现在我们之所以提出全面、协调、可持续发展的科学发展观，是因为我们在发展中，出现了不全面、不协调、不可持续的问题。而之所以出现了不全面、不协调、不可持续的问题，有发展观不科学、政绩考核不全面、经济体制不合理、协调机制不健全等方面的原因，其中一个不容忽视的原因是，我们的中长期规划不到位。比如，由于我们没有那种按照不同区域主体功能编制的区域规划，所以就难以对不同区域的发展因地制宜地引导，进而对一些地区“不惜一切代价”的盲目发展行为难以有效地约束，实行紧缩的调控政策时，也就难免不“一刀切”。再比如，由于我们对一些重要产业缺乏具有前瞻性、战略性、协调性和权威性的国家规划，或者规划得不远不细不深不透，所以就很容易在短期形势发生变化面前，或者在人为干扰面前左右摇摆、举棋不定，结果导致某一产业的发展常常陷入“短缺—过剩—短缺”的循环。
实行市场经济不是不要规划，不是完全否定规划的作用，也不是不加区别地把所有的政府规划都定义为“指导性”的规划。在社会主义市场经济体制下，规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进全面发展、协调发展和可持续发展仍具有重要作用。在不同的经济体制下，规划有不同的功能；不同的规划，有不同的功能。在现阶段的中国，政府编制的各类规划，我认为，主要有三种基本功能：
第一，规划是政府经济调节的工具。短期的宏观调控，是采取中性的、扩张的或紧缩的政策，既要根据当时经济运行的具体情况，也要考虑总体规划确定的中长期宏观调控目标。这样，有利于保持一定时期经济的平稳运行，避免大气大落。再有，通过编制总体规划，把形成社会共识的意志凝聚为反映了一定时期全体人民共同利益的国家战略，并据此制定和实施国家的、各级地方政府的经济政策。这样，既有利于引导社会资源向国家战略指明的方向进行配置，也有利于避免市场机制带来的社会不经济、生态环境不经济。
第二，规划是政府履行职责的依据。现代经济都是混合经济，纯粹的市场经济只是理论的抽象。政府干预经济活动，首先应该依法干预。但任何一部法律都不可能细化到政府是应该批准这个企业的项目，还是应该批准那个企业的项目。相对于法律，规划的灵活性在于，可以把市场准入的各种约束条件，资源状况、环境容量、区位布局、技术水平、规模要求等形成文本，明确地告诉市场主体。这样，政府就能依据包括这些内容的规划，公开透明、理直气壮地履行干预经济活动的职责。所以，在意义上，规划是政府定的，但也是“管”政府的。
第三，规划是约束社会行为的“第二准则”。市场经济下的基本特点是资源由市场配置，公民、法人企业有充分的自主权、决策权。但公民、法人的有些行为会对社会、对人民带来危害。通过编制空间控制规划，划定功能区，划清空间界限，告诉市场主体，哪些空间可以干什么、不可以干什么，这样，有利于有效避免空间的无序开发。比如，土地法只能界定那些违背全体人民利益的行为属于违法，但对损害局部的、社区的人民利益行为却无能为力。有些排放污染的项目，尽管可能不违法，但如果建在居民点附近，就会对居民点的人民带来危害。建设大商场，尽管不违法，但如果建在不恰当的地点，致使附近的公共交通瘫痪，则会导致公共交通效率的损失。所以，在这个意义上，规划是对法的有益补充，是公民、法人也必须遵循的行为准则。
规划理念是编制规划的价值观和思想方法。不同的规划理念指导下编制的规划，内容会截然不同。创新规划体制，编制不仅要促进加快发展，更要促进全面发展、协调发展、可持续发展的规划，必须破除传统的规划理念。
（一）树立以人为本的理念。由于中国长期处于物质产品短缺的状态，在坚持以经济建设为中心的过程中，呈现出十分明显的“以物为本”的特征，往往把GDP及其增长速度作为衡量发展的惟一尺度或政绩评价的主要准则。目前我们经济社会发展中出现的就业压力加大、劳动力过度使用、收入分配不合理、公共服务不健全特别是不公正、生态环境破坏严重等问题，都与过于看重GDP、不惜一切代价追求GDP有关。在“以物为本”的发展观指导下，各级各类规划的编制和实施，也把主要的着力点放在增加GDP、增加产品产量以及为此建设多少项目、增加多少投入、给多少优惠政策等。
所谓树立以人为本的理念，就是要从单纯地增加GDP为出发点设计规划内容，转向从人的全面发展出发设计规划内容；就是从偏重经济增长率，转向更加重视扩大城乡就业、改善城乡二元结构、缩小收入分配差距、健全公共服务、加强防灾减灾等方面的规划或规划内容；就是要从仅关注经济指标，转向更加关注人文的、社会的、以及体现人民生活质量的生态环境指标；就是要从主要关心GDP在哪些产业产生，转向更加关心GDP在哪些区域产生，高度重视人的居住地、通过实施规划，使人的生活更舒适。
