一、打破“行政区经济”

当今世界，赢得竞争力，一靠科技，二靠区域。综合各方面的看法，长三角已步入一个十分关键的阶段。这就是，从长远发展、整体发展、可持续发展看，必须打破行政区界限，尽快从行政区经济，转向区域经济，从孤立地提升本省、本市、本县、本镇的竞争力，转向提升区域的整体竞争力。这是长三角进一步发展的快车道，也是中国在全球经济竞争中赢得竞争力的关键。

中国前20多年的高度增长，在一定程度上是靠一个个的行政区的积极性实现的，每个省、每个市、每个县、每个乡镇，甚至每个村都是一个相对独立的经济体。但在社会主义市场经济体制愈发成熟、经济全球化和区域一体化浪潮越演越烈的今天，再靠一个省、一个市、一个县的积极性是很难取胜的。长三角应结束春秋战国时代，走出各自为政、盲目开发、恶性竞争的行政区经济时代，从区域范围优化整合资源配置，合理划定各类功能区，统筹规划好城镇布局、产业聚集区、基础设施网络和生态环境。

二、编制和实施区域规划

从行政区经济走向区域经济，需要中央和地方政府在经济发展的指导思想、体制创新、政策措施、工作机制等方面进行一系列的重大转变，其中，一个科学有效的区域规划是不可欠缺的。

在社会主义市场经济下，规划是政府履行经济调节、社会管理和公共服务职能的依据之一。新一届政府非常重视决策的科学化、民主化，重视规划工作，要求政府根据规划决策建设项目。这就给了规划一个基本的定位，规划是政府定的，但也是“管”政府的；政府既要依法行政、也要依规划行事。同时，我认为，有些规划，特别是区域规划、城市规划等，对其他市场主体的行为也具有一定的约束力。所以，规划也具有规范社会行为的作用，是仅次于法律的“第二准则”。

尽管我们搞了50年的规划，但目前的规划体系、编制程序、实施机制等很不适应市场经济的要求，也难以起到依规划行事和“第二准则”的作用。近两年，我们一直在倡导和推进规划体制改革，并在即将开始的“十一五”规划编制中，对规划体制的某些方面进行改革。

规划体系改革的基本方向，一是增强国家经济社会发展规划的空间指导和约束功能。要从产业为主的规划，逐步转向空间或区域为主的规划。在东中西三大地带基础上，进一步明确下一级区域的主体功能。如哪些区域属于重点开发区或优化整合区，哪些区域属于生态脆弱地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、污染物不易排放地区。同时，明确规定主体功能各异的区域发展的基本原则。

二是在明确大的区域主体功能基础上，中央政府和省级地方政府要组织编制若干跨行政区的区域规划。区域规划最大的特点是跨行政区，是区域调空的依据；区域规划的性质是战略性、空间性和有约束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划；区域规划的主要功能是划定区域内每一寸空间的“红线”，是市县规划、城市规划和其他区域内专项规划编制的依据；区域规划的主要内容是把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地和保留地区等落实到具体的空间。

三是改变市县规划的体系和内容。受辖区面积、经济总量、人口规模，以及规划编制人员数量少、素质低等条件的限制，市县没有必要像中央和省级政府一样，搞成一个庞大的规划体系。应该是一级政府，一个规划，应该形成一个把经济、城乡、基础设施、土地、生态环境、公共服务等确需政府进行规划的领域融为一体的规划，使市县规划成为最贴近人民、最具操作性、最有用的规划。规划期也不必像国家和省一样，每五年编制一次。我委已确定在苏州、宁波等六个市县进行市县规划体制改革试点，希望在座的两省的领导大力支持这一试点。

对长三角的区域规划，各方面的呼声很高，我委正在组织沪苏浙计委进行前期研究论证，把编制的必要性、主要内容、要达到的目的、审批程序、实施机制等理清楚，先立“规则”，后编规划。这样，才能少走弯路，编制出一个切实管用的，不是“墙上挂挂”的规划。

三、树立以人为本的新发展观

编制一个好的区域规划，首先要树立以人为本的规划理念。但以人为本，绝不仅仅是规划编制的理念，应该成为我们发展经济的重要指导思想和基本出发点。我国经济社会生活中面临的许多长期性难题，消费不足、就业压力、社会发展滞后、城乡和地区差距大等，都或多或少都与过于看重GDP、过于在乎速度有关。要改变GDP为本、增长速度第一的思想方法，把扩大就业、提高人民的生活水平；把提供人民受教育的机会，满足人民的文化需求；把增进人民的社会福利，提高人民健康水平；把增强社会安全，加强防灾减灾能力等放到重要位置。

以人为本，要规划好人的生活空间及其基础设施。在人多物少的短缺经济时代，发展的含义是用什么产业来增加GDP，这一思想方法至今仍在影响着我们，各地区在研究经济工作、制定规划时，首先要作的就是选择什么产业。以人为本，要考虑在我国960万平方公里的国土上，未来的15～16亿人口，在哪里生活和发展最适宜、更舒适。以人为本考虑GDP，重要的不是GDP在哪些产业产生，重要的是GDP在哪些区域产生，在哪些区域产生，才能与人民生活和发展更协调。在此基础上，再考虑基础设施如何布局更合理。单纯地就高速公路规划而规划、就铁路规划而规划，是无源之水的规划。

