专家文章 -> 宏观经济
中国政府预算改革五年-- 导论
作者:楼继伟    发布:2004-07-12    阅读:1358次   

        
导   论
 

    党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化,市场机制逐渐在经济领域发挥基础性作用,建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的条件日臻成熟。1998年底召开的全国财政工作会议提出了建立公共财政框架的设想。2001年,党的十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,正式提出了逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架的目标。

    为适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求,中国政府审时度势,做出了深化预算管理制度改革的重要决策。5年来,财政部和中央各部门在党中央、国务院的领导下,在全国人大的监督下,进行了科学探索,大胆实践,围绕着建立和完善我国公共财政体制框架,依照“公开透明、完整统一、科学规范、廉洁高效”的原则,通过部门预算、收支两条线、国库集中收付制度及政府采购制度等预算管理制度改革,初步建立起一套编制有标准、执行有约束、绩效有考评的较为科学规范的现代预算管理制度。

    一、预算制度改革是建设社会主义政治文明的必然要求

    作为国家政治体制的重要组成部分,政府预算与一个国家政府职能活动和公众生活密切相关。建立民主、高效的财政制度和预算运行机制,提供满足政府活动和公众需要的公共产品和公共服务,既是建立社会主义公共财政最基本的任务,也是社会主义政治文明的本质要求。

    国家财政通过预算提供公共产品的过程是一个公共选择过程①。在市场经济体制下,消费者对私人产品的偏好是通过“货币投票”,运用价格机制自动显示。提供私人产品的企业根据消费者显示的偏好信息,决定生产和销售行为。因此,一般来讲,市场机制可以从制度上保证私人产品的有效供给。与私人产品不同,公共产品具有非排他性和非竞争性特征。公共产品的非排他性,使消费者即使不付费,也可以享受公共产品带来的利益;公共产品的非竞争性,使消费者自己享受公共产品带来的利益的同时不妨碍他人享受。公共产品的这种特征就产生了“搭便车”问题[②]。由于消费者受“免费搭车”动机的支配,不愿为公共产品的供给付费。因此,市场机制无法从制度上保证公共产品的有效供给。为解决公共产品“免费搭车”问题,需要让每个受益者必须分担一部分供给成本,需要政府通过征税加以解决。公共产品的供给就进入了政治程序,也就是进入公共选择过程。在政治程序中,征税也只是解决了公共产品供给的融资问题,但并不能从制度上保证公共产品的有效供给。这就需要建立一种揭示和协调公共产品偏好的有效机制,通过科学的决策机制和民主程序,以及严格而有效的民主监督,保证政府提供满足公众需要的公共产品。

    规范透明的预算制度是保证公共产品有效供给最重要的制度安排,它提供了一个人们向政府表达偏好并借以监督和制约政府行为的最佳渠道,为保证政府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责,提供了一个有效机制。因此,预算改革决不是简单的解决政府收支问题,它有着更为深远的政治意义。它将各级政府行为展现在阳光下,接受民众的民主监督。直到二十世纪初,美国政府部门尚没有一份详尽而统一的预算,政府预算只是一种事后报帐。民众和议会根本无法实行民主权利,对政府活动进行真正的民主监督,政府效率低下,腐败横行,社会问题严重。在“进步时代”,美国对财政制度进行了彻底的改造,其中最为重要的则是引入了现代预算制度[③]。预算制度改革对上个世纪美国政治和经济的发展起到了重要的作用。

    党的十六大提出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标”。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益”。“改革和完善决策机制,推进决策科学化民主化,完善重大决策的规则和程序,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度,完善专家咨询制度,实行决策论证制和责任制”。从我国国情出发,借鉴人类政治文明的有益成果,健全民主制度,扩大公民民主参与预算过程,保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算权利,增加社会公众对财政管理的知情权、参与权和决策权,建立起一个民主的、高效的预算管理制度体系,这是推进社会主义政治文明和政治民主必然要求。

    由此可见,预算制度是国家政治体制重要的组成部分,建设社会主义政治文明的同时,必然要求建立起一个规范、公开、透明的预算管理制度,而深化财政制度改革的过程实际上正是政治改革的过程,是实现社会主义政治文明的过程。预算制度改革是政治改革的最佳切入点,它是低调的,不会过分提高对改革的期望值;它是具体的,比抽象谈论“政治民主”更具有现实性;它是务实的,可以在不太长的时间里产生看得见的变化;它是直接的,通过在预算安排中引入科学、民主的决策机制,可以直接推动政府决策机制与政府行为的规范化、公开化与民主化进程,进而对我国政治文明和民主法治建设产生重大而深远的影响。

