场准入、高管人员的资格认定和组建后的金融监管。

  第五, 由于各省的具体情况不同, 各省级银行的股份制改造虽然是同步进行,但速度可能有快有慢, 成熟一家, 成立一家, 哪个省级银行找到了合适的投资者,哪个银行就可以组建为独立的股份制银行。条件不成熟的,就继续在总行的管理下运行。新成立的省级银行的组织关系在地方,受货币监管当局监管, 并严格按《公司法》和《商业银行法》运作。在可以预见的将来,这些省级银行不允许跨地区经营。

  第六, 该行的总行将逐步转化为一家金融服务公司, 成为这些省级银行的服务中心,集中提供信用卡、支付系统和联行服务。30家省级银行之间的资金往来仍使用原有的系统。该金融服务公司可以对30个省级银行持股,但要尽量避免相对控股, 不许绝对控股。凡是涉及到全国范围的系统和设备,都放在该公司, 比如信贷登记系统和数据中心,这样有利于保留原有的服务网络。该公司提供有偿服务,各省级银行付费使用。该公司和各省级银行之间已不再是原先的隶属关系,而是独立经营独立核算自负盈亏的合作关系。

  股份制改造时对于投资者和控股方不应有过多的限制,现有股份制商业银行、企业、个人、各级地方财政和外资均可入股。在股份制改造过程中,还应避免简单上市或者仅仅只是引入多个国有股东的做法,这样对于银行治理结构的改善效果不会太明显。通过引入战略投资者来实现股权多元化将是一种行之有效的股权多元化的方式。合格的战略投资者有两类: 一是境外的战略投资者。世界银行的国际金融公司(IFC)和香港上海汇丰银行参股上海银行、高盛和摩根斯坦利参股平安保险,都是外资进入境内金融机构的典型案例。 外资股虽然不是控股股东,但其公司治理机制已经发生明显改善。二是民营战略投资者。金融开放应秉持内外并重的原则,凡对外开放的金融领域原则上都应对内开放。

  地方政府也可以对省级银行入股,但政府的作用往往具有两面性。政府入股在发生风险时对稳定民众的信心会有很大的帮助,特别是在各省级银行组建的初期阶段。但政府入股也会带来不必要的政府干预,这一点是不利的。合适的做法是在组建初期, 政府可以参股,在适当的时候政府逐步退出在银行的股份。

  引入境内外战略投资者会不会削弱中国的金融安全? 答案是: 不会。第一,国家将依法监管, 只要监管有效, 金融风险就可以得到控制。第二, 国家依法征税,享有主权收益。第三,金融控制力的体现主要不在于金融服务是谁提供的。各国经验表明,国家的金融控制力主要体现在金融市场的清算、登记、托管和交易系统,只要国家牢牢掌握这些系统, 就可以随时获得货币流向、股票和债券的市场信息,从而保持控制力。不仅如此, 由于战略投资者是在以自己(总公司)的资本承担风险,在一定程度上还有利于分散国家的综合债务负担。打破国有垄断, 放松市场准入,我们不应惧怕外资银行进入中国的零售业市场。零售业的投资类似于直接投资,外资银行用真金白银建立起来的零售网络是固定资产, 不易撤走,有利于开放条件下的金融稳定。

  这一拆分方案的可取之处在于。第一, 它首要的考虑还是尊重历史形成的产权格局。在中国,大的商业银行业务都是按照省市行政区域划分的,如果按照省市拆分,不会破坏原来的银行业务上的连续性。第二, 拆分有利于引进外资和民间资本,改变现有的产权结构和公司治理;第三, 拆分可以解决国有银行规模过大、管理链条过长的弊病。拆分后管理半径由过去的全国范围缩小到各省区域内部,管理半径减少了大约一半。 拆分弥补了我国没有省级银行的空白,各省级银行可以根据各省的具体情况,有针对性的设计其内部的层级结构。第四,拆分能够有效的解决货币政策传导不畅的问题,拆分后资金的调度将由原来的全国范围缩小到省内,省级银行将能够更加有效地为中小企业提供服务, 为省域经济和县域经济服务。第五,拆分并没有丧失原有大银行网络的功能,同业拆借等商业活动仍旧可以在全国范围内进行。只是此时总行金融服务公司和省级银行之间是商业关系。

