改革开放以后政府功能增长引起收费规模不断扩大改革开放以前，在长期计划体制下，
中央政府包办一切行政、社会公益和福利事业，各行政机关和事业单位严格按国家规定进行
财务管理，既没有收费的必要也没有收费的可能。国家机关和事业单位向公民、团体或其它
组织提供某种劳务按规定收取的" 规费" 只有企业注册登记费、房地产登记费、结婚证工本
费、中小学学杂费、医疗服务收费等少数几项，且规费收入是财政收入的一部分，收费单位
不能随意支配。当时，" 规费" 项目少，金额小，并未引起政府和公众注意。

　　改革开放以后，随着城市经济体制改革的深入，中央政府放权让利，地方各级政府功能
增长，要办的事情日益增多，除各种行政管理和社会福利事务外，推进经济和各项事业发展
成为政府的重要责任。各政府机关和事业单位或为了筹集建设资金或为了弥补财政拨款不足
或为了谋取自身利益而普遍开始创收，各种政策性收费、基金和附加日渐增多。这是因为，
首先，经济发展需要大量资金。我国经济基础薄弱，改革之初既面临全面" 短缺" ，又面临
经济结构的严重失调。调整经济结构，推进经济全面发展需要大量资金，在当时国疲民贫的
情况下，只有政府才能承担得起筹集资金的重任，而国家财政收入困难，多渠道集资是当时
必然的选择。其次，放权让利、财政包干、分灶吃饭激发了部门和地方政府的局部利益。我
国农村经济改革是从联产承包责任制开始的，基本点是放权，划小核算单位，落实责任制。
城市经济体制改革是从下放经济管理权限，放权让利，把中央高度集权的经济管理权限下放
或分散给地方政府或中央各有关部门开始的，目的一方面是调动地方政府和部门发展经济的
积极性，另一方面是中央在甩包袱，把中央政府无力承担的发展责任推给地方。中央政府在
向地方分权的同时也分散了财权，各部门和地方政府不再满足于仅制定政策来实现自己的事
权，而要通过多渠道筹集资金来落实自己扩大了的事权，通过投资、通过建设工程项目来刺
激本地经济发展。其三，放权过程中的制度碰撞使预算外资金甚至制度外资金不断扩大。地
方政府和部门事权的扩大必需财权的扩大，而财权的划分缺乏清晰的制度约束，往往是中央
或上级说了算，于是" 上有政策，下有对策" ，各级政府尽可能的在预算之外甚至制度之外
扩张自己的资金来源。这种取向还因为我国税收制度不健全导致预算内收入严重不足，政府
更倾向于通过制定政策收费、设立建设基金等来筹措所需资金而加剧。收费规模的不断扩大，
既为政府提供了重要财力来源，提供了经济发展所需资金；也为政府行为的非规范性和随意
性提供的便利条件。

　　一、由政府职能增长而生并不断扩大规模的收费，到目前已经发展到非常严重的程度

　　当前我国收费的基本特征是名目多、总额大、范围广、增长快、秩序乱、危害大。

　　名目多、金额大。名目多有两方面的含义：一是各种收费、基金、资金、附加、保证金、
有偿使用金、集资、" 捐资" 、赞助等名目繁多，且概念不明确，界限不清楚。一般而言，
收费指的是政府机关或事业单位按国家规定提供某些服务收取的费用；基金指的是政府性基
金，是国家为了筹集资金而明文规定收取的费用；附加是指按政府文件规定附加在价格或税
收上收取或随税随价征收的费用。由于都是政府行为，界线并不严格，本文使用" 收费" 一
词时，如不加特别说明，即指政府机关和事业单位收费、政府基金和附加，不包括集资、罚
款和各种摊派，也不包括民间及企业活动而生的收费、基金、集资、捐助等。二是各种名目
下又项目繁多。1996年，经国务院有关部门批准的政府机关和事业单位收费项目近400 项，
涉及60个部、委、局；各省、自治区、直辖市政府批准的收费项目多者达500 项，少者也有
50多项。1996年，全国共有各种政府基金、附加421 项，其中经国务院及有关部门批准设立
的有46项，省及省以下政府越权设立的375 项。各种越权审批、擅自收取的附加项目更多，
仅1998年11月宣布取消的电价外加收项目即达560 项（详见附件一：我国收费现状分析）。

　　据统计，1996年全国行政事业性收费总额约1958亿元，其中行政性收费562 亿元，事业
性收费1396亿元。行政事业性收费总额中中央批准项目和标准的1009亿元，地方批准项目和
标准的949 亿元。各类基金、附加总额2172亿元（不包括社会保障基金1014亿元），其中仅
附加在价格上或随价征收的电力建设基金、三峡工程建设基金、铁路建设基金、邮电附加费、
电话初装费、水运货运附加费等几项即达1000亿元左右。以上合计，1996年全国各种收费、
基金、附加等共4100亿元，相当于当年财政收入的近50％（详见附件一：我国收费现状分析）。
远高于市场经济发达国家（详见附件二：美、德、日、俄政府机关收费管理简况）。市、县
级政府的收费收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断扩
大之势。

　　范围广、增长快。改革开放之初，国家机关和事业单位收取的" 规费" 只有企业注册登
记费、婚姻证书费、中小学杂费等少数几项。随着计划经济向市场经济转变，各种收费日渐
增多，项目越来越多，范围越来越广，从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级
行政机关、党的机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，大都有收费
行为，收费已经渗透到社会的每个角落。收费金额越来越大，1988年全国行政事业单位收费
415 亿元，1992年增加到600 亿元，1996年又增加到1958亿元，以年均20％以上的速度增长，
远高于同期财政预算内收入增长速度。

　　秩序乱、危害大。从收费行为看，收费行为缺乏有效约束，政府职能部门依照法律或国
家政策规定审批的收费项目少，各部门和地方政府越权审批的收费项目多。各行政和事业单
位乱收费屡禁不止；只收费不服务、多收费少服务相当普遍。有的政府机关履行管理职能提
供公共服务变相收费；有的凭借手中权力和垄断地位转移职能，变无偿服务为有偿服务；有
的通过中介组织把本应由企业或公民自愿选择的服务变成强制服务；有的借" 评比" 、" 竞
赛" 、" 达标" 等名义，强行要求企业或公民交纳各种押金、保证金、参加各种需交费的考
试、培训和咨询；有的甚至布置一项工作、开展一项活动就要设个收费项目。从收费资金使
用来看，收费资金属预算外资金，各单位违反国家规定随意支配和使用收费资金的情况屡见
不鲜，收费资金相当大比例挪作他用，有的购买高级轿车、移动电话，变成高消费；有的用
于发奖金、请客送礼，变成" 小金库".收费行为不规范，收费资金缺乏管理，收费规模过于
膨胀的危害是严重的：首先，损害了企业利益，造成国有资产大量流失，阻碍国有企业的改
革和发展；其次，侵蚀税基，挤占了财政预算内收入，增加中央财政困难，削弱了中央财政
的调控能力；第三，妨碍经济发展，我国名义税率不高，但各种收费使投资者望而却步；第
四，以费办事，以费养人，助长了机构膨胀，人浮于事；第五，助长不正之风，败坏社会风
气，损害了党和政府同人民群众的关系。乱收费已经成为加重企业和社会各方面负担，影响
社会经济发展的热点问题。党中央、国务院对治理乱收费工作十分重视，从80年代后期以来，
基本上每两年就组织一次全国性的治理整顿，采取了包括上收收费审批权限、分批公布取消
收费项目、组织收费检查、实行收费资金纳入预算外资金收支两条线管理等一系列政策措施，
但效果不理想，前清后乱、边清边乱，收费管理始终没有走出治理——膨胀——再治理——
再膨胀的恶性循环。之所以如此，是因为历次治乱都没有正确分析导致乱收费的体制上的原
因，没有抓住要害，只治标，不治本。分析研究收费体制现状，揭示形成乱收费屡禁不止的
体制上和理论上的根源，提出收费改革的基本思路，是本课题研究的中心任务。

　　二、收费规模不断扩大的根本原因在于收费管理体制和财政体制扭曲

　　税收和收费是政府取得收入的两种正常形式，是一种客观存在，并不必然导致乱收费。
市场经济发达国家各级政府可通过一定法律程序开征规费，还可以在提供某些服务项目时按
照" 使用者付费" 原则向接受服务的对象收取一定数量的费用。但是，税收、规费、使用费
收入都构成政府预算收入。象我国这样收费资金不纳入预算却归之于" 预算外资金" 分散管
理的情况，在坚持政府收入规范化和预算完整性的市场经济国家很难理解。德国政府部门根
据法律对缴费人提供服务后收取的费用，1980年为377 亿马克，占财政收入的5.5%，1994年
增长到1134亿马克，占财政收入的8.1%. 日本是一个行政认可限制较多的国家，在办理政府
认可手续时相当一部分要支付费用，如通商产业省是负责全国工商产业事务的政府机构，所
管理的行政收费项目如产业登记申请手续费、商品交易委托许可登记费等有150 项之多。俄
罗斯的收费管理主要有许可证收费和企业注册收费等，其中许可证活动项目76项，国家注册
费项目9 项，还有另外一些收费。美国是高度市场化国家，它的指导思想是行政费用要取之
于民，用之于民，政府为公众提供公共服务不收费，但一些为特定对象提供的专门服务也收
费，如商务部为企业提供一些促进产品出口的服务要收费，移民局对办理移民的人收取手续
费，州一级政府在企业注册登记、核发证照时也要收取注册费等（详见附件二：美、德、日、
俄政府机关收费管理简况）。

　　导致政府机关和事业单位乱收费，收费规模不断扩大的原因是多方面的，如一些文章所
分析的那样：有政府职能增长以后，在经济建设上急功近利，急于求成，盲目铺摊子导致财
力不足，要求企业和群众" 集资""共建" 的因素；有财政预算内经费困难，发展各项事业经
费不足，国家给政策不给钱，鼓励事业单位" 创收" 的因素；有政企不分、政事不分，机构
雍肿，人浮于事，以费养人，以费办事的因素；也有行政管理和执法人员素质不高，利用职
权多收乱要的因素。

　　但是，这些都是表面现象，最根本的原因是在体制转轨过程中，随着政府事权划分变化，
权力下放，各行政事业单位创收欲望强烈，收费管理体制和财政体制却存在着严重的缺陷，
不能有效约束收费行为致使收费规模不断扩大。按需取费、收支挂钩、政出多门、财政推动
是体制缺陷的集中表现。