四、确立空间均衡的原则

在计划经济下，协调发展，主要讲财政、信贷、投资“三大均衡”。改革开放后，开始讲总供给与总需求的总量均衡，产业结构均衡这“两大均衡”。但今后，产业均衡应逐步让位给市场，政府不宜过多干预；总量均衡主要靠国家的财政和货币政策。政府，特别是地方政府更应该调控的是空间均衡。我国空间很不宽裕、结构失衡问题十分严重。确立空间均衡的原则，有助于解决好城乡协调、地区协调这两个全面建设小康社会进程中的最大难题。

十六大提出了大中小城市和小城镇协调发展的道路，在一定程度上解决了多年来争来争去的是重点发展小城镇、还是发展大城市问题。但下一个层次的问题，在哪些区域推进城镇化并没解决。各地都在忙着新一轮城市规划的修编，4个直辖市、275个地级市、381个县级市、2万个建制镇，都试图把本市本镇做大做强。城市的刚性极强，一旦建成，很难再动，否则要花大价钱。水是一个城市生存、发展的必备前提。全国660个城市，有400多个缺水，136个严重缺水。如果缺水城市无限度地扩大人口规模和经济规模，今后就必须为这些缺水城市跨区域调水。与其今后为这些城市跨地区调水，不如现在就对其人口增加速度进行限制，引导人民到有水的地区居住。今后20年，将有2～3亿的农村人口进入城镇。我们必须回答，这些人口要进入到哪些区域的城镇，仅仅说要进入城镇是不够的；必须回答，在我国960万平方公里的国土上，哪些区域适宜城镇化、哪些区域不适宜城镇化。

地区协调是要缩小地区差距，但缩小地区差距，主要不是缩小地区间GDP总量的差距，主要是缩小地区间人均GDP,特别是人民生活水平和公共服务的差距。对欠发达地区来说，缩小差距要“分子”、“分母”两条腿走路。既要增加GDP总量，也要考虑减少人口。目前已出现了这种趋势。全国有1个亿的人口跨县流动就业，4000多万跨省流动就业。由于这种流动，有些地区的人均GDP应该缩水，有些应该增加。

对发达地区来说，人口密度也要适度。目前流动人口主要流向长三角，珠三角和京津地区。长三角15个城市，10万平方公里，户籍人口7500万，有2000到3000万的流动人口，总人口近1亿，GDP占全国19%。今后可能占到25%，还会有几千万的人口流入。10万平方公里，2亿人，每平方公里要2000人。为什么都流向长三角，珠三角和京津地区呢？因为就业岗位在这里。农业社会，人口跟着耕地走，人口分散居住；工业社会，人口跟着工业和服务业的就业岗位走，人口居住相对集中。为什么就业岗位在这里呢？因为投资在这里，工厂在这里。

但是，我们要有点长远眼光。经济发展可以没有尽头，但空间资源是稀缺的。按现在的势头，有些市县今后将无地可用。长三角一些乡镇设的开发区，一亩地只卖3万元，实际市场价格应在15到35万元。我们要增加GDP，但是不是一定要靠要把所有空间都变成高楼、公路、厂房来增加GDP呢？密度已经很高的长三角、珠三角地区，再用宝贵的土地资源、用零地价的方式，换外资、换GDP、换短期的高速增长和财政收入，能持续多久呢？再过20年，我们用什么带动增长呢？所以，空间均衡的原则，对长三角地区尤为重要和紧迫。企业、外资不会考虑空间均衡，他遵循市场原则，哪便宜就在哪生产。但政府如果也不考虑，发展是不可持续的。从欠发达地区的立场看，发达地区继续用零地价的方式吸引外资、搞一般性的加工工业，资金何时才能进入中西部地区，人口何时才能不向这些区域流动呢？

五、促进人与自然的和谐

随着经济的快速增长和人口的增加，我国能源、水资源、土地资源等相对不足的矛盾越来越尖锐，生态破坏和环境污染问题也越来越严重。长三角生态环境状况不容乐观，如单位GDP产生的污染相当于发达国家的10倍以上；部分地区地面水水质普遍降到5级；沪宁铁路线一带形成面积8千平方公里、埋深4050米的地下水位下降漏斗；上海沉降面积已达1千平方公里，沉降中心最大累积沉降量达2.63米。江苏因沉降不均匀已出现22处地裂缝，局部地域形成数千米长、数百米宽的地裂缝带等。

今年的淮河大水，再次让我们思考，在处理人与自然的关系问题上，是不是要再少一点“人定胜天”，多一点“顺其自然”。为什么有洪水，是因为我们把水的空间挤没了，要转变思路，“善待洪水”，把人类侵占的地盘还给淮河，把蓄滞洪区甚至行洪区变成永久的、天然湖泊。空间均衡，既要给我们的后代留一点空间，也给动物留一点空间，给植物留一点空间，给水留一点空间。这是可持续发展的真谛。

促进人与自然的和谐，要重新认识农业的功能。工业化不是要把所有的农地都转化为水泥地。水域、林地、农地及其他未开发的自由空间，是区域内全体人民共同的财富，是居民共有的生活空间和休闲空间。农地、林地作为绿色空间，除提供农产品的功能外，还包括环境功能。一些村庄可以成为农业公园、自然休养地、田园休假村、生物研究园地等。所以，推进工业化和城市化，不是不要农业，关键是要转变对农业功能的认识。要按照十六大关于统筹城乡经济社会发展的要求，把农村纳入区域规划的视野，加强村落、农田、河流和山林的规划，不仅注意农业生产能力的培育，也要注意环境价值和景观价值的培育与保护。