自1999年我国启动“政府上网工程”以来，各级政府部门建设网站已经接近3000多个，其中80%以上的省部级政府部门和70%以上的地市级政府都实现了上网。政府网站已经逐步成为政府信息发布以及与公众进行部分事项互动的平台，随着社会的发展进步，公众和企业对政府网站的要求，已经从网站建立初期的“看事情”转变为现在的要求通过上网“办事情”，因此我国的政府门户网站建设应该从政府与公众和企业的单向互动向与公众与企业的双向互动和事务处理阶段发展，从网站内容服务的完善逐步向功能服务的完善发展，并以此促进电子政务系统的横向整合，以提高政府管理和服务的水平。
政府上网是政府及其机构在互联网上建立自己的门户网站，以便形成与社会、公众的互动和信息沟通。从而进一步提高政府行政效率，推动政府职能转化。为了促进政府网站由“看事情”向“办事情”转变，对目前政府网站的现状分析是十分必要的。
衡量政府网站的指标主要有两个：一个是网站内容服务，另一个是网站功能服务，这是政府网站的两个支柱，就像人的两条腿，是缺一不可的。网站内容服务反映的是政府对公众的单方向信息发布水平，网站功能服务反映的则是政府与公众互动的水平。在内容服务指标中比较重要的是政务公开的信息，包括政府公报、政策法规、政务新闻、机构设置、办事规程、网站背景等内容。网站功能服务比较网站内容服务权重更大一些，网站功能服务中包括：网上办公、网上监督、公众反馈、特色功能等。而其中最为重要的是网上办公，网上办公又包括导航服务、办事指南、网上咨询、网上查询、网上申报、网上审批、政府网上采购、相关机构链接等内容。那么目前我国政府网站的状况如何？
据计世资讯对我国36个城市2002——2003年政府网站评估研究报告显示：其中有67%的网站在内容服务方面达到及格的水平，31%的网站分数在良好以上，北京和上海政府网站在服务内容方面获得优秀的成绩。这说明我国政府网站在内容服务方面已经达到一定的水平。但是与网站内容服务指标相比，大部分政府网站的功能指标较差，据计世资讯的调查显示：只有16%的网站功能服务指标得分在及格线以上，良好的只占8%，36个城市网站中61%没有网上审批和网上申报、55%没有网上采购和网上查询、50%没有网上咨询。
另据计世资讯的评估研究报告中显示，36个城市网站总平均为5分，属较差，不及格，综合指标不及格的政府网站占被调查总数的83%，不及格的主要原因是：重内容服务而忽略网站的功能服务，大量的网站功能性差，缺少网上审批、采购、政府信箱等功能服务。可见我国政务网站功能服务的发展相对滞后，要提高政府网站的综合指标需要在网站功能服务方面做出努力。
政府网站功能服务发展滞后，既有技术层面的原因，也有认识方面的原因。
政府网站从组成结构上看，可以分为网站前台与网站后台，网站的前台是面向社会和公众开设的一个互动的窗口，通过网站前台政府可以向公众和企业提供交互的、不受时间和空间限制的全天候、跨部门、跨地区的服务。网站的后台则是对各政府职能部门业务系统的集成，这种集成并不是一种简单的系统链接，而是对各个政府职能部门的业务系统进行横向整合，这种整合是将政府所有的信息和服务加以分组和归类，将分属不同部门的业务受理点集成到一个统一的政务平台上，通过信息资源的共享以及业务的无缝整合构建一个虚拟的政府，以并行的、协同的方式进行业务处理。使用户可以通过网站的前台看到一幅完整的政府信息与服务项目的画面。政府网站的横向整合使得原来以政府部门职能来划分的“纵向”政府组织结构，转变为以公众为中心，以为公众提供高质量、高水平的在线服务为首要目标的“纵横结合”的政府组织结构。
影响网站功能服务水平的主要因素是网上互动办事功能的缺空和不完善，而这项指标的提高取决于政府网站对各个政府职能部门业务系统的横向整合。比如，网上审批业务的实现，必须要求在政府网站的后台将一系列与审批业务相关的政府职能部门的业务系统进行集成，根据网上审批业务需要完成的服务，按照最方便公众或企业的办事流程将这些部门的业务整合在一个统一的平台上，构建一个虚拟的机关，在这个虚拟的机关中，打破了按照政府职能划分的组织疆界、地区疆界和传统的管理模式，为公众或企业提供7×24小时的审批服务。公众根据需求通过政府网站的前台提出业务请求，在网上查询了解相关法律、法规，然后
将自己的材料提交给“虚拟政府”，网站后台的“虚拟政府”通过程序自动分发用户材料到各个相关部门，并组织各相关部门在规定的时间范围内对其进行审批。公众不必知道政府部门如何设置，职能如何分工，业务需要哪些部门审批，由谁批，但是随时可以查询了解到审批的状态和反馈的意见。由以上可见，网站功能服务的实现必须要求政府网站通过后台将相关政府职能部门业务系统的横向整合起来。由于目前我国大部分地方业务系统的建设是按照职能划分的纵向孤立系统，而这种横向整合尚未完成或完善，因此大部分政府网站目前还不能向公众和企业提供网上互动办事的功能，这是影响网站的功能服务水平提高的主要原因。