    二、预算制度改革是发展社会主义市场经济的必然选择

    预算管理制度改革不仅是建设社会主义政治文明的必然要求,同时也是我国市场经济体制改革不断深化的必然选择。社会主义市场经济体制改革是计划经济向市场经济的有序转轨。经济管理体制模式的转换,决定了政府职能也必须随之转换,即由传统计划经济时期的全能政府,转换为市场经济体制下的公共政府。相应地,财政管理模式也必须由传统的生产建设型财政向市场经济体制下的公共财政转变。

    在计划经济体制下,国家财政的基本职能是以资产所有者身份,直接参与社会生产与分配各个领域。国家统管一切经济活动,企业的生产与销售活动都由政府实行计划管理,企业实现的利润甚至计提的折旧也要全部上缴国家财政,政府集中全社会的剩余产品,通过指令性计划进行国民收入再分配。财政分配缺少科学的管理机制和民主决策程序,公共产品的供给主要取决于政府决策者的偏好,人们难以通过民主程序对政府活动进行有效监督,同时也缺乏对政府活动进行民主监督的内在动力。由于企业的生产与经营活动完全由国家包揽,企业的效益与经营者的经济收入没有更为直接的关系,而统一的分配模式使居民的收入与消费水平也没有太大的区别,居民消费偏好基本相同,对政府如何提供公共产品基本上是不关注的。

    在市场经济体制下, 政府更多地执行社会管理者的职能,较少地扮演资产所有者的角色,国家不再直接管理经济资源配置,市场在资源配置中发挥基础性作用。国家财政也逐步退出竞争性市场领域,更多地转向提供公共产品和公共服务:为发挥市场经济主体的自主作用,实现市场对社会资源的合理配置创造基础性条件;为全国不同地区、多种经济成分及多元化市场主体,提供均等化的公共服务,创造公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序。财政分配也更多地考虑人们多样化的需求,而不再主要取决于政府决策者的偏好。

    企业由国家的直接管理对象转变为重要税收提供者,个人也从单一的消费者成为纳税人,国家财政收入主要来源于多种所有制形式的企业和广大居民依法缴纳的税收,与计划经济体制相比,财政收入更具有广泛性和公共性。作为国家财政收入的主要提供者,企业和居民作为纳税人在依法纳税为国家尽义务的同时,必然要求国家担负提供公共产品和公共服务的责任,为企业营造良好的市场环境,为个人提供更好的公共服务。这就在政府和纳税人之间形成了一个类似于股份公司的委托代理关系:纳税人是广大股东,政府是经理人,权力机关是董事会。纳税人作为委托人,通过纳税购买公共产品和公共服务;政府作为代理人,接受公民委托提供公共产品和公共服务,并受纳税人和代表纳税人利益的权利机关的监督。作为纳税人的公众自然要求民主参与并监督政府用纳税人的钱提供的公共服务是否合理有效,是否节约,是否为他们谋求最大化的福利。

三、预算制度改革是构建我国公共财政体制的基础

    政府财政活动主要通过预算来反映,纳税人对财政资金的分配和使用的监督,必然体现为对预算的监督,这就需要建立一系列预算管理制度,从预算编制、执行到绩效考评各个环节对政府预算管理制度进行改革与创新。

    政府收支分类是预算编制、执行、决算等各项财政工作的重要基础,公众要实现知情权和监督权,就要看得懂预算,这就需要按照国际惯例,结合我国国情,进行政府收支分类体系改革,全面反映政府收入来源和规模,准确反映政府支出总量和结构,客观、全面地反映政府全部收支活动。

    公众实现对预算管理的监督权,要求所有财政资金的全部收支都要进入公众监督的视野,都必须展现在公众面前。公共财政的最终目标是满足社会公共需要,提供公共产品和公共服务。提供公共服务需要耗费政府资源,而政府资源需要通过预算进行分配,这就要求政府占用的一切资源都要进入政府预算,都应由政府统一支配,为此,需要实行综合预算和“收支两条线”改革,将预算内和预算外的资金统一纳入政府预算,实行规范化、科学化管理,并置于人民群众的监督之下。

    政府活动是通过行使政府职能的每一个具体部门来实现的,为此,对政府的监督可分解为对各部门活动的监督,这就需要预算能够全面反映部门收支全貌,使公众能够通过部门支出全面了解政府工作情况。为此,需要进行部门预算改革,将部门的各种财政性资金及所有支出项目在一本预算中予以反映,实现部门预算的完整性与统一性。根据财政支出性质,将部门预算划分为维持正常运转的基本支出预算和事业发展的项目支出预算。

    对预算的监督不仅体现在预算编制上,而且体现在预算执行上,科学合理、规范有效的预算分配只有得到不折不扣的执行,才能保证国家财政目标的实现。对预算执行的监督包括对预算资金使用过程的监督和对预算资金使用情况的监督。