　　按需取费。前已指出，收费是政府取得收入的正常形式。但在我国政府职能转轨时期，
政府机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费缺乏统一明确的界限和科学合理的计费依据。
实际工作中往往根据资金需要来设立收费项目，审批收费标准和收费年限。第一，改革开放
以后，我国处于经济高速发展时期，各项基础设施如交通、通讯、电力、水利等" 瓶颈" 产
业亟待发展，而财政预算内资金远不足以满足建设资金需要，于是在" 预算外" 做文章，陆
续开征了电力建设基金、铁路建设基金、电话初装费、邮电附加费等，以保证基础产业建设
资金需要。靠集资收费搞建设是收费规模不断扩大的主要因素，建设性收费在收费总额中所
占数额最大。1996年仅附加在价格上的铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、
邮电附加费、水运货运附加费等几项收费金额即达678 亿元，若再加上电话初装费，达近1000
亿元。第二，机构雍肿、以费养人是收费规模膨胀的机构因素。行政、事业单位机构设置需
编委批准，编委批准机构要征求财政部门意见，增设行政编制需要财政增加拨款，财政部门
一般不会同意，事业单位可以创收，增设事业单位财政部门一般不反对，编委的批件上一般
要写上" 经费自收自支".原行政事业性收费中的各种" 管理费" 基本上都是为养人而设立。
1996年行政事业性收费1950多亿元中事业性收费即达1396亿元也说明这一点。第三，政府职
能转变滞后是收费规模不断扩大的体制因素。政府包办一切事务是传统体制的遗留，政府不
仅承担行政职能，还包办一切社会事务，政企不分、政事不分，负担很重。改革开放以后，
事权划分，放权让利只是在中央政府与地方政府以及地方各级政府间进行，政府既履行行政
义务又办事业的格局并未有多大改变，加上经济建设的责任，政府负担更为沉重。1998年以
来，新一届政府适应政府职能转变的要求推行政事分离的机构改革已经开始，一部分原由政
府机关承担的公益服务、中介服务职能逐渐从政府职能中分离，但这种分离还很不彻底，政
府为发展社会公益事业到底应承担什么责任尚不明确，不应由政府承担的部分由政府包办，
本该由政府承担的部分政府却没有完全履行责任，由事业单位根据事业发展需要收费解决。
而且，中介机构与政府机构分离，在很大程度上有财政甩包袱之嫌，也使一些在政府部门工
作的素质不高的人把政府职能范围内的事务以进行中介服务为名变成商品交易行为，税外收
费，费上加费。可见，政事不分，政府按需取费是收费规模不断扩大的直接原因。

　　收支挂钩。由于收费是按需取费，当然是谁需要谁收取。长期以来，我国收费体制一直
维持谁收费谁使用谁所有的权属关系，收费资金相当分散。国家为了集中财力加强宏观调控
能力，从1993年开始实行预算外资金收支两条线管理，但情况并不理想，收费单位支配收费
资金的格局并没有改变。一方面，从资金收缴方面看，我国收费资金征收方式主要有收费部
门或单位直接收取、收费单位开票银行代收、财政部门集中征收和税务部门代收四种形式。
其中，收费部门和单位直接征收占绝大多数，不仅征收成本很高，收费资金的相当大部分用
于征收人员费用；而且隐瞒截留、坐支挪用现象十分严重，收支两条线落不到实处。据对原
交通部、民政部、广电部和国家教委四个部门预算外资金检查，1996年应上缴财政专户资金
29.4亿元，实际缴入2.3 亿元，仅占应缴额的8%，绝大部分收费资金游离于预算外资金管理
之外。为改变这种状况，从1998年开始，中办发14号文件规定加强对收费较多的权力部门公
安、检察、法院和工商系统收支两条线管理，四部门收费全部上缴财政，财政足额拨款保证
他们" 吃皇粮" ，效果如何尚需观察。即使效果不错，也仅四个部门。另一方面，从资金拨
付方面看，收费资金收支两条线管理大致有两种返还形式：一是全额返还，收费单位将收费
资金交存财政专户储存，财政部门扣除10-30 ％的综合预算后，全部返还给收费单位，收得
越多，返还越多，收的少，返还也少。二是差额返还，财政部门根据收费单位编制的用款计
划和拨款情况，将专户储存的收费资金按事先讲好的分成比例返还给收费单位。无论哪一种
返还方式，都不能改变谁收费谁使用的基本格局，收费多少与单位利益直接相关，无论是行
政机关还是事业单位都有一种本能的冲动去多收费。

　　政出多门。在收费单位有利益冲动的情况下，加强对收费行为的管理就是政府规范收费
行为的必须选择，我国从80年代中后期开始注意对收费的管理，制定了一系列政策措施，经
过不断完善，形成基本的管理格局是，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系
分别由国务院和省级物价、财政部门负责审批，两部门分工是收费立项以财政部门为主会同
物价部门审批，收费标准以物价部门为主会同财政部门审批；涉及农民利益的收费还要经过
农民负担监督部门审查同意。政府性基金在1990年以前没有规范管理，由国务院或有关部门、
地方政府根据需要设立，在1990年以后由财政部会同有关部门审批。在国务院或中央各部门
的一些相关文件中还赋于了地方政府集资、审批附加费、建设费的职能（详见附件三：行政
事业性收费管理体制的历史沿革）。这种相互交织、多头控制的规定看起来非常严格，实际
执行漏洞很多。其一，收费项目和收费标准是个统一体，有项目就必然有标准，标准当然是
某一项目的标准。而现行体制把项目和标准的管理权分别划分给两个部门，人为地割裂了收
费管理的内在联系，哪个部门也无法站在全局的高度，从总体上对收费实施宏观调控，只增
加了相互扯皮，削弱了收费管理力度。全国性的收费管理法规至今没有出台就说明了这一点。
其二，多个部门管理收费，各自所处地位不同，分析问题处理问题的出发点不同，把握审批
收费的原则和力度也就不同，使收费单位有机可乘，一些收费在中央得不到批准往往分散到
地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个
名目审批，在相关职能部门得不到批准地方政府就自行越权审批。政出多门，政府管理失去
权威，也失去效力。

　　财政推动。财政部门是收费主管部门之一，它本应对规范收费行为有所建树，但实际的
情况是财政政策对收费行为扩张起了推动作用。财政对收费的推动作用不仅体现在前已指出
的预算内经费不足预算外资金补上；更重要的是体现在预算外资金管理上。我国财政体制分
预算内和预算外两种体制，预算内收入主要是各种税收，收支预决算要经人大或人大常委会
批准。一方面由于多年来" 放权让利" 改革中某些政策弱点的积累，税收体系不健全，该开
设的税种没有开设，该收的税收征收不到位，国家财力过于分散，国家预算内收入严重不足，
另一方面我国政府职能转变滞后，财政支出结构改革滞后，不该由政府负担的事业费支出仍
由财政拨款，预算收支矛盾十分突出。国家无力仅凭预算内资金来满足国家机关职能运转、
事业发展和经济建设需要，使财政对行政机关和事业单位的拨款通常留有缺口，行政机关和
事业单位经费不足成为一种" 常态" （参见附件一：我国收费现状分析）。于是采取一种变
通措施：税外收费或收取各种基金等，同时给行政和事业单位一种" 政策" ，由行政事业单
位自找门路" 创收".此制一开，各种收费、集资、基金、附加、摊派应运而生，形成大量预
算外资金，规定由财政部门掌握使用或进行管理监督，以弥补预算内资金不足。财政经费不
足收费补实际上成为政府部门抓管理、搞建设、设机构养人的通常做法，以至流传这样一个
顺口溜：" 改革就是减税，管理就是收费".反过来，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，
单位实施收费后，相应扣减经费拨款，促使国家机关和事业单位进一步向市场取费，这样相
互推动，收费规模更进一步膨胀。

　　我国加强对收费管理的一个重要做法是实行预算外资金收支两条线管理，其实这是一个
方向性错误。预算外资金收支两条线的管理办法把收费资金纳入了财政管理轨道，不仅没有
使收费过快增长势头有所遏制，反而使财政预算外收入与收费资金建立起直接联系，更助长
了收费的积极性。因为按现行管理体制，预算外资金是由财政部门内部职能机构在各商业银
行分别开设委贷帐户计息存储，实际上成为财政" 小金库".据审计部门提供的资料，湖南省
财政厅1996年末银行帐户达101 个。因而，有的地方财政部门强行将民间赞助、集资纳入预
算外资金管理；有的将实行企业化管理缴纳营业税的科研、设计部门的收费也纳入预外资金
管理，支出必须财政部门同意；有的地方提出预算外收入要在财政预算中占有法定比例，要
按基数递增。甚至有一些地方财政部门实行了" 核定收支，下达计划，超收分成，短收自负
" 的办法，对收费单位直接下达收费指标，对各单位收费收入实行切块提留，一般提取收费
金额的10-30 ％不等。有的还成立了专门的收费管理局，集审批、征收、资金管理于一身，
使原来收费单位的一个积极性变为收费单位和地方财政两个积极性。由财政部门来管理收费，
必然是收费越来越多，越管越乱。

　　总之，现行收费体制是一种利益驱动机制，收费与地方政府、部门、单位甚至个人利益
有密切联系，收费多，其管理和建设资金就有保障，事业发展就好，相应的单位的收益乃至
个人奖金福利亦多，既出政绩，又得实惠，相反就比较困难。收费管理由于政出多门而缺乏
有效约束，财政体制又助长了这种利益驱动机制。使收费规模日益膨胀。

　　三、关于收费的理论分析：收费是形成无形成果的劳动价值的货币表现

　　我国理论界对收费理论的研究几乎是空白。关于收费的性质、特征等问题的论争主要的
不是存在于理论界，而是实际工作中，存在于收费管理部门之间，与部门利益相关联。偶尔
一见的研究文章也多从部门利益出发，为本部门参与收费管理寻找一些理论上的支持：物价
部门认为收费是补偿服务成本的一种特殊" 价格" ，财政部门认为是" 准税收".这种公说公
有理、婆说婆有理的" 理论" ，导致管理体制扭曲，政出多门（详见附件四：收费理论研究
概述）。

　　经济学家把各种物品分为两大类：公共物品和私人物品。这两类物品的最大差异在于它
的消费是否具有排他性，私人物品的消费具有排他性，一定量的某物品有某甲消费，某乙就
不能消费。这样的例子非常多。消费的这种排他性决定了消费这种物品就必须购买，就有价
格，这样的物品可以按市场原则生产出来。而公共物品的消费不具有排他性，一定量的某物
品可以由许多人同时消费，并不相互排斥。公共物品的这种非排他性决定了这种物品并不需
要购买即可消费，它没有价格，虽然它的生产也一样要消耗成本。我们常举的公共物品的例
子是国防，它总是大致自动的提供给全体公民。其实国家行政管理也是一个典型的公共物品
的例子，这也是国家机关提供公共管理服务不能收费的理由。

　　但是，国家机关提供的并不全是公共服务，国家机关在为全体公民提供公共服务的同时，
也在一定程度上为特殊对象提供专门服务。接受服务的对象是特殊的个体而非全体公民，提
供的服务内容有专门的针对性，并非全体公民都能享受到。比如国家工商行政管理机关进行
企业注册登记，受益的是被登记的企业，所耗费用，包括登记工作所用人力、设备、纸张消
耗以及发证费用等，不应由全体纳税人承担，国家机关应依据服务成本向接受服务的企业收
费。再如法院诉讼费，打官司的人理应向法官的劳动付费，不打官司的人自然不用承担诉讼
费用，也不应由税收转移支付。还有环保收费，美好环境是人类共同的资源和财富，谁污染
了环境，就是使用了人类共同的资源，也增大了社会用于治理污染保护环境的成本，污染者
不仅要支付公共财富使用费，还要支付治理污染的成本。由些可见，国家机关对特定对象提
供特定服务是应当收费的，它不同于税收。认为收费是" 准税收" 的观点是错误的，虽然它
们之间有共同点：都是国家机关依法强制征收，都构成国家财政收入的来源。但是，费和税
的本质特征和调整范围有着根本区别，两者不能混淆。国家机关收费的存在是有其合理依据
的，当然它的范围也是特定的，决不可以此认为国家机关提供服务都可收费。