（二）树立空间均衡的理念。我们在经济调节中比较关注如何保持总需求与总供给的均衡、注意了促进产业结构的均衡，这是必要的。但城乡和地区发展失衡、地下水超采导致地面沉降、超载过牧带来草原沙化、山地林地湿地过度开垦带来石漠化和水土流失、滥设开发区带来耕地锐减、资源大规模跨区域调动、上亿人口常年大流动、城市无限度“摊大饼”等问题表明，我国空间开发秩序无序导致的空间结构失衡已十分严重。其根源在于我们的思想深处没有空间均衡的意识，在经济调节中，没有空间调控的位置。
所谓空间均衡，就是要促进人口与经济的分布在各个区域之间要均衡，并与资源环境的承载能力相适应。人口的空间分布与经济的空间分布密切相关，引导经济向何处布局，就是引导人口向何处集中居住。中国区域之间的差距，主要不在于地区之间经济总量的差距过大，而是由于人无法随着经济的集中而集中，或者人的集中不如经济的集中快。从而导致了地区之间人均GDP的差距过大，不同地区的居民收入和生活水平的差距过大，特别是不同地区居民享受的公共服务的差距过大。树立空间均衡的理念，就是面对我国空间很不宽敞的现实，未来的15亿人口、几十万亿的GDP，如何均衡地分布在960万平方公里的国土上，才能使人们生活得更舒适，使人与自然的关系更和谐。
（三）树立生态效率的理念。随着经济的快速增长和人口增加，我国资源不足的矛盾日益突出，生态破坏和环境污染问题也十分严重，这既与我们的基本国情有关，在很大程度上也与不全面和短视地追求GDP有关。我们在经济建设中，比较重视经济效率，却不重视生态效率；只讲经济成本，不讲生态环境成本。我们虽然实现了经济的快速增长，但为此付出的代价过大。
所谓生态效率是指从全社会、从宏观上、从长远看，我们从事经济活动带来的经济产出，与付出的生态环境代价、与生态环境变化带来的自然灾害代价相比，是否合算。树立生态效率的理念，就是在发展经济中、在满足人的需要的同时，既要关注人，也要关注自然；既要满足人的需要，也要维护自然的平衡；既要关注人类当前的利益，也要关注人类未来的利益；既要尊重经济规律，也要尊重自然规律。树立生态效率的理念，必须从根本上转变发展经济的思路，在不改变或者尽可能少地改变自然的前提下发展经济，从迫使自然与满足人的需要相适应、迫使自然与增加GDP的需要相适应，转变为主动使人口和经济的分布与自然相适应。
（四）树立承载能力的理念。过去我们常讲发展经济要“量力而行”，也就是搞建设不能不能挤了吃饭。1998年以后，由于亚洲金融危机的影响，我国农产品、煤炭、电力、钢铁、运输能力全面过剩。编制发展规划和制定经济政策的取向，更多地转向了刺激需求。这在当时的历史条件下，是完全正确的，避免了通货紧缩趋势的进一步发展。但这种短期特点不应作为经济运行的常态，发展经济不能只讲需要，不讲可能，不讲承载能力。2003年，我们创造了1.4万亿美元的GDP，相当于全世界的4%，但为此消耗的各类国内资源和进口资源约合50亿吨，消耗的原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥分别约为世界消费量的7.4%、31%、30%、27%、25%和40%，这既加剧了能源、资源短缺的压力，又加大了物价全面上涨的压力，还带来了煤电油运全面紧张，经济运行绷得过紧等问题。
所谓树立承载能力的理念，就是要在发展经济时，不仅要考虑需要，更要考虑可能，充分考虑区域的、全国的乃至全球的发展经济的各种条件。要把区域的经济发展建立在区域的水资源、生态环境的承载能力基础之上，避免过度地大规模、大跨度调动资源，把经济和人口引导到灾害少、环境好、适宜人居住的区域。要把产业的发展建立在电力、运力等各种不可进口的条件基础上。同时，不仅要考虑国内资源的可能，也要考虑全球资源的可能。我们可以进口资源，但我们毕竟只有一个地球，地球资源不只是中国人独享的，也不只是仅供我们当代人消费的。我们不仅要考虑当代人的生存和发展，而且要考虑子孙后代的生存和发展；不仅要考虑中华民族的生存和发展需要，也要考虑全人类的生存和发展需要。
确立层次分明、功能清晰的规划体系，是创新规划体制的重要内容。在功能上，规划应分为总体规划、专项规划、区域规划三种类型。
（一）增强总体规划的区域指导功能。国家总体规划，也就是国民经济和社会发展五年规划纲要，是以全国的国民经济和社会发展为对象编制的规划。总体规划创新的重点是阐明改善空间结构的方向，增强总体规划的空间指导和约束功能。“十一五”总体规划应该在东中西三大地带划分基础上，进一步明确不同区域的主体功能，因地制宜地指明不同区域发展的方向和调控原则。
