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从电信业看中国的反垄断问题
作者:张维迎、盛洪    发布:2004-07-16    阅读:9564次   
  一、引言:中国反垄断的首要任务是反政府部门的垄断行为

  经济学上讲的垄断,大致可以分为三种类型:一是由生产技术上的规模经济导致的“自然垄断”(natural monopoly),二是由少数厂商的合谋行为导致的“行为垄断”(behavioral monopoly ),三是由政府限制竞争的法令和政策导致的“法定垄断”(statutory monopoly)。

  自然垄断。传统经济学理论定义的自然垄断是指如下情况:由于生产技术具有规模经济的特征,平均成本随产量的增加而递减,从而,最小有效规模要求只有一个企业生产。80年代,经济学家对自然垄断作了重新定义(张帆, 1995)。新的定义建立在弱可加性(subadditivity )而不是规模经济的基础上。在单一产品的情形,弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本;在多产品情形,弱可加性意味着由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据Baumol等人的定义,一个行业被称为是自然垄断的,如果在有意义的产出区间,成本函数是弱可加的(Baumol, Panzar and Willig 1982 )。可以证明,在单一产品的情形,平均成本下降意味着弱可加性,但弱可加性不一定意味着平均成本下降;在多产品情形,自然垄断不一定要求非平均成本下降不可。

  当一个行业具有自然垄断性质时,政府可能需要对该行业实施进入管制,以避免重复建设带来的无效率。另一方面,当只有一个垄断产生者时,垄断者就会索取垄断价格,从而造成资源配置的扭曲。为了防止这种扭曲,政府就要对垄断企业实施价格管制。

  不过,成本弱可加性并不是政府限制进入的充分理由。当政府与垄断企业关于生产成本或需求的信息不对称时,政府可能无法定出有效率的价格。特别地,缺乏竞争的压力会导致垄断者的X -非效率行为。政府必须在规模报酬(要求一个企业生产)与通过竞争获取信息并激励企业降低成本(要求多个企业)之间作出权衡取舍。只有当让单个企业生产得到的规模效率超过X -非效率时,独家垄断才应该出现。

  另外,根据Baumol等人的“可竞争性理论”(contestability theory )(Baumol et al 1982 ),如果所有企业都可得到相同的技术,并且没有沉淀成本(但允许有固定成本),那么,即使市场上只有一个垄断企业,潜在进入的威胁也会使垄断者象竞争性企业一样行为,因为,如果垄断者用垄断价格赚取超额利润,就会遭受进入者的袭击。这一理论强调的是潜在进入(而不是现实进入)的作用,它迫使经济学家重新考虑对自然垄断企业的传统规制理论。

  行为垄断。一个经济中称得上是自然垄断的行业是很少的,更多的情形是有数个具有相当市场力量的寡头企业生产该行业的大部分产量。寡头市场的潜在危险是寡头企业通过形成卡特尔组织或默契合谋联合操作市场,提高价格,损害消费者的利益,扭曲资源配置。尽管一次性博弈中,企业间的卡特尔和默契合谋是难以维持的,但在无限期重复博弈中,卡特尔协议和默契合谋是可以维持的。寡头市场的另一种可能是,少数占主导地位的企业通过“价格战”消灭竞争对手,最终实现对市场的垄断。寡头企业也可能通过设置进入障碍阻止潜在进入者的进入。

  寡头企业的这些反竞争行为是损害效率的。为了维持竞争秩序,政府需要通过立法和行政措施限制寡头企业的反竞争行为。可以说,发达国家的反托拉斯法,如美国的谢尔曼法和克莱顿法,主要是针对寡头企业的反竞争行为而制定的。

  寡头企业反竞争行为的可能性与市场的集中度有关。市场的集中度越高,卡特尔协议和默契合谋越容易维持。因此,反垄断的一个重要措施是通过限制单个企业的规模来降低市场集中度。不过,限制企业规模也可能导致规模经济的损失。政府要在资源配置效率与生产效率之间作出取舍。

