一、当今社会最庞大弱势群体的界定
    2002年，“弱势群体”一词首次见诸官方文件①，随后，有关“弱势群体”的问题受到了学术界前所未有的关注，学者们对“弱势群体”的定位和理解也可谓是仁者见仁，智者见智。
有学者认为社会弱势群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”②。另有学者把弱势群体界定为那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体③。而按照国际社会学界和社会政策界达成的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。
    笔者认为“弱势群体”之“弱”，一是弱势的经济基础和发展竞争力，二是弱势的社会政治地位及各种公民权利。
    统计数据表明④：农村居民家庭人均纯收入在1982年是城镇居民人均可支配收入的54%，1992年大约为43%，2002年仅为32%；在金融资产占有上，人口比重超过6成的农民储蓄存款仅占全国存款余额的2成。在我国，虽然宪法规定每个公民的权利是平等的，但选举法⑤实际上却规定：农民选举1个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权利相当于1个城里人的权利。
    基于以上两点，笔者认为近8亿中国农民是当今社会最庞大的“弱势群体”。
    二、农民成为弱势群体的原因
    农民成为弱势群体的原因有很多，笔者认为主要是以下几个方面：
  （一）历史因素。新中国建立以后，我们要打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，就必须加速实现工业化。而从世界工业化进程来看，工业化有三种方式，即产业自然成长型工业化、殖民输入式工业化及政府高度介入工业化，但是在当时的国际国内态势下，我国不可能采用产业自然成长型工业化模式和殖民输入式工业化模式，只能通过政府高度介入工业化模式来实现；而我国又不可能利用历史上的两种工业化筹资渠道，因此农业的剩余就必然成了资本积累的一个重要来源。在这种特定的环境下，我国采取的是以工农产品价格存在巨大“剪刀差”为手段，以集体化农业为制度支持的政策把资本从农业部门转移到了工业部门。
    有文献估计，在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元，农民平均每年的净负担是155亿元。
    （二）经济政策。改革以来，虽然农民的生活水平有了很大的改善，但是由于某些经济政策的倾斜和地方行政部门执行的偏差导致了他们在经济上的弱势地位非但没有改变，而且还有加剧的趋势。有统计资料表明⑥，在1979年－1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业净剩余约12986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的5.2倍。从1979年到1997年，国家从农村征收了2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区，这笔土地以极低的价格从农民手中买走，中间又被国家汲取了6-10万亿的“剪刀差”。
    北京天则经济研究所所长盛洪先生就曾给九十年代的农民算过一笔帐：从1994年开始的棉花流通体制改革和从1998年开始的粮食流通体制改革⑦，以“私商不得进入”的名义，将农民赶出了粮棉交易和加工领域，限制了农村人口向非农产业转移的机会，也直接剥夺了农民已经享有的牟利空间。但是到2001年，粮食收购部门累计亏损还是高达7000亿元，棉花部门达456亿元，而农民的损失则数倍于此。
    （三）严格的户籍管理制度。始于1958年的户籍管理制度人为地加大了农村劳动力转移的成本和难度，减少了农村劳动力向非农产业和城市转移的机会，这也成了城乡居民收入差距不断扩大的重要的原因。虽然目前已有部分城市对户籍制度进行了改革，并取得了多方面成效。但这些改革仍没有触及到与农民身份有关的相应制度，如劳动用工制度、教育制度、财政制度和社会保障制度等，仍不能消除对进城的农民的歧视和不公平待遇。
    （四）薄弱的基础教育。目前现行的教育政策是：在农村，中小学教师的工资主要靠县财政向农民征收教育附加税来支付，农村的九年制义务教育是以县为单位进行管理；在城市基础教育则是政府出钱办。这使得城乡基础教育水平差距不断扩大，在一定程度上也可以说就是中国至今仍有8000余万的文盲人口和每年50万新生文盲的出现的根本原因，因为新旧文盲九成以上都是在农村！而一个农户培养一个大学生，往往也就意味着全家更多的人迅速陷入社会的更低层。教育的不公，无疑从起点上使农村子弟处于“不能翻身”的境地。从长远看，没有很好的保障农村的基础教育，“先天不足”的农民必将是一步落后，步步落后，更谈不上全面进入小康社会，中国的经济在将来必不可能持续健康增长。