　　政府不仅提供公共物品、特殊物品（特定服务），还提供" 准公共物品".准公共物品与
私人物品的共性在于消费具有排他性，在技术上可以限制消费，只让按价付款的人得到该物
品。准公共物品与私人物品的区别在于私人物品具有独立性，没有外部的或溢出影响，准公
共物品的消费则不具有独立性，一个人的消费会对其他人的福利产生影响。如我们称之为公
益服务的教育和医疗服务等。对于教育服务来说，受教育者是直接受益者，他掌握了知识，
提高了自身素质和能力，增大就业机会，可以取得比未受教育者高的收入，因而他接受教育
可以看作是他取得未来收入的一种投资，应当付费。从这方面讲教育是一种私人物品，有价
格。但是另一方面，教育也随之提高了整个社会的文化水平和全民素质，推进了社会文明和
进步，又具有明显的公共物品特征。医疗也是这样，病人接受医生的服务是为了自身健康，
是私人物品，应付医疗费。健康又是全民素质的基础，医疗保健又具有公共物品性质。政府
应对准公共物品的生产对社会有好处的部分进行投资。一般而言，政府通常会免费提供公共
性质特别强的准公共物品如基础教育、防疫免疫、消防服务等，同时出于公平负担的考虑，
对个人明显受益的准公共物品也往往通过收费让消费者对其直接受益部分付费，如高等教育，
个人负担教育成本中一个相当部分。准公共物品的这种二重性决定了它的补偿机制也是二重
的：财政拨款和市场取费，这是公益服务收费不同于国家机关收费的地方。

　　政府除了提供特定服务要收费、提供准公共物品要收取相应费用外，提供其它类型服务，
如政府生产具有不可分性的物品如地铁、电网等，提供自然垄断性物品如邮政、电讯等，还
有公用事业服务如污水处理、垃圾处理等，都应按" 使用者付费" 原则收费，且收费必须足
以补偿或部分补偿成本。

　　由以上几方面分析可以理解，收费实际上是形成无形成果（服务）的劳动价值的货币表
现，是通过一定的行政机制取得的耗费劳动的补偿。收费的这一属性决定了它既具有价格属
性，又具有财政属性。价格属性是从收费的行为而言的，收费作为提供服务的一方向接受服
务的一方收取成本补偿，这与商品价格是一致的；财政属性是对收费的结果而言的，收费资
金应纳入政府预算管理，这与税收是一致的。由此决定了收费行为管理与收费资金管理是既
相联系又相区别的两个过程，是收费管理的两个方面。

　　四、收费体制改革的主要思想和基本思路

　　如前所述，收费规模不断扩大虽然有其合理性，在一定程度上还是改革的必然产物，但
收费秩序太乱了，它增长得太快了，已经给社会造成很大的负面影响。不对收费体制进行彻
底改革，社会各方面负担不可能减轻，经济的持续增长难以实现，党和政府与人民群众关系
难以改善，机构膨胀的机制难以根本改变，财税体制等改革也难以深入进行。研究收费改革
思路成为推动我国经济体制改革一个重要方面。对于收费体制改革思路的研究，发端于马凯
同志1996年4 月在邯郸市成立收费管理办公室新闻发布会上的讲话，在讲话中马凯同志提出
要区分收费行为管理和收费资金管理，明确物价部门和财政部门的分工，建立行之有效的制
度保障。发展于毕井泉同志1996年9 月在第二期全国物价局长研究班上的发言，在发言中毕
井泉同志提出要区分行政性公共服务、公益性公共服务和中介服务的界线，分别采取不同的
管理办法进行管理，这对我们后来重新划分收费体系有重要启发意义。成型于1997-1998 年
我们起草《国家机关收费管理条例》之时。

　　我们认为，收费秩序混乱，收费规模不断扩大的问题出在行政事业性收费管理体制与政
府职能转变不相适应，价格、税收、收费、基金概念模糊，界限不清，收费缺乏合理规范和
有效约束。因此，收费改革的指导思想应当是，适应市场经济条件下政府行政管理和事业发
展的要求，理顺价格、税收和收费的关系，建立新的收费体系；分清政府与市场的责任，规
范政府收支，该政府承担的责任财政部门要足额拨款，应由市场补偿的部分一定要推向市场
；限定政府部门收费范围，合理确定收费标准，规范收费行为；明确取消预算外资金管理体
制，该由政府收取的费用一律纳入预算管理，该按商业原则收取的费用一律依法纳税。收费
改革应遵循的基本原则，一是有利于减轻社会各方面负担，改善投资环境，促进经济发展；
二是有利于增加财政收入，使国家预算内收入能承担起公共事务管理所需开支；三是有利于
精减机构，促使政企分开、政事分离；四是有利于规范政府收费行为，建立起能有效约束收
费膨胀的机制；五是有利于提高收费管理透明度，便于社会监督从而有效抵制乱收费；六是
有利于发挥市场机制作用，凡具竞争性可从市场取得补偿的服务收费均按商业行为管理。

　　根据以上指导思想和原则，我们提出以下改革思想：首先，提出废除行政事业性收费的
概念，重新划分收费体系思想。行政事业性收费是1982年辽宁省物价局为概括当时出现的各
行政和事业单位为弥补财政拨款不足而开始创收的情况，以区别于商品价格而提出的概念，
本身并无理论依据，只是约定俗成逐步为大家所接受。1987年颁布的《中华人民共和国价格
管理条例》正式使用行政性、事业性收费的概念。十多年来这个概念对规范不同性质收费，
强化收费管理起到了积极作用。但这一概念存在严重不足：一是含义不准确，行政性收费当
然是行政机关收费，但行政机关履行政府行政职能提供公共服务又不能收费，而有些具有行
政管理职能的事业单位却存在行政性收费；事业性收费更是一个内容庞杂的混合物，既包括
政府提供准公共物品的收费，也包括政府按使用者付费原则提供服务的收费，还包括政府为
鼓励某项事业发展而设立的收费和各种需推向市场的中介服务收费。二是行政性收费与事业
性收费是两种不同性质的收费，用同一套办法管理不同性质的收费混淆了是非界限，导致管
理上的混乱。三是行政事业性收费管理办法不符合变化了实际情况。随着新一届政府进行政
府机构改革，原由政府包办的公益服务和中介服务与政府职能分离，公益单位和中介机构与
政府机关脱钩，政府包办社会事务的状况开始有了很大改变；事业单位也发生了很大变化，
原有事业单位纷纷转轨，走向市场，按企业原则自主经营、自我发展。老概念不适应了。为
适应变化了的新形势，我们提出要打破行政事业性收费的传统概念，重新划分收费体系，按
照我们关于收费的理论分析，根据政府提供服务的性质和市场规则，将收费划分为政府机关
收费、公益服务收费、公用事业收费、中介机构收费和经营性收费五大类。由政府向特定对
象提供特定服务收取的规费，称为政府机关收费；由政府提供准公共物品的收费称为公益服
务收费或公益服务价格；由政府提供需由" 使用者付费" 的服务收费，称为公用事业价格或
公用事业收费；从政府机构分离出来走向市场的中介机构收费；与政府没有直接关系，纯属
商业行为的企业收费称为经营性收费。收费体系的这种新划分已经被1997年底颁布的《价格
法》所规范。其次，提出权力制衡思想。现行收费管理体制的主要弊端是政出多门、相互扯
皮。解决这一问题的关键是既要排除政出多门，又要实现权力有效制衡。因此，我们提出将
现行以财政部门为主管理收费立项，以物价部门为主管理收费标准的" 一家一半" 相互扯皮
的管理模式，改为物价部门进行收费行为管理，财政部门进行收费资金管理的" 一家一段"
的各司其职，各负其责，既相互配合又相互制约的约束机制。第三，提出废除预算外资金管
理体制，政府收费纳入预算管理，改革收费资金收缴方式，实行收、缴分离思想。政府机关
收费是财政收入来源之一，收费单位不能据为已有，必须通过各种渠道上缴国库。彻底割断
收费部门、单位与收费行为的利益关系。第四，提出费改税思想。目前" 费改税" 炒得纷纷
扬扬，其实早在1996年年中，我们即按当时朱基副总理批示召集有关部门研究养路费改燃
油税问题并提出初步方案，1997年10月在给国务院的报告中正式提出" 费改税" 概念，" 费
改税" 的发明权在我们。现在大家都在讲" 费改税" ，其实许多人是人云亦云，并不理解费
改税的真正含义。我们认为，费、税的本质特征和调整范围有着根本的区别，两者不能混淆，
本来不存在费改税的问题。费改税是针对我国现实情况费税不分，费中有税，税上有费而提
出来的，是要把本来应该是税的收费还其本来面目，而不是把所有收费都改为税。研究费改
税政策，必须认真分析我国收费现状和各项收费产生的历史原因、征收目的和用途，区别不
同情况采取不同政策。根据以上思想，我们提出收费管理体制改革基本思路：对现有经职
能部门批准的收费项目逐一清理分类，分别进行改革：1.要把国家机关收费限定在国家机关
为特定对象实施特定管理或提供特定服务，费用不应由全体纳税人承担的收费；2.对原收费
中属" 准税收" 性质的缴费者不直接受益、征收范围和标准具有相对稳定性、征收手段具有
强制性的部分实施费改税，实现费税分流；3.将原事业性服务中属" 准公共物品" 的部分改
为公益服务价格，分清政府与市场的责任，完善公益服务价格补偿机制；4.将原事业性服务
中属政府提供使用者付费服务的收费项目改为公用事业价格；5.将原行政事业性收费中基本
上属" 私人物品" 但具有一定社会公益性的部分改为中介服务价格，促进中介机构与国家机
关彻底脱钩。（各类的具体项目参见附件一：我国现有各种收费、基金、附加项目及其改革
建议）。

　　需要说两点，第一，未经职能部门审批的不合理不合法收费，应一律取消，不在改革之
列；第二，经营性收费的概念和范围一向明确，不存在改革问题。以下是五个方面改革的具
体实施意见：从规范财政收入入手，实施" 费改税" ，实现费税分流。为改变目前税费不分、
费中有税、税上有费的混乱情况，对现行中央和省级政府批准的具有明显税收特点的，缴费
者不直接受益、税源具有相对稳定性、征收手段具有强制性的收费、基金、附加实行费改税，
由国家立法机关制定税法征收管理（参阅附件五：关于费改税的几点建议）。这样，可以稳
定有效地增加财政收入，集中财力用于政府所急需的开支，增强政府宏观调控能力。费改税
要坚持以下原则，一是总体上不增加社会负担；二是有利于简化税制，尽量利用现有税种，
少设立新的税种，提高效率，降低征收成本。

　　从对现行收费清理的情况看，符合费改税方向的收费主要集中在道路交通、城市建设、
农业发展、资源保护利用及教育、社会保障领域。关于各自税种设置提出以下建议：1.以增
加公路、航道建设和养护资金、提高投资效率、促进交通运输发展为目的的费改税。开设燃
油税，取代道路车辆和航运方面的收费如养路费、航道养护费、公路、水路客货运输附加费、
管理费、车辆购置附加费等。2.以筹集城市建设资金、加快城市基础设施建设步伐，促进城
市经济发展为目的的费改税。提高城市建设维护税、城镇土地使用税税率，取消市政设施配
套费、征地管理费、公用事业附加费、土地闲置费、新菜地开发基金等。3.以减轻农民负担、
增加农业投入、促进农业发展为目的的费改税。调整农业税税目和税率，取消农牧业税附加、
渔业资源保护费、乡镇企业管理费、乡统筹等。4.以合理利用资源、保护环境为目的的费改
税。调整现有资源税税目和税率，取消矿产资源补偿费、无线电频谱资源占用费、水资源费
等；开征环境保护税，取代水土流失防治费、污水排污收费等，以增加环境保护和污染治理
方面的投资。5.以发展教育事业为目的的费改税。开征教育税，取消教育费附加、教育事业
附加费、地方教育基金等。