  法定垄断。法定垄断是由政府的法律和政策造成的垄断。法定垄断可以划分为两类,一类是增强效率的,另一类是损害效率的。

  增强效率的法定垄断也可以划分为两类,一类是在具有自然垄断性质的行业,为了实现规模经济,政府将经营权特许给某个企业,不允许其他企业进入该行业。特别地,由于规模经济的一个主要原因是巨额沉淀成本或固定成本的存在,对进入的限制可以避免重复建设导致的浪费。另一类增强效率的法定垄断是政府为外部经济的内在化而授予企业和个人特定的垄断权,如为保护和调动发明创造的积极性而设置的专利权。

  损害效率的法定垄断与上述增强效率的法定垄断不同,它是由政府本身的寻租行为导致的。无论是过去还是现在,出于获取垄断利润的目的,政府常常创造一些人为的垄断。比如说,产业革命早期,英国政府通过授予特许权的办法增加财政收入。

  要在增强效率的法定垄断与损害效率的法定垄断之间作出区分常常是困难的。许多损害效率的垄断恰恰是在增强效率的借口下作出的。比如说,许多情况下,政府是以自然垄断为由而对本不属于自然垄断行业施加进入限制的。

  在市场经济国家,反垄断的主要任务是反寡头企业的反竞争性行为。但对中国这个处于转轨中的国家来说,最为严重的反竞争行为似乎不是来自企业本身,而是来自政府部门的政策,或政府与国有企业之间的合谋。中国实行了几十的计划经济。计划经济的一个基本特征是垄断,几乎所有的行业,从行业进入,到产量、价格的制定,都是由政府垄断的。到80年代初,中国经济学家还在讨论社会主义经济是否应该允许企业间的竞争。1979年之后,政府相继放松了管制,大部分行业出现了竞争局面。但是,一方面,政府在对一些仍然处于垄断地位(自然垄断或法定垄断)的企业没有按照市场经济的规则加以管制,而是听任政企不分的垄断者自行其是,损害消费者的利益,另一方面,各级政府部门常常以行业管理和维护市场秩序为名,通过法令、政策、行政手段从事各种各样的反竞争活动。

  中国政府部门的反竞争行为主要表现在以下方面:

  ·对本不属于自然垄断的行业实行进入限制;

  ·对不同企业之间实行歧视性对待,特别是对私有企业和非直属企业实行歧视;

  ·由政府部门出面帮助企业进行卡特尔式定价;

  ·对公共资源实行垄断;

  ·用行政手段实行地区间的封锁。

  虽然中国立法机关已于199X年颁布了《反不正当竞争法》,但这部法律远不是一部《反垄断法》。它针对的是企业,并没有将政府本身的垄断行为纳入反的范围。事实上,中国经济学家也只是最近才开始讨论反垄断的问题(张宇燕,1996;盛洪,1997)。下面,我将以电信业为例,说明本文的主题:中国当前反垄断的首要任务是反政府部门的垄断行为。

  二、中国电信业开放的背景

  技术上讲,电信业包括电信网及运营、网上服务、通讯设备(如电话机、传真机等)三部分,其中网包括本地网、国内长途网和国际长途网,网上服务包括基本服务(市话、长话)和增值服务(VANS)。(由于国外企业的进入,通信设备供给的竞争已相当激烈,故本文不予讨论。)

  在1994年之前,中国公用电信业的基本体制特征是:电信网的运营与基本网上服务合二为一,由邮电部独家垄断经营。邮电部既是公用电信业的经营者,又是公用电信业的政府管理机构。尽管90年代初开始,许多企业进入到一些增值服务(主要是无线电寻呼),但一则增值服务的比例很小,二则进入增值服务需要邮电部的严格审批,没有任何与邮电部抗衡的力量。简单地说,邮电部是中国公用电信业的法定垄断者。此外,邮电部也是邮政业的法定垄断者。(还应该提到的是,在计划体制下,除邮电部垄断经营的公用网之外,中国还有30多个专用网,如军队通信网,铁路专用网,电力专用网等。)

