一、     国有企业的历史包袱与政府对解除历史包袱的责任

    东北地区在旧中国就形成了一定的工业基础。新中国成立后，经过大规模的经济建设，特别是“一五”时期重点项目的建设，东北地区成为最重要的工业基地之一，为我国相对独立工业体系的建设和经济发展，作出了重要贡献。与当时的资源动员和配置方式相联系，东北也是计划经济实施得较为彻底、国有企业特别是重化工业的大企业集中的地区。改革开放以来，尽管作出了多方面的努力，东北三省的国有企业改革依然缓慢。2001年底，辽宁、吉林、黑龙江三省的国有经济比重仍分别高达78.2%、86.2%和87.2%，分别高出全国平均水平13.3、21.3、22.3个百分点。国有企业普遍存在着体制和机制僵化、活力不足、经营不善乃至严重亏损的问题，同时也引发了突出的社会不稳定问题。新形势下振兴东北经济，国有企业尤其是大企业的改革深化首当其冲。

    在制约国有企业改革取得突破性进展的诸多因素中，国有企业历史包袱是制约作用最大、最为棘手的因素之一。这些历史包袱主要是以企业为中心的就业和保障体系，职工对企业存在着人身依附关系；人浮于事，富余职工多；与市场经济相适应的社会保障体系尚不完善，资金缺口较大；企业办社会形成大量非经营性资产，加大了企业成本；国有厂办大集体企业（也称“环抱大集体”）普遍经营不善，职工面临着与国有正式职工相似的问题，处境则比国有正式职工更加困难；企业负债率高，其中大部分是银行贷款，银行贷款中的大部分又是无法偿还的呆坏账，如此等等。沉重的历史包袱使职工离不开企业，资产难以重组，人和资产被旧体制“遗产”的绳索紧紧捆住。一些年来，东北的国有企业在与外资和民营企业寻求合资、收购、重组等可能性时，经常遇到的问题是，对方要求与企业的有效资产合作，而不愿背负诸多历史包袱，而国有企业难以满足这些要求，结果使合作搁浅。

    在国有企业现有的体制和经营条件下，解除历史包袱仅靠企业本身力所不及，需要政府一定程度的支持。政府支持有着多方面的理由。在国有企业与职工之间，历史上存在着一种约定，或“契约关系”，即企业要求职工（特别是在青壮年时期）努力工作，企业发给职工的工资，实际上是职工应得收入的一个部分，另外一个构成社会保障、住房及其他福利的收入部分，则由国家在职工需要时（特别是年龄较大时）提供。然而，一些年来，国有企业的经营状况使企业的履约能力下降，体制变迁也使原有的履约方式不合时宜，于是便出现了国家对企业的“隐形负债”问题。国有企业资产中的一部分，实质上具有国家承诺向职工支付而实际上未能支付那部分收入的性质。将这部分资产变现后用于解除历史包袱，可以看成是新的历史条件下国家向职工履约的一种方式。其次，从建立市场经济新体制的角度看，完善社会保障体系，扩大就业，是政府所应履行的公共产品性质很强的职能之一。换言之，即使不存在历史欠账问题，在解除企业历史包袱上发挥作用也是政府不能回避的职责。再次，政府作为国有企业的直接所有者，在国有企业转轨过程中，也承担着为转轨创造必要外部条件的特殊责任。

    随着国有经济布局调整和国有企业改革目标的明确，市场经济环境的成长，原有制约国有企业改革深化的一些因素正在弱化或基本消除，历史包袱的制约作用愈加突出。东北地区国有企业改革要取得全局性、实质性的突破，解除历史包袱这件事情不能再拖下去了。另一方面，中央振兴东北战略的实施，多方面相关改革探索的推进，国家财力的增强，以重化工业为主导的新一轮经济增长周期的形成，都为东北地区国有企业历史包袱的解除创造了前所未有的有利条件。可以说，在解除历史包袱这件事情上取得突破的条件已基本成熟。

二、为什么要支付改革成本？

    解除国有企业历史包袱过程中发生的部分费用可以理解为支付改革成本，尽管我们并不认为这个过程中发生的全部费用都属于改革成本，对此后面还要分析。这里仍然要提出的一个问题是：为什么要支付改革成本？之所以提出这一问题，是因为对此的认识并不一致。

    一种看法将支付改革成本仅仅理解为“解困”。通过支付改革成本解除部分国有企业的历史包袱，当然可以缓解企业的困难。但如果只是缓解了短期困难，而没有消除造成这种困难的根源，甚至没有这方面的明确目标，那么，“解困”以后还会“复困”。“解困”不应该成为支付改革成本的目的。

