推进“以人为本”的新型工业化
 
解决就业问题何为主线

    就业是民生之本，关系着人民群众的切身利益，关系着改革、发展和稳定的大局，关系着全面建设小康社会的宏伟目标。就业问题涉及面广，既要方方面面都考虑到，又要分清主次和轻重缓急，抓主要矛盾，既要尽力解决眼前的实际问题，又要着眼长远抓根本举措。解决就业问题的具体措施非常多，但主线是大力推进“以人为本”的新型工业化。

    当前和今后若干年就业形势异常严峻

    一是城镇登记失业率呈上升趋势。１９９２年城镇登记失业率为２．３％；１９９５年为２．９％；１９９９年为３．２％；２００１年为３．６％；２００２年为４％；２００３年有可能达到４．５％，城镇登记失业人数总量可能达７００万以上。
    二是下岗职工还在不断产生，再就业率呈下降趋势。下岗失业人数从１９９３年的１２０－１８０万人增加到２０００年的１０００万人。２００２年末，国有企业下岗未实现再就业的人员总数为４１０万，非国有企业下岗职工约２００万。截至２００３年６月底，国有企业下岗职工达４６４万人。而且，近几年下岗职工再就业率呈下降趋势，１９９８年为５０％，１９９９年为４２％，２０００年为３５％，２００１年为３１％。
    三是现有企业还存在大量的冗员。如果改革逐步到位，估计国有企业和机关事业单位还将向社会释放出１／３以上的冗员，近几年国有企业、集体企业、国家机关和事业单位就将释放出２５００万人左右。据最近劳动与社会保障部对全国３１省（区）和新疆生产建设兵团进行初步摸底统计，预计仅需要退出市场的资源枯竭的矿山就有近４００万职工需要寻找新的出路。
    四是农村剩余劳动力庞大。自１９７８年至２０００年，农业劳动力增加了５０３７万人，农业剩余劳动力增加了４２７５．７万人。
    １９９１年农村剩余劳动力约１．６６亿，２０００年约１．４２亿。２００１年，我国农村劳动力约有４．９亿，其中约有１．５亿农村剩余劳动力。今年的“非典”疫情造成约７００—８００万民工返乡，如不能顺利返回，其中一部分将成为新的农村剩余劳动力。
    五是高校毕业生就业难的现象开始显现。１９９９年开始扩招的数十万大专毕业生开始进入就业期，今年就有２１２万人高校学生毕业。部分学校和部分专业的毕业生已开始很难找到满意的就业岗位。
    六是复转军人、政府机构和事业单位改革中分流出来的人员需要安置。这部分人虽然总量不大，但安置刚性大，成本高。
    总之，即使不考虑１．５亿农村剩余劳动力的就业，仅城镇就至少每年需要２０００万个以上就业岗位，而过去５年，在年均７．７％增长率的情况下，每年新增的城镇就业人数仅为８３５万，缺口巨大。因此，当前和今后若干年的就业形势都异常严峻。

    严峻的就业形势由多种因素共同造成

    （一）人口基数大，并仍在增长，新增就业人口多
    我国是一个人口大国，人口基数大，占全世界总人口的１／５左右。２００１年底，除港澳台地区之外，中国人口总数为１２．８亿，就业人口为７．３亿，劳动力参与率为７７％。随着人口的自然增长，中国未来１０年每年新增经济活动人口（就业人口与失业人口之和）在５００万以上，直到２０１５年后情况才会缓解，那时中国经济活动人口将达到峰值８．０５亿人。（见附表）
    ２０世纪６０—７０年代是我国人口出生高峰，这段时间出生的人口都已进入就业年龄，因此目前又正值就业高峰期。目前处于劳动年龄、具有劳动能力的有７亿多人，“十五”期间新达到劳动年龄的新生劳动力较“九五”平均每年多２９０万人。

    （二）农村人口比重大，增长率高，不断释放出农村剩余劳动力
    至２００１年，农村人口仍占总人口的６２．３％。而且，农村人口的增长速度较快，人口自然增长率明显高于城市人口自然增长率，如１９７８年，农村人口自然增长率为１２．４９‰，而城市人口自然增长率仅为８．４４‰；１９９９年，农村人口自然增长率为９．２５‰，而城市人口自然增长率仅为５．５１‰。农村人口的快速增长导致农村劳动力的快速增长，并进一步导致农村剩余劳动力的不断增加。
    在激烈的市场竞争下，一部分乡镇企业（尤其是中西部的乡镇企业）２０世纪９０年代以来吸收农村剩余劳动力的能力大大降低，而且亏损和破产的乡镇企业越来越多，这也产生了一部分农村剩余劳动力。