  1980年之前,尽管邮电部是法定垄断者,但由于国家对电话资费有严格的价格管制,电信业基本上是一个不盈利甚至亏损的行业。从1980年开始,为了实现“以话养话”,加快电信业的发展,国家开始松动了价格管制,主要措施包括:1 、1980年国家特别批准市话企业收取电话初装费,从而使之成为电话资费的重要组成部分之一;2 、 1986年国务院批准准许各省市区政府在长话、电报和邮政等业务中收取附加费,作为通信建设资金的重要组成部分。此外,1982年,国家对邮电部门在财政上实行了“倒一九分成”的优惠政策,即邮电部门利润或所得税只上缴10%,非贸易外汇收入亦仅上缴10%。同时,国家允许地方参与电信业投资。(张宇燕,1996)。

  价格管制的放松和财政优惠政策的实施大大促进了电信业的发展。但在放松价格管制的同时,由于没有引入竞争,也导致了邮电部门的垄断定价行为。最显著的是电话初装费的节节上涨。比如说,在北京,住宅电话的初装费由80年代初的200 元,上升到1996年的5000元。移动电话的价格最高达到2.8 万元(联通进入之后,邮电部-电信局在一年内降了三次价,一直到0.8-1 万元左右)。据北京天则经济研究所的一项研究,中国电话初装费、长途电话费(特别是国际长途电话费)等,都大大高于存在着竞争的其他国家,如美国。(天则研究所,1997)。

  在资费节节上涨的同时,电信服务的质量并没有明显改善。比如说,1994年之前,电话安装时间在半年以上。在很长一段时期,甚至连114 查询台都很难接通。此外邮电部门还普遍存在着强行销售和价外勒索等不合理行为。(天则研究所,1997)。

  对电信业需求的快速增长和电信业的独家垄断,使得中国的电信业成为一个高盈利行业,由此吸引了众多的潜在进入者跃跃欲试。

  最先登台的是中国人民解放军总参谋部所属的通信兵部。1988年,总参通信兵部上书有关部门,寻求经营电信业之特许权。

  1992年6 月,中国电子学会、中国通信工业协会和《中国电子报》联合召开了旨在加速发展通信行业的研讨会。该研讨会的主要参加者大多不是来自邮电部门,因而其基本倾向是,中国电信业管理体制改革势在必行,邮电部门要企业分开,打破垄断,引入竞争,开发市场,充分发挥专用网的作用。几个月后,电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建“联通公司”的请示报告,要求进入公用电信业。

  这可能是邮电部有史以来面临的最大挑战。针对三部成立联通公司的报告,邮电部为了维持自己的垄断地位,在多种场合陈述其反对组建联通公司的如下理由:一、通信具有全程网络、联合作业、高度统一的特征,具有自然垄断性;二、电信业既是社会公用设施,又是国家的神经系统,事关国计民生、国家安全与主权,非同一般竞争行业;三、由国家统一掌握、统一规划、统一建设,资源可以充分利用,低水平的重复建设可以避免;四、世界各国在其电话网建成之前,无一不是由国家或国营公司垄断经营;五、统一经营也有利于公用网标准的制订,从而使公用网的通信质量得到保证;六、统一或垄断经营本身并不排除垄断企业内部的竞争。邮电部唯一的让步是:在加强法制建设和行业管理的其他下,对部分非基本通信业务逐步放开。