从以上分析可以看出，实现政府网站功能服务是政府信息化的关键一环，无论从技术层面还是从指导思想上，都必须解决这个难点。
与网站内容服务相比，网站功能服务的完善难度较大，主要原因有以下几方面：
1、体制改革滞后于信息化的要求
网站功能服务水平的提高取决于政府网站后台电子政务系统的横向整合与集成。而这种整合必然要求政府业务流程优化和重塑，导致政府组织结构和形态的转变、管理方式的改变
。比如，网上审批业务的实现，要求电子政务系统的建设必须按照审批业务流程去建设，而不是按照现有的政府职能去建设，这种业务流程的重组将对原有的政府组织结构造成冲击，使原本讲求分层负责、部门壁垒分明的传统组织结构，被横向整合的新组织形态代替。政府业务的处理过程由传统的按部门秩序办公，向多部门联合办公转变，由原来按部门串行办公转变为并行协同办公。因此这种横向整合必须与政府管理改革紧密结合，但是目前很多地方的电子政务建设还不能很好的与体制改革结合在一起推进。因此电子政务建设最难的是体制改革滞后于信息化的要求。
2、政府部门业务系统的一体化困难
要实现网站功能服务，使公众和企业登陆一个政府网站就可以办成原来需要跑许多机构才能办成的事情，必然要涉及跨部门和跨地区的政府业务处理，这就必须实现各个政府部门之间业务系统的一体化。比如，国税征收，就涉及许多部门以及中央和地方的协调。此外，像企业管理，税收管理和财务管理的一体化；居民注册管理与税收管理、工资管理的一体化等，都要涉及多个政府部门。为此，除了业务流本身要在各个部门或地区间畅通之外，数据、技术、安全等都需要遵循某种程度的统一标准。但是，由于职能的划分和各种各样的利益冲突，要实现部门之间的协调是一件非常困难的事情。需要一个较长时间的磨合，才能达到功能服务的要求。
3、管理者对电子政务的认识偏差也是网站功能服务水平提高的难点
由于一些管理者对电子政务缺乏了解和正确的认识，没有搞清楚电子政务建设真正要解决的问题，因此他们往往将电子政务建设中的“电子”放在了首要的位置上，认为电子政务的建设是技术人员的事情，只要交给技术人员去做就可以了，管理者自身不必亲自参加。但是由于技术人员并不具备管理者的权利和视野以及职责，他们在电子政务的建设中所要考虑和解决的主要是技术问题，而不是政府管理问题，这使得电子政务的建设与政府改革完全是脱节的，其结果只能是将传统的政府管理事务原封不动的办到网上，利用现代信息、网络技术去“计算机化”政府的原有业务过程。这样按照原有职能部门、原有业务流程建设的电子政务系统，不仅不能构成网上功能服务所需要的业务系统，反而固化了传统的原有的政务处理方式，不利于电子政务系统的横向整合。
网站功能服务的实现，一方面要有技术的支撑，另一方面也对政府的深化改革提出新的要求，促进政府管理创新。也就是说电子政务的实施有赖于政府职能的转换，而政府职能的转换也必然会对电子政务提出更高的要求，二者是一个互动、互相促进的关系。
1、网站功能服务的提高将促进政府职能的转换
政府门户网站的建设，为政府职能由管理型向服务型转变提供了重要的物质条件.更重要的是它使管理型政府转变为服务行政府成为必然。政府网站功能服务强调以公众为中心，使企业与市民获得更优质的服务，因此提高网站功能服务，有必要对社会的需求进行市场细分，在管理方式上引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化。并把“客户关系管理”技术引入政府管理中来。增加政府服务的广度和深度，构建新的更好的政府与企业、政府与居民之间的关系。
2、网站功能服务的提高将促进政府组织机构的调整
政府网站的功能服务将促使政府组织机构根据用户的意向和要求建立，而不是按现有政府职能部门来建立。
组织机构将以市场模式，按照需求、项目、任务为核心灵活地构建，替代传统的固定模式的纵向组织机构，网络机构的各部分可以根据社会的需求变动，增加或撤销。这种组织结构将是一种有弹性的，有应变能力的新型组织结构。
3、网站功能服务的提高将促进政府行政效率的提高
政府网站功能服务的实现，必然要求对原有的业务系统按照
公众的需要进行优化或重组，对流程运行不利的障碍将被铲除，破碎的流程将得到整合，部门分割将被削弱，冗余的部门及重叠的流程和活动将得以消除或合并。流程步骤不再是按人为的线性序列安排，而是按流程的自然先后次序排列，有些不同的步骤可以同时进行，这些都使得政府的运作程序和办事流程更加简明，畅通，节约了大量人力、物力和财力资源；提高了政府机关的办事效率，这些都对政府效率的提高起着巨大的推动作用。
由上可见，政府网站功能服务的改善和提高，主要取决于电子政务建设与政府管理创新的紧密结合，二者是互相促进的。因此，强调政府网站功能服务的改善和提高将促进政府职能的转变、加快政府体制改革的步伐、提高政府管理绩效，从而实现政府管理的创新。
版权所有：北京五十人论坛顾问有限公司