    一种看法将支付改革成本的目的只是理解为解除历史包袱，解除历史包袱后再做什么，体制上应当有何种变化，并没有明确的想法。这种“为解除包袱而解除包袱”的想法，最终将不可避免产生新的“未来包袱”。

    还有一种往往不直接表达的看法，就是将支付改革成本看成是向国家“要钱”的理由或借口，至于要到钱后是否用于推动企业转轨，甚至是否用于解除历史包袱，都是不重要的。这种看法更是远离了支付改革成本的初衷。

    其实，支付改革成本的目的应当是明确而简单的，即建立与市场经济体制相适应的企业体制，通俗地说，就是“花钱买体制”。支付必要的改革成本后，一定要出相应的改革成果。没有相应的改革成果，将是最大的失败。

    这里所说的改革成果并不抽象，可以具体化为若干可以明确辨析的目标。

—— 职工身份转变，由“企业人” 转变为“社会人”，当企业不需要时，可以离开企业；

—— 有效的社会保障体系基本形成。离开企业后的职工可以得到养老、医疗、失业等方面保障机制的可靠支持；

—— 企业办社会及其他非经营性资产得到剥离，或交地方政府，或独立开展产业化经营。企业专注于生产经营。

—— 随着职工与企业关系的理顺，企业资产也可以流动起来。

或引入新的投资者，或重组，或破产，改变在“呆滞中贬值”的状况。

   总之，通过支付改革成本，要让把旧体制束缚的人和资产“动起来”，转入新的体制，使资源配置和使用效率得到实质性的改进。

三、改革成本的内涵与范围界定

    广义上说，改革成本应是由于体制原因导致的、在向市场经济体制转变过程中不能不支付的成本。在我们目前讨论的“政府花钱”的较窄含义上，可以理解为政府为体制转换所应当支付的成本。

    从这样的内涵规定性出发，在解除国有企业历史包袱过程中，企业职工的身份转变、社会保障资金缺口的弥补、企业办社会部分的剥离以及“环抱大集体”职工安置等所发生费用，具有支付改革成本的性质。企业对银行的不良债务则不宜列入由政府直接支付的改革成本范围。

    勿庸置疑，国有企业对银行的不良债务的发生有着广泛而深刻的体制和政策背景。上世纪８０年代中期“拨改贷”以后，企业的融资渠道主要依赖于银行，这种状况至今没有根本性改变。于是，金融风险便主要集中到银行。缺少产权和预算硬约束的国有企业与银行体制，是不良债务大量出现的深层根源。此外，不良债务与某些体制性、政策性原因直接相关，如“安定团结贷款”、政策性兼并贷款、军工企业搬迁等。但是，我们不能回避大量不良债务是由于经营性因素造成的，属于经营性损失。在相同的金融环境乃至企业制度环境中，企业之间的经营绩效、负债质量可以有显著差异，显然不能由“体制性、政策性因素”来解释。其次，并不是所有的由体制和政策因素导致的损失都有由政府“买单”，要与新体制下的政府职能联系起来作出判断。不良债务是企业与银行之间商业行为的结果，消除不良债务并没有显著的公共产品性质，并不必然是政府的责任。从市场经济规则和国际经验看，不良债务问题应主要依托相关主体的市场行为而逐步化解。

    尽管如此，考虑到国有企业不良债务形成的特定背景，政府采取另外一些方式对化解不良债务予以支持是必要和可能的，而且效果会更好一些。例如，国家可以考虑对有关银行在呆坏账核销、资本金充实等方面予以政策扶持。但解决问题的基础还是要放在市场，这方面有不少可供选择的办法，如引入专业化的债务重组机构，引入新的投资者，由这些“第三者”参与债务重组；建立适当的债权流转机制，使债权转移到对其评价较高者手里；银行和企业寻求新的债务和资产重组方案等，经过一个适当长的时间，使不良债务问题逐步得到解决。

四、支付改革成本要有一揽子改革方案的配合

    以上对支付改革成本目的、改革成本内容和范围的讨论，已经揭示了我们所分析问题的基本背景：支付改革成本不是独立的现象，而是国有企业一揽子改革方案中的组成部分。支付改革成本要置于国有企业一揽子改革方案的总体框架下加以考虑。制定国有企业一揽子改革方案，也就合乎逻辑地成为支付改革成本的前提。