    对预算资金使用过程的监督,要求政府预算一经批准,就要严格执行,防止财政资金的挪用。为此,需要加强对国库收支环节的管理,推行国库集中收付制度改革,将所有的政府性财政资金全部纳入国库单一账户,所有的财政支出必须由国库直接支付,减少中间环节,从根本上杜绝财政资金的挤占挪用,保障财政资金安全有效运行。

    对预算资金使用情况的监督,要求资金的使用必须节约高效,这就要求将政府采购行为公开化,引进市场竞争机制,降低采购成本。这就需要对政府采购制度进行改革,将公用支出和项目支出中的大宗设备购置,及财政投资的基本建设项目,通过公开招标、竞标等方式,实行政府集中统一采购,以节约财政资金,提高财政资金使用效益,也利于从源头上防治腐败。由于政府采购的资金主要来源于税收,作为纳税人的企业有权力要求政府在同等条件下为扶持本国企业的发展,优先采购本国企业的产品。这也有利于培养税源,壮大财政实力。

    预算管理的目的是通过预算分配和执行实现政府职能,因此,对预算执行结果进行监督也是预算监督的一个重要方面。对政府预算分配和执行结果进行绩效评价,可以促使预算单位提高预算资金使用效果,也有利于预算单位进一步优化预算编制和执行,进一步加强预算管理。澳大利亚、新西兰等国实行绩效预算的成功经验已经证明了这一点。

    为保持预算编制和执行的有效运转和衔接,提高预算管理效率,需要在预算编制、执行到绩效考评的全过程建立一套标准程序,在全国人大及其常委会、国务院、审计机关、财政部门与各预算单位之间建立起规范的工作规程,明确各自的权利和责任,实现财政运行机制的规范化、程序化和制度化:建立起国务院与财政部门之间的规范化、制度化的运行机制,使预算分配充分体现国家政策及政府施政目标,切实提高政府预算分配与预算管理的有效性;建立起预算单位与财政部门之间的规范化、程序化的预算磋商机制,将预算分配与各部门行使的政府职能紧密联系起来,提高预算资金分配和使用的有效性;建立起完善的、包括政府预算报告和决算报告在内的财政报告制度和信息披露制度,定期公布政府预算及面向一般社会公众的预算解释性文件,充分反映政府活动及绩效评价,提高政府资金分配和使用的透明度;建立起规范化的包括全国人大及其常委会和审计机关在内的外部监督与财政部门内部的内审机制,逐步引进听证会制度等公众民主参与预算管理与监督机制,更为自觉、广泛地接受人大、审计和社会公众对政府预算的监督。

    上述预算管理制度改革,都是在社会主义市场经济体制下及其与之相适应的公共财政框架下提出来的,是建设社会主义政治文明的必然要求,也是实践“三个代表”重要思想在财政工作中的具体体现。而计划经济体制框架下的财政管理则是另一种逻辑。在计划经济体制下,财政管理虽然也要求科学性和有效性,但是离开了公开、民主的预算管理机制和决策程序,难以在制度上保证财政资金管理的规范性和有效性。

    行之有效的改革来自解放的思想和创新的精神,来自不懈的努力和反复的实践。经过几年的改革实践,我国社会主义公共财政体制框架初步确立,而逐步走向制度化、规范化、科学化,将是较长时期内财政工作的主旋律。预算制度改革是政府主导的改革,某种意义上讲,就是改革政府——转变职能、政务公开、依法行政、权为民用,这就决定了改革的艰巨性。为此,我们必须坚定信心,励精图治,扎扎实实,稳步推进,将预算管理制度改革融入到社会主义政治文明建设的系统工程,精心构建有中国特色的公共财政体制,推进我国社会主义现代化建设。


--------------------------------------------------------------------------------

①公共选择理论是当代西方经济学的一个重要分支,主要有三个流派:布坎南和图洛克为核心的弗吉尼亚公共选择学派、社会选择学派和芝加哥政治经济学派。公共选择理论是一种用经济学的方法来研究非市场决策或政府政治行为及过程的“新政治经济学”,公共选择理论主要创始人布坎南认为,公共选择理论是通过设计一种模式揭示“公共物品”的生产和供应的决策过程,指出政府干预行为的限度及政府失效的原因并提供改进对策的理论体系。

[②] “搭便车”详见斯蒂格利茨《经济学》一书的解释。

[③]美国在“进步时代”(the Progressive Era, 1880-1920)时期进行了一系列深刻的制度建设 (state-building),其现代国家的基础就是在这个时期奠定的,“进步时代”也是美国现代财政制度的形成时期。详见王绍光著《美国进步时代的启示》,中国财政经济出版社2002年版。