    （五）落后的“社保”。由于农村经济发展现状，农村居民在社会保障和公共福利等方面根本不能与城市居民享有同等权利，在城市里下岗的市民和贫困的居民，政府有最低生活保障补助，在农村，除极少数的类似于五保户等贫困人口有少量的生活补贴外，几乎就没有任何其他补贴。在城市里都有类似“老人院”的机构，在农村里，除比较发达的地区外都没有。大多数农民养老依靠的是自己的子女，这就不难想象为什么“多子多福”“养儿防老”思想在农村依然根深蒂固，计划生育政策在农村的全面推行仍有很大阻力。
还有农民看不起病的问题也很突出。据一些调查资料显示⑧：农民生病因无钱而未就诊的比例，由1985年的4%上升到1999年的24%，在贫困地区，农民患病未就医的就达72%，应住院而未住院的89.2%是因为没钱支付医药费。农村中因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的30-40%，有的地方甚至高达60%。有不少先富起来的农民往往因一场大病而又重新陷入贫困。
    （六）其他因素。在经济建设中，很多地区片面追求经济的增长速度，有的地方甚至以GDP的增长速度作为考核官员业绩的唯一标准，而现实是工业对GDP增长贡献要大于农业对经济的拉动，因此他们在决策上就忽视了当地农业的投入和农民增收问题的考虑，最终导致城乡居民收入差距进一步扩大。
    三、改变农民弱势群体地位的对策
    （一）全面取消户籍制度和建立全国统一、有效的劳动力市场，加速农村剩余劳动力转移。
城乡分割的户籍制度在一定程度上就是把农民和土地捆绑起来，这严重阻碍了我国的非农化进程，同时又由于城乡经济的分割发展，人为地分割了劳动力要素市场，对农村劳动力流动进行了严格限制，农村劳动力要素市场长期处于停滞状态，致使劳动力无序流动。因此，我国农村要通过社会结构变迁实现现代化，就应当把农村人口的社会流动纳入到国家整体的社会流动，建立全国统一、有效的劳动力要素市场，使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变迁同步进行。
    （二）中央财政应向农村倾斜，农村义务教育应由中央解决。
    我国目前小学教师的人数共有580万人，按照我国有60%的人口在农村的比重来估计，粗略计算有348万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，每年工资总额为208.8亿元。初中教师总数为334.8万人，按60%的比例，农村有200.88万左右，按照每人每月工资1000元计算，每年工资总额为241亿。
    将中学和小学教师的工资总额加起来，合计449.8亿元，如果完全由中央来支付，还占不到2002年中央财政收入的4.1%，又由于农村教师占的比重往往达不到人口比重，农村教师的工资绝大部分也没有达到上述的水平，所以实行这项政策，中央实际要增加的支出就少于449.8亿元。
    （三）取消农业特产税，财政直接补贴农民。
    农业特产税本身不但有违税收公平和中性原则，而且还提高了这些产品的成本和销售价格，这不但不利于调整和优化农业结构，而且还大大降低了我国具有比较优势农产品的国际竞争力。取消了农业特产税，不但可以减轻农民的负担，而且还可以继续培育和扩大现有比较优势。
    纵观全球，中国是极少数没有直接补贴农民的国家之一。据测算，目前我国的农业综合支持量(AMS)⑨只有2％，对农民的直接补贴几乎为零。与我国不同的是，许多发达国家对本国农业的支持水平很高，1996年至1998年，美国的农业综合支持量为9．5％、欧共体为25％、日本为41％、加拿大为15％，发展中国家墨西哥的农业综合支持量也达到34％。这些国家农民收入的很大一部分是来自政府的补贴，如日本农业生产者收入总额中有60％来自政府补贴。2000年美国对小麦的直接补贴每吨45美元，玉米27美元；欧盟对每吨谷物的补贴为55美元。在2000年，欧盟每个农民所接受到的补贴实际是14000美元，而美国则为每个农民20000美元，而中国呢？很显然，如果这些发达国家将农业补贴水平降到与我国相当，则我国的相当部分农产品将会有较大的国际竞争力。然而实际情况是，美国、日本等发达国家仍在增加本国农业补贴。因此，面对经济全球化，竞争国际化，中国农业几乎没有什么优势可言。在全面融入国际市场前，政府就应提高农业补贴水平，而且应该直接以现金形式对农民进行补贴，以便更好的学习先进科技，引进先进技术和应用先进的生产工具，提高农业竞争力和增加农民收入。