　　将原事业性服务中属" 准公共物品" 的部分改为公益服务价格，明确划分政府与市场责
任，完善公益服务价格补偿机制。相当大一部分原事业性收费属" 准公共物品" ，具有明显
的公益服务特点。如教育、医疗、绿化、气象、档案、测绘、殡葬服务等。一方面，这部分
事业不以营利为目的，不可能完全推向市场，政府必须承担一定的责任；另一方面，没有必
要也不可能由政府包办。这一特点决定了这部分公益服务必须实行政府举办与社会举办并举，
对政府举办的公益事业实行政府与市场双重补偿。要改变目前按事业单位进行管理的资金供
给方式，在分清政府和市场的责任基础上，建立和完善政府与市场双重补偿的良性发展机制。
公益服务收费纳入价格管理范畴，收费标准的制定和调整应通过价格听证会决定。

　　由政府提供的需按" 使用者付费" 原则缴费的部分收费改为公用事业价格。原行政事业
性收费中的道路通行费、过桥费、有线电视收费、污水处理费、垃圾处理费等等，均应改按
公用事业服务价格管理。道路（公路）、有线电视网及污水和垃圾处理均应从政府主管部门
中分离出来，实行政企分开，作为企业来经营，政府投资作为国有资本金，由经营企业负责
保值增值。公用事业价格纳入政府价格管理范畴，由企业按照政府批准的标准收取。

　　公益服务与公用事业在价格补偿上的区别在于公益服务的运行成本中的一部分由市场补
偿，而公用事业的运行成本主要或全部由市场补偿。

　　中介服务从政府职能分离，中介机构与政府机关脱钩，将原行政事业性收费中基本上属
" 私人物品" 但具有一定社会公益性的部分改为中介服务价格，按市场规则管理。随着市场
经济体制的建立和政企分开，相当大一部分过去由政府包办的事务交由市场中介机构承担，
如评估、鉴定、检验、检测、调解、仲裁、认证、认可、代理、公证、律师、专业考试、咨
询等服务，多数属" 私人物品".在政府与企业之间，我国大约有130 万个国营事业单位，2800
万职工，占中央财政支出的17%.这些中介服务是市场经济所必需的。这些单位大多收入有保
障，与国企改革资金难，人员分流难不同，它改革的要点在于确立新的业务方向，调整组织
结构，重建新的用人制度，从国家机关分离，通过发挥专业技术优势，依靠自己的声誉，为
企业或居民提供专业技术服务来取得收入，维持运营，并实现自我发展。这些事不宜由政府
包办，也不应由政府包办。要加快政府与中介机构脱钩的步伐，停止财政拨款，促进中介机
构走向市场。政府的责任是按照客观、公正、公平的原则，通过立法来规范中介机构的行为，
建立公平竞争机制。对中介服务机构通过向社会提供服务所取得的收入要依法纳税。对中介
服务价格要区别情况实行不同管理方式。对已具备竞争条件的中介服务，如广告设计、技术
咨询、技术服务、技术转让、商务代理、拍卖服务等实行行业自律，收费标准由经营者根据
《价格法》的规定自主确定；对竞争尚不充分的中介服务，如各种价格评估、会计、审计、
法律服务等实行政府指导价，由价格主管部门制定收费管理办法或指导性收费标准，中介机
构根据服务的具体情况确定具体标准；少数具有行业和技术垄断、不具备竞争条件的中介服
务，或国家法律法规规定的强制服务，如认可、认证、仲裁、鉴定、检验等收费实行政府定
价。为规范中介机构收费管理，应制定中介机构收费管理办法（参阅附件六：中介服务收费
研究）。

　　保留国家机关为特定对象实施特定管理或提供特定服务，费用不应由全体纳税人承担的
收费，建立能有效遏制收费膨胀的约束机制。国家机关收费仅限于国家机关为特定对象实施
特定管理或提供特定服务，费用不应由全体纳税人承担的收费。具体包括四个方面：（1 ）
按法律、法规规定进行登记、注册、审验、颁发证照，可收取登记、注册、审验和证照费。
（2 ）特许使用国家资源进行经营性活动的，可收取特许权使用费。（3 ）对生产经营造成
环境污染或损害环境的，可收取环境补偿治理费。（4 ）审判机关收取的诉讼费。除这四个
方面的收费外，国家机关履行公共管理职能提供公共服务均不得收费。对保留的国家机关收
费需进行四个方面的改革：集中权限。改革现行多个部门、多个层次审批收费办法，逐步过
渡到依法设定收费，收费立项必须经过法律法规授权。通过法律法规设定收费，透明度高，
权威性强，可以有效地避免行政审批的随意性和盲目性，提高审批收费的科学性。考虑到我
国现阶段法律法规设定的收费只是少数，一步过渡到全部依法设定还有困难，可采取分步走
的办法，对符合上述收费范围的国家机关收费，可实行行政审批，行政审批的权限集中在中
央。

　　现行收费管理体制弊端的关键是政出多门，相互扯皮。解决这一问题的关键是既要排除
政出多门，又要实现权力制衡，因此，必须改革现行收费立项以财政部门为主，收费标准以
物价部门为主的一家一半的相互扯皮的管理模式，建立物价部门进行" 收费行为管理" ，财
政部门进行" 收费资金管理" 的一家一段既相互配合又相互制约的收费管理体制。物价部门
与财政部门各司其职，各负其责。从而建立起定价管理与资金管理的双重约束机制。这是符
合我们前面关于收费既具价格属性又具财政属性的分析的。从实际工作讲，收费包括前后相
继、相互联系的两个过程：一个是对收费行为的管理，即该不该收、按什么标准收和对收费
行为的管理和监督；一个是对收费资金的管理，即收上来的资金如何使用、使用范围及财务
监督等。前一个过程是价格范畴，属于" 定价管理" ，后一个过程是财政范畴，属于" 资金
管理".物价部门着重从收费行为上严格管理，把住" 收入" 关，规范和监督" 收钱" 行为；
财政部门从资金使用上严格管理，把住" 支出" 关，管住收费单位的资金使用。从管理体制
上避免经费不足就立项收费问题，从而建立起有效约束机制，防止收费膨胀。

　　目录管理。对集中审批的国家机关收费实行目录管理，由国务院制定收费管理目录并对
外公布。凡列入目录的收费均属合法收费，没上目录的均属非法收费，任何部门和单位一律
不得在收费目录之外实施收费。

　　收缴分离。将现行" 收、管、用" 一体化的资金管理方式改为收费帐目与资金收缴分离，
收费单位不直接接触收费资金，收费资金及时解缴国库，彻底割断收费部门、单位与收费行
为的利益关系。具体操作上，可实行随税征收；法人或居民定期交纳的收费款项由银行代收
；一次性交纳的收费，由收费单位代售税务部门印制的定额（代金）发票，由收费单位定期
将收费款交税务部门等办法。收费资金属国家资金，国家机关经费由财政拨付，不留缺口。
国家机关不再" 创收".与此相适应，改革发票管理体制，将现行由税务部门印制税收发票、
财政部门印制行政事业性收费收据的两家管理模式，改为由税务部门统一管理，堵塞票据管
理上的漏洞，防止资金流失，降低征收成本，排除刺激收费膨胀的经济动因。

　　规范标准。收费实为服务价格，应按实际消耗成本确定，收费标准应按直接费用定额收
取。现行诉讼费、工商注册登记费、产权登记费、公证费、证券监管费等都是按标的额的一
定比率收取，很不科学，服务工作量与标的额大小并不成比例，留下乱收费隐患。应一律改
为按直接费用定额收取，收费直接反映成本，提高制定收费标准的科学性。

　　取消非法收费和不合理收费，切实减轻社会各方面负担。对省级以下各级政府和各有关
部门越权批准的收费、基金一律明令取消。对中央和省级政府批准的合法收费进行全面清理，
凡不能纳入上述五个方面改革的行政事业性收费一律取消。这些收费主要集中在以下两个方
面：（1 ）为弥补国家机关经费不足，以费养人收取的各种管理费，如乡镇企业管理、福利
企业管理费、个体工商户管理费、公路和水路运输管理费等，这部分收费主要是用于养人，
要随机构改革推进，逐步减人减费，在两到三年内全部取消。（2 ）地方政府越权出台的以
筹集建设资金为目的的各种建设费、附加费和基金如电话初装费等，一律取消，结合投资体
制改革，完善资本金制度，保证各项建设事业健康发展。对经国务院批准的通过价格征收的
电力建设基金、铁路建设基金等，逐步并入价格，增加企业收入，依法纳税，两到三年时间
内予以取消。三峡建设基金征收到2009年，在三峡工程完工时取消。

　　五、收费改革的条件、制约因素和配套措施

　　收费改革是一项重大改革，涉及面广，情况复杂，难度相当大。深化收费体制改革必然
引起部门、地方、单位之间利益调整。取消管理性收费、建设性收费后，会给地方、部门解
决人员经费和建设资金带来一定困难。改革要冒一定风险。但如果不改革，乱收费问题得不
到根本解决，企业和群众负担减不下来，正常的经济秩序和合理的分配关系难以形成，影响
经济长期持续稳定发展。因此，各方面均应从全局的高度认识深化收费体制改革的的重大意
义，坚定不移的推进收费改革。

　　推进收费改革依赖于一定的政治经济条件，现阶段这些条件已基本具备：第一，1998年
5 月1 日《中华人民共和国价格法》正式实施，不再使用相沿已久的行政性、事业性收费的
概念，重建收费体系，将收费划分为国家机关收费、中介机构收费、公用事业价格、公益服
务价格、经营服务收费五大类，为收费体系改革奠定了法律基础。第二，国家机构改革全面
启动，一方面将中介服务从政府职能分离，使中介机构与政府机构脱钩，按市场经济原则自
律经营，逐步减少直至取消财政拨款，实现自收自支、自我发展；另一方面，将原事业单位
代行的政府管理职能收归政府，履行政府管理职能的国家机关由财政全额拨款，为逐步取消
各种管理费创造条件。第三，财税体制改革是我国现今五大改革之一，结合财税体制改革，
或通过设置新税种，或调整现行税目提高税率，将现有建设性收费中具有税收性质的合理收
费改费为税，减少收费，增加国家财政收入，纳入预算管理，燃油税改革方案已经启动，为
进一步费改税积累了经验。第四，我国已经从卖方市场转变为买方市场，目前市场平稳，商
品比价关系基本合理。少数几项附加在价格上或随价征收的基金、附加，随价格改革或并入
价格，或予以取消，使价格构成更加完善，改革的震动不大，推进收费改革的时机已经成熟。

　　当前，制约收费改革的因素除利益结构调整外，在很大程度上来源于认识方面：一是改
革后需继续由财政拨款的收费单位（如国家机关、公益服务、公用事业单位等）担心收费收
入纳入预算后财政不能足额拨付经费，影响事业发展；二是财政部门担心收支脱钩后收费积
极性下降，财力不能满足国家机关公务经费需求；三是地方政府担心建设资金不足，影响在
建工程如期完成。这些担心站在部门和局部立场上是存在的，从全局看则不难解决。首先，
通过收费改革和费改税直接增加了财政收入；取消管理费后国家税基增大，相应增加了税收
收入；改革收费体制，乱收费现象被制止，防止国家财政收入流失，增强了国家税收的聚财
功能，财政调控能力明显增强。其次，政府不再包办一切，中介机构从国家机关分离，公益
服务划清了财政与市场的责任，国家财政负担的范围明显缩小；精减机构相应减少财政拨款，
减轻财政负担，对国家机关经费保障程度相应提高。至于建设资金来源应通过正常渠道取得，
乱收费乱集资势必超出国力和各方面承受能力，是不可取的。而通过收费改革，整顿收费秩
序，向建设项目取费相应减少，等量投资可以取得更大效益，对降低工程造价缓解资金压力
亦有益处。