    （三）国有企业经营不景气，产生大量下岗职工
    随着改革开放的深入，国内非国有企业不断发展壮大，外资企业不断进入，对国有企业产生了强烈的冲击。在激烈的国内外市场竞争中，国有企业不能适应市场的需要，持续处于不景气状态，亏损严重，破产增多。国有企业的劳动力总体处于“只出不进”的状态，即不仅不能吸收新的就业人口，而且原有的就业人员也不断被“下岗”，加入失业大军，需要重新安置。同时，政府和事业单位也人满为患，每年都有一些人需要分流安置。

    （四）技术进步和经济结构升级排斥劳动力，经济增长的就业弹性降低
    随着知识经济和信息化时代的到来，技术进步的速度加快，资本有机构成迅速提高，技术和资本都在产生“挤出效应”，排斥劳动力。从１９９５年开始，我国制造业的从业人口逐年下降，从９８０３万人下降到２００１年的８０８３万人。而且，我国正处于产业结构的大调整时期，在产业结构的调整和升级过程中，由于就业结构不能与之完全相适应，由此产生了大量的“结构性失业”。
    在技术进步、经济结构升级以及不利于增加就业的经济制度等的综合影响下，中国经济增长的就业弹性呈不断下降的趋势：一方面，近２０多年来ＧＤＰ年均增长率达到９％左右；另一方面，就业增长率却大幅下降：１９７９—１９８９年平均就业增长率为２．９６％，每年约新增就业人口１３８０万人。而１９９１－２００１年平均就业增长率仅为１．１％，每年仅增加就业人口７５２万人。２０世纪８０年代，ＧＤＰ每增长一个百分点所带来的就业增长百分点（就业弹性系数）平均达０．３４，但到９０年代则下降为０．１左右。

    （五）吸纳劳动力容量大的非公有部门发展的体制环境较差
    非公有部门吸纳劳动力就业的容量越来越大。据统计，１９９２年城镇公有部门就业人数为１４５１０万人，占城镇就业人员的８１．２％；非公有经济就业人员为３３５１万，占１８．８％。到２００１年，公有部门就业人员下降到８９３１万人，只占城镇就业人员的３７．３％；而非公有部门就业人员上升到１５００９万人，占６２．７％。
    然而，社会资本和银行资金却大部分为城镇公有部门占有和使用，非公有部门融资难、创业难的问题始终没能得到妥善解决，影响了非公有部门吸收劳动力就业的能力。同时，我国的劳动力市场、信息市场还很不发达，城市计划就业制度还有着很深厚的土壤，在公有部门和非公有部门之间，失业（或隐蔽失业或不充分就业）与就业不足并存的现象还很普遍，“摩擦性失业”不少。

    （六）农民工和下岗职工的文化素质和心理素质偏低，缺乏就业能力和正确的就业观念，在劳动力市场上没有竞争力
    由于贫穷和农村教育相对落后，农民工大多文化素质较低，而且缺乏进一步学习的机会，因此许多农民工缺乏就业能力，不能胜任较高素质岗位的需要。
    大多数城市下岗职工，一方面文化素质偏低；另一方面由于长期在就业福利保障制度的庇荫下，已习惯于过着没有风险的工作和生活，缺乏直接进入市场自谋职业的心理素质，就业观念不能适应市场经济迅速发展的需要，不愿意从事一些不太“体面”的工作，由此形成了大量的“自愿性失业”。
    很多城乡劳动力的素质也跟不上技术进步的要求，由此产生了大量的“技术性失业”。据统计，在全国７０００万产业工人中，初级工占６０％，中级工占３５％，而高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显不足，大量失业和待业人员主要是低技能和无技能者。

    解决就业的主线——“以人为本”的新型工业化

    （一）何谓“以人为本”的新型工业化
    简单说就是指以尽可能多的人为主体，满足尽可能多的人的需求的工业化。具体说来，可分解为如下几个方面：一是让尽可能多的人有参与工业化的岗位；二是让尽可能多的人有参与工业化的选择机会；三是让尽可能多的人有参与工业化的能力；四是让尽可能多的人有参与工业化的愿望和动力；五是让尽可能多的人分享工业化的成果。这五个方面从不同侧面落实了“以人为本”，它们之间又是相互关联的。
    在“以人为本”的新型工业化下，主要着眼点就不再是提高工业产值、建立工业体系、发展高科技、增加机器设备等“物”，而是提高人的专业化素质，增加人的选择机会，满足人的参与和享受需求等，“物”是为满足人的需求而存在的，是手段而非目的。而且必须特别强调的是，“以人为本”的新型工业化是让尽可能多的人参与，为尽可能多的人服务，而不是只为少数人服务。
    我国过去的优先发展重工业的工业化恰恰是“见物不见人”，将工业化的着眼点主要放在提高工业产值、建立工业体系、发展高科技、增加机器设备等“物”上，而忽视了提高人的专业化素质，增加人的选择机会，满足人的参与和享受需求等，甚至采取压制人的消费（低工资、低消费）、限制人的流动（户籍制度等）、剥夺人的产权（平调财产、通过“剪刀差”等手段过度转移农业剩余等）等方法来达到满足“物”的目的。而且，这种工业化是只让少数人分享工业化的成果，而将多数人（广大农民）排除在外。