    （四）精简县乡机构，提高政府办事效率。
    陈锡文先生曾说过中国县乡吃财政的人员有3000万人，有400多万个自然村近3000万村组干部，有近3000个县、5万个乡，有县乡部门70万个。估算一下，县乡村要发工资，要保运转，要保最基本的公共品安排，至少需要7000亿元。这7000亿元至少要农民负担70%，这就是说全国农民负担年均4000亿元以上。
因此，砍掉靠向农民收费生存的而不为农民办事的部门，就可以为农民和国家节约一大笔钱。在精简机构的同时建立财政预算、人事编制职数和依法执政等方面的有效的机制（实际上在农村真正运行良好的监督机构就目前而言还较少，而且成本太高，但是如果资源能得到有效的配置，也是可行的），这样，不但可以提高政府的办事效率，而且还可以增强农民对政府的信任感。
    （五）多渠道筹资，建立和完善农村的社会保障制度。
目前，大多数农民的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠”因而农村最低生活保障，农村养老保险和农村医疗保险等都应该有计划开展，依靠中央和地方财政拨款、企业或个人募捐以及个人筹集等多渠道筹资逐步建立和完善农村的社会保障制度，同时建议中央立法以保证农村“社保”顺利有效的进行，使农民真正感受到社会主义的优越性。
    （六）改革选举法，让农民拥有与之人数相匹配的声音。
摘掉农民头上“弱势群体”的帽子就应该从改革选举法开始，从立法的角度给他们真正平等的权利，这也是避免我国农村政策失误的宪法层次的解决办法。从经济学角度看，正如布坎南所说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。
    箍桶理论告诉我们，最短的那根木条决定着水桶盛水的程度。考察一个社会是不是发达，不是看这个国家盖了多少摩天大楼，拥有多少豪华别墅和轿车，而是要看这个社会还存在多少穷人。在中国，考察是否进入了发达社会，那是要看还有多少农民！
    因此，我们从中央到地方都应该高度强势关注和积极解决中国农民无论是在经济上还是在政治上都是“弱势群体”的问题，解决好了当代中国最庞大的“弱势群体”问题，不但有利于非农民利益集团，也有利于整个国家，而且还体现了我们党一贯坚持的代表着最广大人民群众利益的原则。

注 释：
①.2002年3月人代会上的《政府工作报告》
②.陈成文：《社会弱者论》，时事出版社，2000年
③.郑杭生：走上更公正的社会，http://www.china.org.cn
④.除特别标注数据外均来源于中华人民共和国国家统计局和三农数据网站http://www.sannong.gov.cn
⑤.《全国人大和地方各级人大选举法》第十四条
⑥.中国农网http://www.aweb.com.cn
⑦.实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的价格（动机是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损）。
⑧.朱忠强：论农村社会保障制度的构建，农业经济问题，2003（6）
⑨.综合支持量（Aggregate Measure of Support ，AMS）衡量政府用于支持一部门的投入的货币价值的指标。正如农业协定对综合支持量的定义，综合支持量包括预算支出和从消费者向生产者转移的收入，其结果将导致市场价格扭曲。综合支持量包括对生产者直接支付（如差额补贴）、投入品补贴（如对灌溉用水的补贴）、能够引起市场价格扭曲的收入转移的估计值（如市场价格支持）、商品贷款计划的利率补贴的实际发生额或累计额。
参考文献：
1 林毅夫：有关当前农村政策的几点意见[J]，农业经济问题，2003（6）
2 朱忠强：论农村社会保障制度的构建[J]，农业经济问题，2003（6）
3 盛 洪：让农民自己代表自己[J] http://www.dajun.com.cn
4 李昌平：“三农“问题，路在何方？[J]， 南风窗，2001（9）
5 郑杭生：走上更公正的社会[J]，http://www.china.org.cn
6 迟福林：给农民全面国民待遇[J]，http://www.newcnr.net
7 彭秋莲：试论中国农村制度创新[J]，农业经济，2003（8）
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