    一揽子改革方案的制定无疑更为复杂。从支付改革成本的角度，一揽子改革方案应当体现出如下原则：

—— 在较高的政府层次上制定一揽子改革方案，根据企业的实际情况分批、分阶段实施；

—— 支付改革成本与出改革成果挂钩，要有明确的、可操作的改革成果目标。用于支付改革成本的费用要专款专用，不准挪用。

—— 在较高政府层次上集中支付改革成本，避免在较低层次上分散、随机支付。国内外的经验表明，以分散、随机的方式支付改革成本问题甚多，容易浪费资源，久拖不决。

—— 中央企业应服从并积极配合整体的改革方案。由于中央企业比重较大，这些企业的积极配合，对地区国企改革的全局至关重要。、

    一揽子改革方案应包括的主要内容是：设立或指定一个负责国有企业改革和重组的专门机构，或由新成立的国资委作为这样一个机构，授予该专门机构处置所管国有企业资产的必要权限；制定国有经济布局调整和相应的国有资产有进有退、结构调整的总体规划；明确国有企业改制的范围和类型；职工身份转变、分流富余人员、完善社保体系的原则和操作方法；需要支付的改革成本的数额和支付方式，如果财力有限，不能在较短时间内支付多方面的改革成本，可以排出一个适当顺序，优先解决与“人”的问题相关的改革成本支出；从企业实际出发，与有关方面协调，提出企业债务和资产重组的计划。

    实施包含了上述内容的一揽子改革方案后，国有企业应当出现一系列实质性的变化，如职工由“企业人”转变为“社会人”，企业不需要时，可以离开企业，并得到必要的社会保障；企业卸掉“办社会”的包袱，专注于生产经营；经营不善的资产或重组、或重整、或破产，找到出路。总之，要让被旧体制所束缚的人和资产流动起来。

    五、作为改革成本的资金筹措

    当我们将这里的“改革成本”在特定意义上理解为“政府应当支付的改革成本”时，“政府”既可能是地方政府，也可能是中央政府。尽管从历史和逻辑上将中央政府和地方政府在支付改革成本上的责任完全分清很困难，但在实践中仍然有分清的必要，因为改革成本终究要由中央政府和地方政府分担，而分担需要给出理由。除了从国有企业历史沿革的涵义上中央政府应当承担的责任外，还有一个显而易见情况，即许多改革成本是由中央企业或下放给地方的原中央企业引起的。中央政府和地方政府应在协商的基础上理清责任，分摊出资，确定各自在改革成本支付上的分担比例。

    对东北老工业基地的调整、改革和振兴，中央政府会有一定的资金支持。问题是资金用在何处，何种用法。在资金有限的情况下，如果对资金用途排序，支付改革成本应当放在优先位置。这不仅因为改革成本最需要由政府支付，而且这些资金使用后，通过体制和机制转换，有可能激活和带动更多资源，从效率的角度说也是可取的。东北国有企业当然需要资金，但支付改革成本所需资金和企业发展所需资金是两件性质不同、必须分开的事情，前者需要政府支持，而后者则应主要依靠市场获取。中央政府的有限资金不宜主要投到建设项目上去，特别是不能投到竞争性领域的生产项目上去。否则，很可能是政府该干的事情没有去干，或没有干好，而政府不该干的事情又去干了，最终也不可能干好。

    政府用于支付改革成本的资金，可以来源于财政预算、减持国有资产收益和其他渠道。一个可供考虑的方案，是将发行专项国债、支付改革成本、推动企业改制有机结合起来。其具体内容是：在现有的国债资金中拨出部分资金，或由国家分期发行老工业基地调整、改造和振兴专项长期国债（如１０年期），其中除中央应出部分外，其余部分由中央政府转借地方政府；地方政府制定推进国有企业改制和改组，分批减持国有资产，加上部分地方财政收入，按期归还国债债务的一揽子计划，并付诸实施；国债中的中央支出部分，也可通过减持中央所属国有资产归还全部或大部。这一方案的优点，是借助发债这一金融工具，将改革成本的支付与归还在时间上的矛盾加以化解；使中央政府和地方政府的责任有机地结合；使国债的发行、使用和归还，与国有企业的改制、国有资产的减持有机结合。在先支付改革成本的情况下，给企业改制和资产减持留下较大的时间余地，同时也利用偿还债务的压力，对企业改制和资产减持形成一定的“倒逼”机制，使支付改革成本与引出改革成果之间建立起联系，推动企业改制取得实质性的进展。