    （二）为什么“以人为本”的新型工业化是解决就业问题的主线
    解决就业问题有两个关键点：一是要创造尽可能多的就业岗位；二是要使尽可能多的人获得就业岗位。创造尽可能多的就业岗位的基本途径是工业化，使尽可能多的人获得就业岗位的关键是“以人为本”。
    首先，工业化是创造就业岗位的基本途径。
    工业化是相对于自给自足的传统农业来说的。工业化即产业化，不仅是指工业发展，农业产业化或现代化、服务业或第三产业的发展也是工业化的重要内容。传统农业的就业空间是十分有限的，如果强行将人口和劳动力禁锢在传统农业上，必定是以极低下的生产率和生活水平为代价。只有不断推进工业化，即不断从传统农业中分化出工业等产业，并不断推进已分化出来产业的专业化分工或不断推进新兴产业和新兴产品的产生，才能不断创造新的就业岗位。虽然通过增加要素投入、促进经济增长也可以创造一定数量的就业岗位，但这是非常有限的，如已基本完成工业化的美日德英等国虽然经济高度发达，但就业岗位也十分有限，并常为失业问题所困扰。而它们当初在推进工业化的过程中却创造了大量的就业岗位，并刺激了人口的快速增长。因此，工业化是创造就业岗位的基本途径。
    创造新的就业岗位是解决就业问题的首要前提。没有主要通过工业化创造的新就业岗位，其他解决就业问题的举措（如提供就业扶持、培育劳动力市场、提高劳动力就业素质、创新就业制度和转变就业观念等）就成了无源之水。创造就业岗位的具体途径，如发展中小企业或民营企业、第三产业或服务业、非正规产业、劳动密集型产业等都是推进工业化的一些具体表现形式。虽然城市化也能促进就业，但城市化是以工业化为基础的，是工业化的产物，没有工业化支撑的城市化只能制造更多的城市“贫民窟”。
    其次，只有推进“以人为本”的新型工业化，才能让更多的人获得就业岗位。
    工业化道路的选择，对创造就业岗位的多少和能否让更多的人获得就业岗位影响重大。
    如果采取“以物为本”、以计划为手段、优先发展重工业的赶超型工业化道路，则创造的就业岗位较少，不能让更多的人获得就业岗位。这种工业化重视“物”甚于重视人，即重视提高工业产值和建立工业体系甚于重视增加劳动力就业和提高人们生活水平；重视资金的转移甚于重视劳动力的转移；重视计划者的控制权甚于重视劳动者的自主权和选择权；重视工业内部的自我循环甚于重视国民经济各产业的协调发展。所有这些都不利于就业岗位的创造，也不利于让更多的人获得就业岗位。更有甚者，它还违背资源禀赋比较优势，侧重发展资金和技术密集型的重工业、忽视甚至压制劳动密集型的轻工业、服务业和农业，以及通过户籍制度、人民公社制度、统购统销制度和城乡差别福利保障制度等，将城乡分割开来，阻止人口和劳动力的流动。其结果是限制了就业岗位的创造，阻碍了传统农业的改造和专业化分工的发展，阻碍了农民获得新的就业岗位。
    如果采取“以人为本”、以市场为手段、各产业协调发展的工业化道路，则创造的就业岗位较多，可以使更多的人获得就业岗位。“以人为本”工业化的基本特点是一切从劳动者的需要出发。劳动者的需要可以概括为两点：一是通过就业取得收入，获得物质满足；二是通过就业得到社会尊重和自我实现，获得精神满足。前述“以人为本”工业化的五个方面表现形式（让尽可能多的人有参与工业化的岗位、选择机会、愿望和动力、能力以及让尽可能多的人分享工业化的成果），都意味着要为人创造更多的就业岗位，要使更多的人获得就业岗位。只有“以人为本”，才能在工业化过程中重视增加劳动力就业和提高人们生活水平，才能重视劳动力的转移和城市化，才能尊重劳动者的自主权和选择权，才能优先发展劳动密集型产业，才能优先发展教育不断提升人的素质，才能依靠国民的主体（农民）来推进工业化，才能让尽可能多的国民分享工业化的成果。

    对策围绕主线实现“以人为本”