　　基于现实状况，推进收费改革关键在于综合协调配套进行，具体讲要做到" 一统一""三
配套" ，即统一国家财政，把政府的收支集中于国家预算内管理，收费管理体制改革与财政
收支体制改革、税收体制改革和行政事业体制改革配套进行。首先要优化财政支出结构，与
收费改革的" 费税改" 、部分事业性收费转为公益服务或中介服务收费、保留少量国家机关
收费和取消不合理不合法收费相配套，调整财政支出结构，重新配置资源，从市场可以解决
其经费来源的领域退出去，全面进入必须由政府配置资源的事业领域。对国家机关取得的收
费收入除个别特殊情况外，均应直接纳入预算管理，国家机关的正常支出和需要由国家承担
的公用事业、公益服务经费财政要予以保障，拨款不留缺口。第二，收费体制改革势必带来
各个地方、各级政府和部门利益结构和财源变化，出现财政收支新的不平衡，必须配套进行
税制改革，合理划分中央税和地方税，重新设置主税种，调整各级政府收入结构。还要在科
学界定各级政府事权的基础上调整各级财政的收支范围，完善转移支付制度，加大转移支付
力度，增强中央财政的调控能力。第三，收费改革后，现有支撑着行政事业单位运转的收费，
有的将转为税收，有的推向市场，有的取消，有的继续予以保留。如果不同时实现政府职能
转换，改革政府机关和事业单位体制，将哪些应推向市场的事业单位推向市场，将不应由政
府举办的事业推向社会，不撤销不合理的机构，就会因事在、人在、庙在而依然凭借手中权
力收费，收费改革必然流产。因此，要在推进机构改革过程中，将现在由政府机关或事业单
位履行的一些应由中介机构承担的职能，包括对中介机构进行资质认证人员考核注册等事务，
均应通过" 三定" 方案退出国家机关管理职能，真正做到政事分开。第四，要积极推进基本
建设投资体制改革，实行资本金制度，没有法定资本金的项目一律不得开工，以防资金不足
收费补。

　　结语：由政府功能增长而生的不断扩大的收费规模只有通过政府职能转变而规范。改革
开放以后政府职能增长主要是放权让利过程，与这一过程相适应，财政预算内收入比重下降，
中央宏观调控能力减弱，税外收费行为扩张，预算外资金急剧膨胀。进行收费改革的目的是
增强财政的聚财功能，规范政府收费行为，也规范企业收费行为。这一过程又与政府职能转
变相配套。这一次的政府职能转变与以前不同，不再是中央政府与地方政府和地方各级政府
间的分权让利，而是区分政府行为与市场行为，实现真正的政府职能转变。政府，不仅是中
央政府，也包括地方各级政府，不再包办不属于自己职能范围的事，政府经济管理的责任主
要是制定经济政策和规则以吸引资金，而不是由直接政府集资、筹资；政府若欲鼓励事业发
展，可通过立法程序发行专项建设债券，不必直接包办。推向市场按市场规则经营的单位，
靠自身掌握的技术、知识和信息向社会提供优质服务取得收入，在竞争中求生存，在竞争中
求发展，不需要政府的直接关怀和扶持。政府没有了超出自己职能范围的支出需要，就没有
了收费的欲望。继续保留的少量政府机关收费，其收费行为按《价格法》规范管理，收费资
金纳入财政预算。政府收费，企业收费各行其道，各循其规，乱收费问题可迎刃而解。

　　收费改革涉及利益调整，意义重大，阻力也大。需各部门统一思想，一致行动。根据1998
年6 月5 日总理办公会议决定，收费改革工作由国家计委负责，其中费改税工作由财政部、
国家计委负责。两部门应捐弃前嫌，合理分工，相互配合，弄清情况，理清思路，尽快制定
收费改革的总体方案，逐步推进。

　　注：本研究报告所引用数据来源于国家计委或有关部门统计、测算或专题调查资料，为
第一手资料。

　　1999年5 月31日

　　附件一：我国收费现状分析

　　一、收费、基金和附加的基本情况

　　1.关于行政机关和事业单位收费

　　从收费总额看，近年来行政机关和事业单位收费不断增加，规模越来越大。据统计，全
国行政机关和事业单位收费总额，1988年为415 亿元，1992年增加到600 亿元，1994年为1200
亿元，1996年达到1958亿元。在收费总额中，从收费性质划分，行政性收费562 亿元，事业
性收费1396亿元；从审批权限划分，中央批准收费项目和标准的1009亿元，地方制定收费标
准的949 亿元；从收费主体划分，中央各部委及其下属单位收费46.8亿元，各省、自治区、
直辖市有关部门及其下属单位收费1911.7亿元。

　　从收费项目看，1996年，经国务院有关部门批准的行政机关和事业单位收费项目近400
多项，涉及60多个部、委、局。各省、自治区、直辖市批准的收费项目多的达470 项，少则
50多项。中央批准的收费项目参见附表1-5 ：中央批准的收费项目及改革建议。

　　从行政事业性收费与财政收入比较看，1996年全国行政事业性收费总额比1995年增长19.5%，
高于财政收入增长速度。收费总额相当于财政收入的26.4%.中央单位收费额相当于财政收入
的1.3%；地方单位收费总额相当于地方财政收入51.0% ，最高的达86.8% ，2.关于政府基金
和附加

　　政府基金是指政府机关依据国家法律法规或文件规定，为专项事业或重点产业发展需要，
凭借政府职权向法人、公民或其它单位征收的具有专项用途的资金，与民间意义上的基金完
全不同。政府基金的征收方式大多是附加在价格、税收上，或按销售收入、固定资产原值、
工资、税金的一定比例收取，或直接加在价格上随价征收。基金项目大多分布于工交、城建、
教育、农林水利等领域。

　　从总额上看，1996年全国收取的政府出台的各类基金、附加总金额为2172.2亿元（不包
括社会保障基金1014亿元）。在基金总额中，按审批权限划分，国务院及各部门批准的基金
收入1836亿元，省级及省级以下政府批准的基金收入336 亿元；从分布领域划分，工业生产
基金302.4 亿元，占14％；交通通讯基金1480.6亿元，占68％；农林水利基金52.5亿元，占
2%；城市建设基金35.3亿元，占2%；教育基金118.8 亿元，占6 ％；其他基金占8 ％。

　　从基金项目看，1996年有上报统计数据的各类政府基金、附加费共421 项，其中经国务
院或有关部门批准设立的46项（参见附表6 ：中央批准的46项基金表），其余375 项均为省
级及省以下政府或部门越权设立的。各类基金规模大小不一，仅附加在价格上或随价征收的
电力建设基金、三峡工程建设基金、铁路建设基金、邮电附加费、水运货运附加费等几项即
达678 亿元，若再加上中央出政策地方定标准并收取的电话初装费，共达近1000亿元。

　　上述行政事业性收费及各类政府基金、附加费合计年收费总额为4130.2亿元，相当于当
年财政收入47.8％。

　　3.清理收费情况党中央、国务院对治理乱收费问题十分重视，有关部门采取了一系列切
实有力措施。从1990年到1996年，国务院办公厅以及国务院有关部门先后发文公布取消的收
费项目有306 项，大大减轻了社会各方面负担。

　　从1997年开始，针对乱收费日益严重的情况，党中央、国务院加大了治理乱收费的力度，
发出《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发
[1997]14号），要求各地各部门一定要从政治和全局的高度，充分认识抓好治理乱收费减轻
企业负担的重要性，加强领导，清理各种乱收费。为抓好这项工作，国务院成立了有国家计
委、国家经贸委、财政部、监察部、审计署和国务院纠风办组成的减轻企业负担部际联席会
议，负责组织协调工作。经过认真清理，基本摸清了我国收费、基金和附加费的情况，采取
了一系列治理措施。1996年底，经国务院批准，国家计委、财政部下发《关于取消部分建设
项目收费进一步加强建设项目收费管理的通知》（计价费[1996]2922号），取消了14个部门
48项建设项目取费。1997年，为贯彻落实中发14号文件精神，国务院部际联席会议研究，下
发财综字[1997]161 号文件第一批取消各种基金（附加、收费）项目217 项；1998年又下发
财综字[1998]77号文件第二批取消各种基金（附加、收费）项目147 项。同时，地方各级人
民政府也自行取消了一大批收费项目，据各省上报材料重复统计在一万项以上。另外，《财
政部、国家计委关于公布取消第一批行政事业性收费项目的通知》（财综字[1997]170 号）
取消行政事业性收费项目29项，《财政部、国家计委关于公布取消第二批行政事业性收费项
目的通知》（财综字[1998]112 号）取消行政事业性收费项目20项。据不完全统计，以上中
央及各地取消的基金、收费、附加项目，收费金额在400 亿元以上。《国家计委、财政部关
于第一批降低22项收费标准的通知》（计价费[1997]2500号）也根据中央14号文件精神相应
降低了22项过高的收费标准。

　　国家计委、国家经贸委等部门还下发《关于整顿电价秩序坚决制止乱加价乱收费行为的
通知》（计价格[1998]2212号），公布取消地方各级政府在电价外附加的收费项目560 项，
约可减轻企业和群众负担250 亿元。

　　二、导致收费规模膨胀的一个重要原因是财政拨款不足，以费养人问题突出公安部门反
映，实行" 收支两条线" 管理以后，原来拖欠的民警差旅费、工资、医疗费的情况没有解决，
又出现了新问题，罚没款和收费上缴以后，与之相关的业务支出所需经费有的没有了，有的
不能及时到位，影响了正常工作的开展，使经费问题更加突出。广东省的经费中，财政预算
拨款占30％，收费和罚没返还占40％，缺口为30％。成都市公安局实行" 收支两条线" 管理
和停止经营活动后，需要财政增加拨款的比例为59％。公安系统目前的情况大体是预算经费
保吃饭，侦察办案靠罚没，基建福利靠自筹。

　　据最高人民法院统计，1997年全国法院共得到财政部门拨给的审判业务经费7.9 亿元，
而用诉讼费补充业务经费就达39.1亿元，是财政拨款的5 倍左右。现在普遍存在的问题是，
财政部门对法院收取的诉讼费用实行了" 收支两条线" 管理，但对解决法院经费缺口不积极。
部分地区甚至采取各种名目扣收法院的诉讼费。某省以省长令的形式，要求法院诉讼费上交
10％的重点建设基金，5 ％助学扶贫基金。到市里又如法炮制，层层加码，某市中级法院诉
讼费被扣收比例达55％。一些省、市政府还对法院下达创收指标，有的甚至远远高出了法院
一年的诉讼费总额。有一个市中级法院一年诉讼费仅收200 多万，但政府规定要完成上交370
万元的创收任务之后，才能向法院拨发" 人头费". 1996 和1997年全国检查机关财政拨款合
计为98.8亿元，实际支出为187.6 亿元，财政拨款保证程度为52.7% ：一是人员经费不能完
全保证，全国检查机关两年实际支出人员经费42.9亿元，财政拨款38.6亿元，保证程度为90.1%
；二是一般公用经费缺乏，拖欠水电费、电话费、车辆燃修费等现象比较普遍，正常办公难
以运转。全国检查机关一般公用经费两年支出57.5亿元，财政拨款34.6亿元，保证程度为60.2%，
其中：基层院保证程度为54.8% ；三是办案经费短缺，严重影响办案的质量和时效。全国检
查机关两年支出办案经费27.9亿元，财政拨款11.7亿元，保证程度为42.1% ，其中：基层院
保证程度为38.5%.财政拨款的严重不足，影响了检查工作的正常开展，阻碍了检查机关依法
独立行使检查权；导致了违法乱纪现象的产生，影响了检查机关的形象。据初步测算，全国
检查机关今后每年需要经费88亿元，其中，维持正常运转经费82.5亿元，人均3.75万元；物
质装备经费5.5 亿元。以1997年财政拨款51.6亿元为基数（含上缴赃款返还12.6亿元），今
后每年应增加财政拨款27亿元。