第一，对发展条件较好的重点开发区域，要加大投入力度，改善发展环境，引导经济和人口向这些区域转移，在长三角、珠三角、京津冀等经济区的基础上，在中西部地区再形成几个各具特色的经济区。第二，对开发密度较高、应该进行优化整合的区域，要加强对其空间开发的指导与协调，限制盲目开发，保留必要的绿色空间，形成良好的人居环境。第三，对资源和生态环境承载能力比较脆弱的区域，如退耕还林地区、天然林保护区、草原“三化”地区、重要水源保护区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区等，要对开发建设活动进行必要的引导和调控，适度限制开发区建设，鼓励人口平稳有序转移。有些地区不仅要退耕还林，也要“退人还林”；有些洪水频发地区，不仅要加强工程性措施，也要“人退水进”；对水资源严重短缺地区，要控制高耗水产业，适度控制城市规模，避免地下水超采导致地质环境恶化；对贫困地区，既要实现“地区脱贫”，更要重视“人口脱贫”，把开发式扶贫与易地扶贫结合起来。
（二）做实做深专项规划。专项规划是总体规划在特定领域的延伸和细化，是政府指导该领域发展并决定该领域重大建设项目和安排固定资产投资的依据。编制专项规划要注意下列原则：第一，要坚持市场化的改革方向，市场机制能够发挥资源配置基础性作用的领域，政府不应通过编制规划干预市场，所以并非每个领域、每个行业都有必要编制规划。第二，在经济全球化不断增强和已加入世界贸易组织的条件下，要充分考虑国际国内两个市场两种资源，不能以国内缺什么就补什么的思维方式编制规划。第三，编制专项规划要根据本级政府的事权，不能按行政区层层编制某一产业的规划。第四，要树立国家规划的观念，摒弃部门规划的观念，从国家整体发展需要而非部门工作需要出发编制规划。第五，要改变专项规划过于追求战略性、宏观性、指导性的状况，领域要窄，重点要突出，操作性要强，避免与其他规划雷同。总之，专项规划的编制必须符合总体规划的要求，要与其他相关规划相衔接，规划内容要集中于规划对象本身，强化规划深度，明确资金配置，灵活制定规划期，要把规划制定到可以作为项目审批或安排投资依据的深度。
（三）把区域规划的编制和实施放在重要位置。区域规划以跨行政区的经济区为对象，是总体规划在特定空间的落实。编制区域规划的目的是，加强行政区之间的协调与合作，破除行政封锁，促使行政区经济走向区域经济。
编制区域规划是一项新任务，编制时要注意把握好区域规划的特点。区域规划是有约束力的规划，不是单纯的指导性、预测性的规划。区域规划的主要功能是划定区域内各类功能区的“红线”，把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地和保留地区等落实到具体的空间。所以，区域规划是空间性的规划，不是产业发展规划。区域规划是综合性规划，不是区域内某一个方面或某一个领域的专项规划。区域规划应该把区域内的人口聚集区、经济布局、城镇体系、交通能源、资源环境等作为一个整体进行规划。因此，区域规划是编制下一级空间性规划，如城市规划、土地规划的依据。
程序规范是内容科学的基本保证。法律的有效性有赖于程序的规范性。要想保证规划的科学性，必须保证规划编制程序的规范性。
（一）前期工作。前期工作不能仅仅局限于课题研究，还要包括基础调查、信息搜集、项目论证等内容，要认真调研，科学论证，为后续工作奠定坚实的基础。
（二）立项。专项规划编制前应拟定规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、编制方式、进度安排等。区域规划编制前则必须履行立项程序。
（三）民主参与。在规划编制过程中,应充分听取社会各方面意见，尽可能协调好各方面利益，以避免规划决策时的麻烦，减少规划实施过程中的矛盾。一是要健全规划编制专家咨询制度，组织规划咨询、论证、评估等活动。二是要采取多方面措施，保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。三是总体规划、区域规划等与人民生活密切相关的规划，在草案形成后，应该在媒体公开征询社会公众意见。
（四）衔接。规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键环节。如果各部门的规划互不衔接，长期下去，不仅造成规划工作的混乱，而且有损政府形象，也会带来更多的历史性错误。
（五）论证。规划编制后应组织专家进行论证，未经论证的不得报请批准并公布实施。
（六）批准。针对目前规划决策中存在的问题，必须明确各级各类规划的审批主体，建立科学合理、有效制衡的规划决策机制。
（七）发布。在市场经济条件下，规划目标更多地要靠市场主体的行为来实现，因此必须保证市场主体了解规划内容。除法律、行政法规另有规定外，各级各类规划经法定程序批准通过后，应当及时在公开媒体发布。
（八）评估。规划评估是保障规划有效实施的必要环节。同时，通过规划评估，也可以及时发现问题，总结经验，进一步提高今后规划编制工作的科学性。
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