    推进“以人为本”的新型工业化，解决就业问题的主要对策有：

    （一）让尽可能多的人有参与工业化或就业的岗位
    第一，确定有利于创造就业岗位、扩大就业的工业化和经济发展战略，保持一定的经济增长速度，采取有利于提高经济增长就业弹性的宏观经济政策。将净增就业岗位作为政府政绩考核的内容之一，但要防止出现就业市场中排斥或歧视外地就业人员的地方保护现象。
    第二，大力发展吸纳劳动力容量大的产业——劳动密集型产业，如服务业或第三产业（尤其是商贸、餐饮、社区服务业和旅游业等）、轻工业、非正规产业等。
    第三，大力发展吸纳劳动力容量大的企业，如中小企业尤其是民营中小企业、个体私营和股份合作企业、劳动密集型外资企业等。
    第四，大力发展吸纳劳动力容量大的区域，如各类城市、城市带和产业聚集区等。
    第五，大力发展有利于创造就业岗位的适用技术和中性技术。
    第六，适当加大“公共工程”建设，如进行基础设施建设、环保建设和国土整治，在农村进行大江大河治理，吸纳农村剩余劳动力就业。
    第七，鼓励出国留学和工作，组织劳务输出，并促进跨地区的劳务协作。

    （二）让尽可能多的人有参与工业化或就业的机会

    第一，建立和完善劳动力市场，形成公平竞争的制度环境。改革市场准入制度、户籍制度、劳动就业制度和城乡差别福利保障制度等，消除身份歧视，允许城乡公民平等竞争包括公务员在内的各种工作岗位，促进劳动力在不同产业、不同企业、不同地区间的流动，增加劳动力的就业选择机会。
    第二，加强就业服务，健全再就业服务体系。建立大批多层次的职业介绍机构，规范职业中介活动，大力发展劳动就业服务企业；健全就业服务手段，建设全国性劳动力市场信息网络，及时搜集和公布就业信息，做到异地无障碍信息查询。同时，要加强劳动力市场法规建设。
    第三，全面落实就业扶持政策，推进“再就业工程”。加大再就业资金投入，充分运用税收减免、小额贷款、社会保险补贴等政策，为下岗职工和农村剩余劳动力提供就业扶持。制定灵活的市场准入和管理政策，对下岗职工和农村剩余劳动力等困难群体的创业给予特殊照顾。
    第四，提倡灵活多样的就业形式。在政策上鼓励劳动者自谋职业、自主创业和灵活就业，鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的形式和发展非正规劳动组织实现就业，使之享有与稳定就业者相应的工资待遇和社会福利保障，并将这类就业形式也纳入就业指导范畴。
    此外，适当缩短周、日工作时间，适当增加已就业人员的进修学习长假，提倡已婚夫妇一方不工作，以便为待业者腾出更多的就业岗位。

    （三）让尽可能多的人有参与工业化或就业的能力

    第一，坚决落实九年制义务教育特别是农村的九年制义务教育。坚决将学生过高的缴费负担减下来。在基础教育领域不能实行产业化。
    第二，大力发展各种形式的成人教育。倡导学习型社会，鼓励终身教育。
    第三，大力开展各种形式的有针对性的职业培训和再就业培训，不断提高下岗职工和农村剩余劳动力的专业技能和适应职业变化的能力。建立“职业教育培训专门基金”和“就业培训援助基金”，对家庭困难的下岗职工和农村剩余劳动力提供免费再就业培训。须注意的是，要将农村剩余劳动力与城市下岗职工同等对待。
    第四，积极开展劳动年龄人员的创业知识和创业技能培训。高等院校和职业培训机构都应开设专门的创业知识课程，系统教授创业知识和技能。改变长期以来我国的教育和再教育往往只注重就业技能训练，而忽略创业技能培养的局面。大力推广一些城市将创业培训与开业指导、小额贷款、税费减免、后续扶持相结合，为下岗失业人员创业提供一条龙服务的经验。

    （四）让尽可能多的人有参与工业化或就业的愿望和动力

    第一，在全社会加强就业观念教育，培养竞争和开拓意识。对城市下岗职工来说，必须认清新的形势，放下工人老大哥的架子和过时的“面子”观念，尽快融入市场竞争的洪流，改变过去那种认为在机关、事业单位、国营企业工作就算就业，而干个体私营或从事非全日制、临时性、季节性等灵活形式工作就是无业的陈旧观念。对农村剩余劳动力来说，则要摈弃“安土重迁”、“小富即安”等落后观念，积极走向市场和新的领域。
    第二，建立和完善适应市场经济要求的全民福利保障制度。但也要避免西欧福利国家出现的“福利排挤就业”的现象。要鼓励人民劳动，尽量减少自愿失业。各种救济金和福利资金的发放，首先应该考虑是否存在通过资金的使用促进受益者自谋生路和自食其力的可能性，应想办法使政府的福利变为就业的动力。国家和地方财政都要拨出一定的资金用于非自愿失业人员的保险和救助，促进失业人员再就业。