　　财政部提供的情况：陕西省地市县法院系统1996年实际支出办案费用8026万元，当年收
取诉讼费4198万元，财政实际拨付经费498 万元，缺口3330万元。甘肃省工商系统由财政拨
付的人员经费占67％，由工商部门创收解决的经费占33％。普遍的作法是，用财政拨款解决
人头费，用收费和罚款补公用经费和办案经费。经费不足除财政困难外，还因基层公、检、
法部门机构臃肿、严重超编所致。若扣除超编因素，经费基本可以满足。

　　三、企业税外负担情况据国家计委组织的对一般被认为效益比较好、有油水可抽的房地
产开发企业、进出口企业和汽车购买、落籍和使用过程中收费情况的调查，企业税外负担非
常严重。

　　房地产开发企业承担的各种收费一般要占到商品房售价的30％左右，个别大城市达到40
－50％。如上海市从房地产前期开发到办理产权证期间的各种收费项目计182 项，其中经过
国务院及国家有关部、委、局批准的仅4 项，市政府批准的17项，市政府有关委、办、局批
准的71项，区政府批准的7 项，无文件依据的83项；郑州市某住宅开发项目每建筑平方米收
费金额达760 元，占商品房开发成本的57.4% ，占售价的48.6%.外贸进出口在运输环节的收
费项目有106 项，其中行政事业性收费40项，占总数的37.7% ；经营服务性收费66项，占总
数的62.3%.其中不合理收费项目占17.9% ，不合理收费额占外贸运输环节收费额的60－70％，
严重增加了外贸企业负担和进出口成本，直接影响了外贸进出口的发展。而且，多部门、多
环节乱收费，还严重影响了我国外贸的国际形象。

　　汽车购买、落籍、使用过程中的乱收费现象已严重影响到汽车工业的发展。据我们调查，
各地在汽车购买、落籍和使用过程中的收费项目有五大类50多项，一辆非经营性车辆从购买
到上路行驶，一次性交纳的费用至少有16项，占车价的43％左右。营业性车辆交费更多。

　　地方反映的情况同样很严重。陕西省对全省航天、兵器、机械、电子、冶金、建材等20
个行业137 个企业进行了专项调查，其中，国有大中型企业113 个，三资企业4 个，集体企
业15个。1994年度这些企业实际承受负担总额5400万元，平均每户近40万元。在调查的8 家
军工企业中，若没有这些收费因素，4 家亏损企业可以不亏损，4 家盈利企业实现利润可增
长一倍。湖南省对212 家国有企业税外负担情况作了调查，1995年上述企业各种收费支出达
2.25亿元，占企业当年实现利润的44.3% ；而省属10户大中型企业承担的各种收费多达100
余项，收费总额8604万元，占企业当年实现利润的三分之一，职工人均负担1928元。这些税
外负担中只有36.6% 是经各级政府批准的，其中还有一半属于越权批准。

　　据辽宁省对700 余家" 三资" 企业的调查，全省向外商投资企业收费的部门有47个，1000
多个收费单位，税外收费348 项，1995年收费总额14.12 亿元人民币，占全省外商投资企业
当年产值的3.14%.其中行政事业性收费243 项，年收费额8.1 亿元，占产值的1.8%；垄断行
业经营性收费35项，年收费额4.86亿元；各种基金22项，年收费额3190万元；各种保险、保
证金、抵押金等38项，收费额5300万元；会费8 项，年收费额3110万元。有的企业税外收费
已经超过了税收负担。河北省对163 家企业进行了问卷调查，企业反映了100 个问题，其中
涉及乱收费问题的有40个。

　　浙江省湖州市调查了9 个行业的16家市属企业1995年度的收费负担情况，这些企业承担
的各种行政事业性收费项目达60多项，收费单位上至中央部门下至街道居委会达70多个，企
业将这些收费归纳为层层加码，搭车收费；强行推销，重复收费；越权立项，擅自收费；提
高标准，随意收费；混淆对象，糊涂收费；擅改办法，变相收费；学会协会，办班收费；吓
蒙哄骗，强制收费……。1995年上述16家企业共支付收费金额2133万元，平均每家企业133
万元。1996年上半年已收1194万元，平均每家企业负担74.6万元。



　　附件：行政事业性收费管理体制的历史沿革

　　行政事业性收费是行政性收费与事业性收费的总称。行政性收费是指国家机关或其授权
的单位在行使国家管理职能时依法收取的费用。行政性收费大约分五大类：管理费，如口岸
管理费、证券、期货市场管理费等；登记、注册费，如社团登记费、药品注册费等；资源费，
如矿产资源补偿费、无线电频率占用费等；证照收费，如婚姻证书费、许可证收费等；审查
审批费，如音像制品审查费、农药审批费等。事业性收费是指非营利的国家事业单位或类似
机构在为社会提供某项公共事业服务时依法收取的费用。如药品检验费、进出口商品检验鉴
定费、卫生检疫费、公路养路费、仲裁、鉴定费、公证费、排污收费等。

　　行政事业性收费是政府行政机关和事业单位在为社会提供公共服务过程中，按照国家规
定向服务对象收取费用以补偿服务成本消耗的一种价格行为，在国外通常被称为公共服务价
格。它包括以下几个方面的内容：（1 ）收费的主体是行政机关或承担社会公益事业的单位。
（2 ）收费主体实施收费的原因是向收费对象提供了特定服务。由于服务对象是特定的，这
部分开支不应由全体纳税人承担。（3 ）收取的费用是补偿性的，用由补偿服务成本支出，
而不是盈利性的。（4 ）收费单位是按照政府批准的收费项目和标准收费，而不是各收费单
位自行确定。

　　一、1990年以前行政事业性收费管理体制沿革

　　行政事业性收费的出现是一种历史现象，是补偿成本的需要。改革开放以前，在长期计
划经济体制下，政府包办一切社会公益和福利事业，各行政机关和事业单位严格按照国家规
定进行财务管理，不得在国家规定的工资之外发放钱物。各行政事业单位既没有收费的必要，
也无收费的积极性。行政机关和事业单位只有企业登记费、房地产登记费、婚姻证书工本费
等行政性收费和医疗服务收费、中小学杂费等少量事业性收费。这些收费当时被称为" 规费
" ，由财政部门管理，收费收入纳入财政预算。改革开放以后，随着城市经济体制改革的开
始，由政府包办一切公共事业的状况有了重大改变，各行政事业单位为弥补财政拨款不足和
增发奖金等目的而普遍开始创收，各种收费日渐增多。由于当时行政事业性收费还是刚从"
规费" 演化而来，继续由财政部门管理。

　　改革开放之初，在改革高度集中的计划经济管理体制过程中，财政改变了传统的统收统
支的体制，实行分灶吃饭、层层包干。各行政事业单位财政拨款相对固定。为了适应各项事
业发展的需要，不得不" 创收" ，开辟新的资金来源，以弥补成本开支的需要，这也是近年
来行政事业性收费急剧膨胀的重要原因。财政包干后，收费收入成为一些行业和单位重要的
收入来源。这些收入起初是收费单位坐收坐支，后来改为收支两条线管理，有一部分列入财
政预算内管理，列收列支。实际上都是由行业或单位按照规定的用途自行支配和使用，因而，
这部分收费属于国民收入初次分配的范畴，而不是纳入财政总收入进行二次分配。收费标准
是按照补偿成本的原则核定的。行政事业性收费单位服务对象是特定的，收费收入的用途是
特定的，不应由社会公众共同负担，收费标准是按照补偿开支的需要来核定的。补偿成本，
一直是核定各项收费标准的一个基本原则。

　　80年代中期以后，行政事业性收费项目越来越多，范围越来越广，标准越来越高，收费
急剧膨胀，成为影响居民消费的重要因素。为了加强对行政事业性收费的管理，安定人民生
活，国务院发出《关于加强物价管理保持市场物价基本稳定的通知》（国发[1987]4 号）规
定：" 严格禁止乱收费、乱涨价。各级人民政府要组织有关部门对乱收费、乱涨价的问题进
行一次全面的检查、清理。重要的收费项目，要由物价部门颁发收费凭证，加强管理。任何
部门、单位和个人都不准随意涨价，扰乱市场，损害国家和消费者的利益".这是将行政事业
性收费纳入物价管理的开始，也是物价部门颁发行政事业性收费许可证的开端。同年，国务
院发出《加强生产资料价格管理制止乱涨价、乱收费的若干规定》（国发[1987]44号）规定
：" 行政事业性收费的清理整顿工作也要逐步进行，要取消不合理的收费项目，降低过高的
收费标准，切实制止乱收费".这是国务院第一次明令清理整顿乱收费，具体工作由原国家物
价局组织实施，国家物价局发出《关于贯彻国发[1987]4 号、44号文件，逐步清理整顿行政、
事业性收费工作安排意见的通知》（[1987]价涉字257 号），对清理整顿的目的、范围、重
点、原则、组织、权限、方法、步骤等问题做了具体规定，凡属中央各部门规定的各项收费，
由国家物价局邀请财政、审计等经济综合监督部门进行清理、整顿；属省、自治区、直辖市
各部门规定的各项收费，由省物价局邀请财政、审计等经济综合监督部门进行清理、整顿；
省以下市、地各部门规定的各项收费，由当地物价部门根据省、自治区、直辖市的部署，邀
请财政、审计等经济综合监督部门进行清理整顿。可见，当时行政事业性收费的管理权限，
包括立项、核定收费标准、发放收费凭证、进行清理检查等，都是以物价部门为主会同财政、
审计等有关部门进行的；而且行政事业性收费的管理权限尚未象后来那样集中到中央和省两
级。

　　经过认真清理整顿，重新审核了合理的收费，取消了不合理收费，降低了一些过高的收
费标准，减轻了群众和企业的负担，取得了很大成绩。例如黑龙江省取消了390 个收费项目，
降低了249 项收费标准；江西省没收了1336万元的不合理收费金额，退回用户1734万元，减
轻企业负担3070万元。也有一些省、自治区、直辖市开始制定行政事业性收费管理条例等地
方性收费管理法规。为了规范收费行为，在清理整顿的基础上，国家物价局于1987-1988 年
先后分三批（[1987]价涉字592 号、[1988]价涉字49号、[1988]价涉字324 号）印发《国务
院有关部门行政事业性收费管理目录》。国务院各部门的行政事业性收费管理有四种不同形
式：第一种是由国家物价局、财政部管理的收费，其项目设置、标准调整须经国家物价局、
财政部批准；第二种是由国务院各业务部门管理的收费，收费标准的调整由国务院各业务部
门自定，抄国家物价局、财政部备案；第三种是国家物价局管理收费项目，各省、自治区、
直辖市物价部门制定收费标准；第四种是各种咨询服务、技术成果转让等中介服务收费，由
各收费单位自定。三批目录颁布之后，收费项目又有调整，到1989年，实行第一种管理方式
的行政事业性收费有128 项（类），实行第二种管理方式的有15项（类），实行第三种管理
方式的有31项（类）。