  全国性银行拆成省级银行后, 可能产生信用等级下降等问题,那么这些银行能否生存下去? 我们认为信用等级的下降并不会是永久的, 而对于这些银行生存问题的担心则是多余的。美国有9000多家银行,即使考虑两国在经济总量和金融发达水平上的差距,中国的银行仍然是太少了而不是太多了。目前我国城市商业银行都能存活,拆分后的省级银行的生存和发展应该有相当广阔的空间。

  对拆分方案的讨论的意义在于,从另一个角度来思考银行改革的问题,从而得到一些启示。我们相信绝大多数国有银行是可以通过整体改制获得成功的。



  四、银行业对内开放



  我国20多年成功改革的一条重要经验就是渐进改革。中国的改革实践表明,改变国有部门的行为是非常困难的。在没有大规模私有化的前提下,从原有的公有制体制之外生长出的非公有制经济,却带来了意想不到的结果。正是非公有制经济的高速发展, 带动了我国的经济增长,促进了就业, 并且迫使国有部门参与竞争。在非公有经济成长的过程中,尤其值得注意的是表现出众的国内民间资本。可以说国内资本的表现毫不逊色于国外的资本。然而,这个成功的经验却很难在银行业推广,因为银行业没有在现实的意义上对内资开放, 或者说银行业对内资开放虽然在法律法规上没有明文禁止,但事实上民间资本进入银行业非常困难。新希望集团的刘永好先生入股民生银行只能算是一个特例。

  中国的银行业目前已经向外资银行开放,这使得我国的银行业在整体上呈现出一个要么国有要么外资的奇怪格局。既然我们已经允许银行业向外资开放,我们就没有理由不像对外开放那样对内开放银行业。也许不向内资开放的一条重要理由,是担心内资短期行为会导致金融风险。的确,我国曾经在二十世纪九十年代早期向民营资本开放过城市信用社的市场准入,后因风险暴露不得不关闭撤并了许多。但导致这一问题的根本原因,不在于民营资本天生的不可信赖, 而在于政策预期不稳。举例说来,农民分到承包地后可以选择栽树, 也可以选择砍树。如果他预期承包政策难以持久,就会选择砍树而不是栽树。而我们的政策往往是等不到树长大就会变化, 这恰恰使得砍树的短期行为占便宜,而使种树的长期行为吃亏。如果在城市信用社投资的绝大多数民间投资者都是坏人,可能要检讨的就是我们的政策和社会文化环境了。如果政策使那些讲信用、有长期行为的民间投资者得到较好的回报,好人应该是大多数的。

  银行业向内资开放的形式可以是多种多样的。主要的形式将是吸引民间资本对现有的中小银行进行改造。这些中小银行是指城市商业银行、农村和城市信用合作社。很多学者呼吁大力发展民营银行,也可以考虑设立一些民营银行。但从头建立民营银行需要很长的时间,作用可能很有限。改革的主要方向还是通过引进民间资本,对现存的中小银行进行产权和治理结构改造, 通过民间资本来增强中小银行的资本实力,进一步完善中小银行的公司治理机构, 推动中小商业银行在竞争中找准市场定位,完善服务功能, 提高竞争力和抗风险能力。

  我们希望通过对民间资本开放银行业,使中国20多年改革的成功经验能够在银行业得到重复。当然,对内资的开放必须与对国有银行的改革和加强金融监管同时进行。从头建立新的民营银行是一剂中药,见效较慢,而我国银行体系现存的许多问题更需要的却是一次手术。总的看来,中药和手术都是需要的。

  中国的银行业改革面临着很多现实的困难,未来的一些变化可能还会给银行改革带来新的困难,比如说利率市场化,汇率制度的变化以及资本项下的可兑换,这些的到来也许会比我们想象的还要快。必须抓紧当前的机会进行银行改革。随着银行业开放五年过渡期的结束和各种保护的逐渐消失,银行改革的难度会越来越大,今后几年也许是我们用较小成本改革银行业的最后机会。我们相信,如果货币和监管当局可以比较正确地处理改革中的关键问题而避免犯大错误,中国有可能在不经历大的银行危机的前提下,实现银行业的成功改革。