　　1987年，国务院发布的《中华人民共和国价格管理条例》规定：" 对行政性收费、事业
性收费，物价部门应当根据国家的价格方针、政策进行管理的监督，并会同有关部门核定收
费标准".正式将行政事业性收费纳入价格管理轨道。因收费的必要性涉及财政拨款等问题，
需要财政部门参与，所以初步形成了物价部门为主、财政部门参与管理的格局。1988年，国
家物价局、财政部发出《关于加强行政事业性收费管理的通知》（[1988]价涉字278 号）规
定：" 行政、事业性收费，实行统一领导，分级管理。国务院各部门增减收费项目，制定调
整收费标准，必须报国家物价局、财政部，由国家物价局会同财政部审定。重要的收费报国
务院批准。除国务院另有规定外，各省、自治区、直辖市人民政府各部门增加重要收费项目，
必须报国家物价局、财政部，由国家物价局会同财政部审定。省、自治区、直辖市以下各级
政府及其主管部门收费项目的设置，标准的制定和调整，必须报省、自治区、直辖市物价部
门、财政部门，由物价部门会同财政部门审定"." 凡经批准的行政、事业性收费，收费单位
应向物价部门申领《收费许可证》，并使用财政部门统一印制的收费票据方可收费"." 行政
事业性收费单位必须接受物价检查部门的监督、检查"." 违反规定乱收费者，由物价检查部
门查处。并按《中华人民共和国价格管理条例》的有关规定给予处罚".这是当时行政事业性
收费管理权限物价部门与财政部门分工的基本框架。

　　为加强对行政事业性收费的管理，1988年，经国务院批准，原国家物价局增设收费管理
司，负责研究拟定有关行政事业性收费和经营性收费（包括交通运输价格、邮电资费、房地
产价格）的方针、政策、原则；审查和调整国务院各部门申报的重要收费管理办法、收费项
目和收费标准；制定或审查全国性各种收费管理办法及作价、计价原则，协调的处理部门和
地区之间在各种收费方面的争议。在此之后，各省、自治区、直辖市物价部门陆续设立收费
管理处，负责当地行政事业性收费项目审定、标准制定、收费许可证发放和监督检查工作。

　　1990年，针对一些地区和部门违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准；随意
对个事业单位和群众罚款，甚至乱设关卡，敲诈勒索；搞建设、办事业不量力而行，强制集
资摊派即引起群众强烈反映的乱收费、乱罚款和各种摊派（简称" 三乱" ）问题，中共中央、
国务院作出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号），要求
各地统一思想、提高认识，对现有的收费、罚款、集资项目和各种摊派进行全面清理整顿。
凡符合国家审批规定且合理的收费予以保留，但对其中标准过高的要降下来；不合理的要取
消，重复的要合并。不符合审批规定的收费项目要立即停止执行，对其中确有正当理由需要
保留的，必须按规定权限重新申报批准后才能执行，未经批准的一律取消。国家行政机关在
其职责范围内办理公务，除国家法律法规有专门规定者外不准收费。" 行政事业性收费项目，
审批权限集中在中央和省（不含计划间单列市）两级，根据收费项目情况，分别由国家物价
局、财政部和省、自治区、直辖市物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准
"." 有关单位在收费时必须持' 收费许可证'.各种收费和罚款，都必须使用财政部门统一撰
写的票据".国务院成立治理" 三乱" 工作领导小组，部署、协调清理整顿工作，下设办公室
负责日常工作。并明确" 清理整顿乱收费工作，由物价、财政部门负责" ，" 涉及农民负担
的，要与农业主管部门共同研究".由此开始了长达近两年的治理" 三乱" 工作，行政事业性
收费也从此明确为中央和省两级管理，行政事业性收费管理体制发生了较大变化。

　　二、1990年以后行政事业性收费管理体制改革

　　1.深入治理" 三乱" 规范收费行为《中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各
种摊派的决定》发布后，行政事业性收费管理工作基本围绕两方面的内容展开，一是清理整
顿乱收费，明令取消不合理不合法收费项目，降低过高的收费标准。二是颁布各系统新的收
费管理目录。

　　1991年初，《国家物价局、财政部关于进一步搞好治理乱收费工作的通知》（[1991]价
费字18号），根据全国治理" 三乱" 领导小组的统一部署，进一步明确治理乱收费工作的目
标、方法、步骤和重点；《全国治理" 三乱" 领导小组办公室关于清理乱收费、乱罚款和各
种摊派工作若干具体问题的规定》（国治办字[1991]6 号），对清理整顿的范围、步骤和要
求、检查处理、建章建制、汇总上报等问题作了具体规定；《国家物价局财政部关于审定行
政事业性收费的若干问题的通知》（[1991]价费字216 号），对清理整顿行政事业性收费工
作中的审批权限和审定收费的政策界限进行了明确规定。

　　这一时期，治理乱收费工作在下述审批权限及政策原则下进行：行政事业性收费项目，
审批权限集中在中央和省（不含计划单列市）两级。国务院各部委、各直属机构设置的行政
事业性收费项目（包括从建设项目投资中取费的项目）应报国家物价局、财政部审定，收费
标准由国家物价局、财政部核定或委托省级物价、财政部门核定，重要项目的设置由国家物
价局、财政部报国务院批准。各省、自治区、直辖市人民政府各部门设置的行政事业性收费
项目，应报同级物价、财政部门审定，事业性收费标准由省物价、财政部门核定或委托地、
市级物价财政部门核定，并报省级物价、财政部门备案。行政性收费中的管理性收费项目由
省级物价、财政部门报省级政府批准，并报国家物价局、财政部备案，重要收费项目由省级
政府报国务院批准。省以下（含计划单列市）地方政府和各部门均无权设置和审批行政事业
性收费项目。以前已经设置的收费项目，通过清理审查，该撤销的立即撤销。确需保留的，
按上述规定的权限审批，经审定列入省级管理目录后下达。具体政策界限是：国家行政机关
在职责范围内办理公务，除国家法律、法规有专门规定者外，不准收费。行使行政管理职能
的单位不得将管理职责范围内的公务转移到所属事业单位以有偿服务名义收费。同一性质、
内容相同的项目，多家交叉、重复收费的，由有关部门协商合并收费。意见不一致时，由同
级物价、财政部门裁定，取消或合并重复收费部分。对收费标准过高，超过管理、服务合理
支出范围以及企事业单位和群众负担的，坚决降低。对收费项目进行分解，变相增加收费项
目，搞重复收费的，予以取消。国家法律、行政法规、省级地方性法规以及国务院、省级人
民政府批准制发的证件、牌照，有经费来源的不准收费，无经费来源的可酌收印制工本费。
各部门、各单位自行决定制发的证件、牌照，不得收费。对证照进行年检、查验，除国家法
律、法规及国务院有规定者外，一律不得收费。产品质量监督抽查和流通环节的检验不得收
费。新产品定型鉴定，除收取检验、检测费外，不得收取其它费用。凡涉及对农民的收费，
根据减轻农民负担的原则，从严掌握，标准从低。

　　按照上述原则，国家物价局、财政部对中央50多个部门的行政事业性收费采取全面审理、
突出重点的方法，进行清理整顿。经过近两年的努力，到1992年，取消了一批不合理收费项
目，降低了过高的收费标准，清退了一部分乱收费资金，共可减轻企业和群众负担48亿元。

　　2.巩固清理成果颁布各系统收费管理目录根据全国治理" 三乱" 领导小组的部署，国家
物价局、财政部对国务院各部门的行政事业性收费项目进行了清理，经审定，国务院有58个
部门在实施行政事业性收费，予以保留继续执行的收费项目149 项，分别按系统颁布了行政
事业性收费管理目录。从1991到1993年，先后颁布了司法系统、外交部、教育系统、国家科
委归口管理的科研单位、公安系统、民政系统、人事系统、劳动部门、地矿系统、建设系统、
能源部、铁道系统、无线电管理系统、水利系统、农业系统、林业系统、气象系统、商业系
统、经贸系统、文化系统、广播电影电视系统、卫生系统、医药系统、体育系统、工商行政
系统、环保系统、新闻出版系统、交通系统、海关系统、旅游系统、档案系统、税务系统、
烟草专卖系统、测绘系统、外汇管理系统、中国社会科学院、中国国际贸易促进委员会、专
利系统等部门收费项目和收费标准。明确了各部门合法收费与乱收费的界线，巩固了治理乱
收费的成果。

　　3.深化改革放开部分收费项目1992年小平同志南巡谈话之后，我国加快了向社会主义市
场经济前进的速度，价格管理体制改革也迈出了较大的步伐，通过修订价格分工管理目录，
放开了大部分商品价格，使国家管理（含国家定价和国家指导价）的商品价格在零售商品总
额中的比重为6.2 ％，在农产品收购总额中的比重为12.5％，在生产资料价格总额中的比重
为18.9％。基本形成了以市场竞争形成价格的格局。作为价格管理重要组成部分的收费管理，
在这一大趋势下也下放或放开了一部分行政事业性收费管理的权限。1992年，在国务院领导
同志的直接干预下，将教育收费管理权限放由教育主管部门管理；1993年，根据中共中央、
国务院《关于加快发展第三产业的决定》，促进为科技服务第三产业的发展，国家物价局、
财政部《关于放开部分行政事业性收费的通知》（[1993]价费字134 号）将原来由物价部门
制定收费标准的外国人签证收费等21项行政事业性收费放由各业务主管部门自行制定收费标
准，抄国家物价局、财政部备案；后又将药品行政保护费、进口有毒化学品登记费（《国家
计委、财政部关于化学品进口登记收费问题的复函》计价格[1994]702 号）等的收费标准放
由业务主管部门自定。

　　4.结合反腐败斗争治理乱收费1993年以后，由于收费管理权限下放，在当时一片放价声
的历史条件下，国家物价局被撤销，职能并入国家计委，价格管理力量被削弱等原因，乱收
费现象在有些部门、地方和行业又有所抬头，一些国家权力机关、执法部门、经济管理部门
利用手中的权力或行业垄断地位，巧立名目乱收费：超越权限，擅自审批或自立收费项目、
扩大收费范围、提高收费标准；转移行政职能，变无偿服务为有偿服务，从中分利；利用职
权，强行服务，强买强卖，把权力商品化；凭借垄断地位，在经营业务中乱收费、乱提价，
从中牟利；部门职能交叉，重复收费。乱收费所得资金大都进了" 小金库" ，用于搞福利、
买汽车、发奖金，挥霍浪费。增加了群众和企业事业单位的负担，扰乱了经济秩序，严重损
害了党和国家利益，败坏了党风和社会风气。中共中央、国务院《关于反腐败斗争近期抓好
几项工作的决定》，要求把治理乱收费作为反腐败斗争的一项重要措施。中共中央办公厅、
国务院办公厅《关于转发财政部等〈关于治理乱收费的规定〉的通知》（中办发[1993]18号）
部署治理乱收费工作，要求各部门、各地区提高认识，加强领导，把治理乱收费工作提高到
惩治腐败、端正党风和社会风气、加强廉政建设、密切党群关系的高度来认识，作为反腐败
斗争和落实中央加强宏观调控措施的一项重要工作来抓，明确责任，组织落实。

　　《规定》明确六种乱收费行为必须坚决立即停止：未按国家规定的收费审批权限审批，
擅自出台收费项目、扩大收费范围、提高收费标准；将国家机关职责范围内的公务活动变无
偿为有偿；利用办实体、搞创收，把一部分国家机关的职能转移、分解到下属从事第三产业
的经济实体，进行有偿服务，从中收费提成；利用职权和行业垄断地位强行服务，强买强卖，
搭车收费，从中谋利；利用职权和行业垄断地位，以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助
等形式变相收费；只收费不服务，公开敲诈勒索。

　　根据党中央、国务院关于反腐败和治理乱收费的部署和要求，经过认真清理整顿，从1993
年到1994年，财政部、国家计委先后三次（[93]财综字第152 号、[93]财综字第173 号、[94]
财综字第81号）公布取消公安部门、司法部门、民政部门、城建部门、土地管理部门、劳动
部门、人事部门、铁道部门、交通部门、邮电部门、电力部门、教育部门、国有资产管理部
门、计划生育部门、金融部门、民航部门等中央各部门设立的收费项目共192 项。在清理整
顿过程中，有关部门也自学取消了一批不合理的收费项目，如民航部门先后两次取消了13项
向旅客的乱收费项目，公安部门取消了16项乱收费项目，交通部门取消了12项不合理收费项
目等。各省、自治区、直辖市物价部门也在政府领导下，开展了反腐败、治理乱收费工作，
如广东省共取消、纠正、停止乱收费项目3518项，减轻社会各方面不合理负担约4 亿元；河
北省取消乱收费项目269 项，减轻社会各方面负担1.8 亿元。

　　5.清理涉农收费减轻农民负担清理整顿乱收费工作另一方面的重要内容是清理涉农收费，
切实减轻农民负担。1992年以后，面向农民的各种乱收费、乱摊派、乱集资问题日益突出，
直接影响到农业生产的发展，而且影响到农村社会的稳定。减轻农民负担已不单纯是一个经
济问题，而且成为一个政治问题。1992年12月全国农业工作电视电话会议以后，减轻农民负
担问题引起了各级政府的重视。1993年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于切实
减轻农民负担的紧急通知》（中办发电[1993]7 号），认为农民负担重的问题，表现在农村，
根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面
的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。清理必须从源头抓起，首先从中央国家机关
抓起，采取有力措施把农民负担减下来。《通知》要求，农民除依法纳税和按国务院《农民
承担费用和劳务管理条例》关于村提留和乡统筹必须严格控制在上年农民人均纯收入5 ％以
内的规定继续执行外，其它涉及农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收
费，以及在农村建立各种基金等，一律先停止执行，然后清理，经清理后，认为确需继续执
行的，须经省以上人民政府农民负担监督管理部门审核后，按《农民承担费用和劳务管理条
例》规定的审批权限重新批准后执行；重要项目要报国务院或省、自治区、直辖市人民政府
批准。根据党中央、国务院要求，农业部、国家计委、财政部、监察部、国务院法制局组成
农民负担项目审核小组，对中央有关部门涉及农民负担的文件和项目进行认真清理审核，提
出了具体处理意见。1993年7 月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于涉及农
民负担项目审核处理意见的通知》（中办发[1993]10号），对中央和国家机关有关文件涉及
农民负担的项目，公布取消37项，其中收费项目22项，涉及国家土地管理局、公安部、建设
部、交通部、电力部、农业部、林业部、地矿部、水利部、邮电部、广电部、文化部等部门。
暂缓执行的2 项。需要修改的17项，要求有关部门分别就收费项目名称、收费范围、收费标
准、管理办法等进行修改，并取消所有收费项目的层层上解部分，核减收费标准。还需要纠
正有强制、摊派和搭车收费行为的14项。可以继续执行的29项。根据中办发[1993]10号文件
要求，国家计委、财政部、农业部发出《关于涉及农民负担部分收费项目修改意见的通知》
（计物价[1993]1744号），国家计委、财政部《关于农业系统涉及农民负担收费项目修改意
见的通知》（计价格[ 1994]400号），对17个需要修改的收费项目的收费标准、征收办法、
上解规定等内容进行了修改，做出了新规定。经过中央和地方各级政府的努力，取消或降低
涉农收费标准，1993年估计可减轻农民负担103 亿元。1994年10月，农业部、监察部、国家
计委等部门筹备组织召开了全国农民负担监督管理工作会议，对今后农民负担监督管理工作
提出新要求和具体意见。同年12月，国务院派出由农业部、监察部、财政部、国家计委、国
务院法制局组成的检查组，分赴各地进行农民负担问题专项检查，检查重点是：向农民集资
情况，村提留、乡统筹的提取、使用及管理情况，擅自出台涉及农民负担项目，加重农民负
担情况，农业生产和农民生活用水用电价格执行情况，以及贯彻国务院关于减轻农民负担政
策、法规落实情况。一直到目前，减轻农民负担工作仍在继续进行中。

　　6.规范收费管理调整管理权限1991年5 月，国务院第82次常务会议决定：预算外资金中
行政事业性收费项目的设立，应以财政部门为主，会同物价部门确定；制定和调整收费标准，
应以物价部门为主，会同财政部门确定。

　　中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部等〈关于治理乱收费的规定〉的通知
》（中办发[1993]18号）对行政事业性收费管理权限做了进一步明确规定： "各级财政、计
划（物价）部门要加强行政事业性收费、垄断行业经营服务性收费的监督管理。行政事业性
收费项目和标准实行中央和省两级审批。收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、
直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；制定和调整收费标准，按隶属关系
分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府计划（物价）部门会同财政部门批准；重要项
目及标准分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府
批准的行政事业性收费项目和标准报财政部、国家计委备案。省、自治区、直辖市以下各级
人民政府（包括计划单列市）及其各部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。
面向农民的行政事业性收费，还应当经主管农业的部门审核"." 要逐步将行政事业性收费纳
入法制轨道。今后，设立行政事业性收费项目要以法律、法规为依据，并按照审批权限和规
定程序报批"." 按国家规定程序批准的行政事业性收费，要公开收费项目、范围、标准，建
立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据稽查制度。收费单位必须到计划（物价）部
门办理收费许可证，坚持持证收费，接受社会和群众监督；必须使用由省、自治区、直辖市
以上财政部门统一制发的收费票据或监制的专用票据"." 要加强对垄断行业经营服务性收费
管理，其收费标准，按照规定的价格管理权限报计划（物价）部门核批，重要的报国务院批
准".中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部等〈关于治理乱收费的规定〉的通知
》（中办发[1993]18号）是我国行政事业性收费和垄断行业经营服务性收费管理的基本依据，
形成了行政事业性收费管理新格局。

　　1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》重申：行政事业性收费严格执行中
央、省两级审批的管理制度。收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民
政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；确定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务
院和省、自治区、直辖市人民政府的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要的收费项目
和标准制定及调整应报请国务院或省级人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府批准的
行政事业性收费项目和收费标准报财政部、国家计委备案。省、自治区、直辖市以下人民政
府（包括计划单列市）及其部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。行政性
收费中的管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费和公共事业收费，以及中央和其它地
区的地方性收费，实行中央一级审批。

　　7.收费管理机构1993年，在当时一片放价声的历史条件下，国家物价局被撤销，职能并
入国家计委，收费管理力量被削弱1995年，为加强行政事业性收费及经营服务性收费管理工
作，巩固治理乱收费的成果，经中央编委批准，国家计委增设" 收费管理司" ，编制27人，
负责行政事业性收费和经营服务性收费管理法规、规章的制定，收费项目审批和收费标准核
定工作并指导各地发放收费许可证、进行收费许可证年审和收费检查监督工作。使一度被削
弱了的行政事业性收费管理力量重又得到加强。各省、自治区、直辖市物价部门均设有1 个
或2 个行政事业性收费管理处，负责本地行政事业性收费管理工作。

　　针对个别地方成立隶属于财政部门的收费管理局，分散物价部门管理收费工作职能的情
况，国家计委发出《关于不得分散物价部门管理行政事业性收费职能的函》（计价格[1995]2352
号）指出，行政事业性收费是一种特殊形式的价格，是价格体系的重要组成部分，加强行政
事业性收费管理是党中央、国务院文件和法律法规赋予物价部门的重要职责，在多年的实际
工作中已经形成了以物价部门为主管理行政事业性收费的格局。物价部门要在当地政府领导
下，切实加强收费管理工作，建立和完善收费管理法规、规章，规范收费行为，维护正常收
费秩序，从严查处各种乱收费，为促进经济发展、保持大局稳定创造良好的社会环境。

　　8.1996年收费管理状况到1996年底，各省、自治区、直辖市的法规和规章中，对行政事
业性收费管理权限的规定，大致有四种情况：（1 ）明确行政事业性收费由物价部门为主管
理的有安徽、江苏、广东、四川、湖南等11个省（市、区）；（2 ）明确行政事业性收费由
物价、财政部门共同管理，但在一般性提法中物价部门在前，财政部门在后的有山西、新疆
等6 个省（区）；（3 ）明确行政事业性收费由物价、财政部门共同管理，没有明确以哪个
部门为主，但在一般性提法中财政部门在前，物价部门在后的的有河南、北京等6 个省（市）
；（4 ）明确行政事业性收费由财政与物价部门共同管理，但立项、标准均为财政在前、物
价在后的有西藏、黑龙江2 个省（区）。黑龙江省在实际工作中标准仍以物价部门为主。其
他5 个省虽然没有人大立法或政府规章，但实际工作中大多按中办[1993]18号文件规定，以
物价部门为主管理收费标准，以财政部门为主管理收费项目。

　　9.国内外两种价格并轨从1994年开始，为实施国务院一系列深化改革的决定，配合恢复
我国关贸总协定缔约国地位谈判工作，对一些不符合国民待遇原则的收费办法进行了修订，
实行了收费标准并轨。例如，为增加我国对外贸易制度的透明度，履行与有关国家双边贸易
协定中所承诺的义务，国家计委对进出口商品检疫鉴定收费、进出境动植物检疫收费和国境
卫生检疫收费等收费标准进行了修订，剔除了三个收费管理办法中对境内企业减半收费，而
对境外企业全额收费的歧视性规定，适当提高了境内企业的收费标准，降低了境外企业的收
费标准，实现了收费标准并轨。1996年又取消了境外汽车加收一倍牌照费的规定。行政事业
性收费境内外双重标准的情况消除。

　　10. 当前管理体制状况1997年《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各
种摊派等问题的决定》（中发[1997]14号）重申了收费管理规定。并再次明确规定由物价部
门发放《收费许可证》。根据这一规定，国家计委等六部委联合下发了《收费许可证管理办
法》，对收费许可证的颁发范围、程序等作了详细规定。

　　1997年底颁布1998年5 月1 日正式实施的《中华人民共和国价格法》停止使用沿用多年
的行政事业性收费概念，取而代之的是国家行政机关收费、公益服务价格、公用事业价格和
中介机构收费概念。《价格法》第二条规定" 在中华人民共和国境内发生的价格行为，适用
本法；本法所称价格包括商品价格和服务价格" ；第十五条规定" 种类中介机构提供有偿服
务收取费用，应遵守本法规定。法律另有规定的按有关规定执行" ；第十八条分别对公用事
业价格、公益服务价格作了规定；第四十七条规定" 国家行政机关的收费，应当依法进行，
严格控制收费项目，限定收费范围、标准".这样，新收费体系由五大部分构成，即国家行政
机关收费，中介机构收费、公益服务价格、公用事业价格和经营性收费。