  值得庆幸的是,尽管邮电部对开放电信业持反对态度,中国政府领导人似乎早已认识到打破电信业独家垄断格局的必要性。早在1989年,两位资深通信专家、中国科学院院士叶培大和张绚教授就向中央领导提交了一份报告,建议有控制地开放电信市场,得到了中国最高领导的高度重视。这次,对于铁道部、电子部和电力部的报告,朱容基副总理批示:“看来是件好事,有助于加强通信事业,缓和电话不通的矛盾”,并特别指出:“我国的通信事业要发展,必须在统一规划下充分发挥各方面的积极性,不能一家垄断。”同时责成有关方面“共同商量,促成此事,成立股份集团”。邹家华副总理批示:“邮电部不应用垄断全国通信网的思想来指导工作。···全国邮电行业(包括电信)的统一规划、统一标准、统一制式、统一的安全要求等,是必须由邮电部来做的工作。但通信网不应邮电部垄断,而应支持现有的其他通信网力量发挥作用,或进一步扩大。这对整个电信事业的发展是有利的。”

  在几个回合的讨论之后,国务院于1993年12月14日正式同意电子部、电力部和铁道部共同组建“中国联合通信有限公司”(简称“联通”),并发布国务院178 号文件。国内外对此反映强烈,许多部门、地方及单位纷纷表示投资入股,有的甚至试图另行组建通信公司。1994年4 月15日,邹家华副总理主持会议,听取联通公司筹备工作的汇报。这次会议确定或重申了通信政策的几条基本原则:国家授权经营电信业务的只有邮电部和联通两家;三部以外的其他专用网可以参股联通,但不能另行独立组建电信公司;电信业反垄断是分步骤进行的,绝不是国家撒手不管的自由竞争。这实际上确立了电信业的“双寡头垄断”政策。这次会议还议定:联通公司按有限责任公司组建,挂靠国家经贸委,享有邮电企业的各项优惠政策和进出口权;邮电部和国家无线电管理委员会应对联通公司予以支持。

  1994年7 月19日,联通公司正式成立,有16家股东,注册资本10亿人民币。从此,中国公用电信业由邮电部独家垄断变成邮电部和联通公司双寡头垄断。

  三、邮电部的反竞争行为

  联通进入电信业,打破了邮电部的独家垄断,但中国电信市场上的双寡头格局是不对称的:第一、邮电部在所有电信业务上占据绝对主导地位;第二、邮电部集经营者与管理者于一身,既是运动员又是规则制定者和裁判。也就是说,一个小的、新进入的寡头企业必须接受另一个大的、已垄断市场的寡头“企业”的管理。这样的格局是不可能保证公平竞争的。应该指出的是,形式上,联通进入之前经营电信业的是一个独立的企业——中国电信总局,邮电部只是中国电信总局之上的行业主管部门。但实际上,邮电部是中国电信总局的所有者,对电信总局在资金和人事上直接管理,并且,邮电部和电信总局在职能和机构是互有交叉,因而是一个政企不分的体制。事实上,连邮电部自己也不敢说他们实行了政企分开。在联通的词汇里,“邮电部”和“中国电信总局”是一回事。(盛洪,1997)

  理论上讲,联通进入之后,邮电部有以下三种策略可以选择:

  策略1 :将联通公司收购或入股控制联通,以继续维持实际上的独家垄断;

  策略2 :通过卡特尔协议或默契合谋,与联通共同瓜分市场;

  策略3 :利用自己的先入优势和作为行业管理者的权力,通过各种各样的不公平竞争手段,最终将联通赶出市场,或者至少将联通的业务限制在很小的范围内。

  邮电部实际上选择了第三种策略。作为电信业的主导经营者和行业管理者的邮电部,选择这样的策略是理所当然的。从联通进入电信业的过程来看,第一种选择是不现实的。不过,需要指出的是,为了协调联通与邮电部之间的矛盾,邹家华副总理曾建议过邮电部入股联通。从邮电部的实力和所拥有的行政权力看,选择第二种策略是不甘心的。或许,邮电部对联通的“遏制”政策有“杀鸡给猴看”的意思,因为对联通的友好可能会招致更多的进入者。

  联通公司进入后,邮电部的反竞争行为(或不正当竞争行为)主要表现在以下几方面:

  1 、对联通公司的市场进入实行限制

  联通公司成立一个月后,邮电部就在北戴河召开旨在“最终占领市场和为用户提供优质服务”的“通信市场与服务工作研讨会”。邮电部部长吴基传在其长篇讲话中,在表示通信市场竞争局面的出现是市场经济发展的必然结果的同时,又特别强调了邮电部门的行业管理及维护国家通信秩序保障用户权益的职能。针对联通公司,他专门谈到:“第一、联通公司在某一地区经营某一基本业务,都要邮电部的批准;第二、联通公司可以设立分公司,作为其办事机构,但不能设立子公司。分公司不是独立法人,经营基本业务要由邮电部审批。第三、各地无权成立经营电信基本业务的、具有法人资格的经济实体,不管其名称是子公司还是分公司。”(张宇燕,1996)

  总的情况是,联通进入任何一项电信业务,都必须得到邮电部的批准,而同样的业务,邮电部所属的电信局不经申请就可以进入。

  国务院1993年178 号文件对联通公司的主要业务规定为:“对铁道部、电力部的专用网进行改造、完善,在保证铁道、电力专用通信需求的前提下,将富余能力向社会提供长话业务;在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区,可开展市话业务”;同时还明确规定,联通可以经营无线通信(包括移动通信)业务和电信增值业务。由于这个文件对联通公司经营长话和市话业务的特许权作了一些限定,这些限定有可以有多种解释,而解释权又在邮电部,就出现了对联通公司不利的情况。(盛洪,1997)特别是,由于联通开展任何一项业务,都要邮电部的批准,邮电部总是以各种各样的理由限制联通的业务发展。

  联通公司成立不久,就开始了大规模的长话网和市话网的投资,到1996年5 月,已累计投资三亿元。在投资建设的同时,联通公司多次向邮电部提出与邮电网互连互通的要求和开展长话和市话业务的申请,但邮电部根据其对国务院178 号文件的解释,否认联通公司拥有经营一般长话和市话的特许权,一些省级邮电部门更明确地指出: “长途电话、电报、市内电话等电信基本业务由我省各级邮电局(含邮政局、电信局)统一经营,其他任何地位无权经营。”(转引自中国联通公司,1996,第70页)联通公司曾向邮电部报送了在27个城市建设长。市话接口局的可行性研究报告,但邮电部在复函中指出,关于长话业务,联通公司应在对利用专用网作出安排后,再行申请;关于市话业务,则提出“你公司没有必要在上述城市建立覆盖全市的与公用网重叠的市话网”,指令联通在与当地的邮电通信主管部门获得共识后,再向邮电部申请。而当地邮电通信部门则要求先得到邮电部的批准后再与他们讨论(中国联通公司,1996,第73页)

  除了明确地禁止联通公司的市场进入外,邮电部审批联通的业务申请时还用拖延的办法限制联通的进入。据联通公司的反映,邮电部的审批程序最长的达2 年之久,最短的也有三个月。联通在天津的市话网已于1997年7 月18 日安装就序,但至今没有批准开通。由于邮电部的限制和拖延,导致联通公司的大量投资不能及时投入运营,不仅使其蒙受直接的经济损失,而且在客户目前丧失了信誉。

  邮电部对联通进入市场限制的结果是,在联通成立三年之后,联通的电信业务仍然只限于移动电话和无线电寻呼服务。

  2 、在互连互通上对联通公司接入市话网进行限制

  电信业的一个重要特征是其垂直结构:长话、移动电话及其他增值业务只有接入市话网才能提供服务,市话服务是长话及其他服务的一种必不可少的投入要素。由于邮电部垄断着市话网,没有邮电部的准许,联通公司不可能提供任何的电信服务。

  如果说在长话和市话业务方面,有一个对国务院178 号文件的解释问题,那么,对联通公司经营无线通信业务(包括移动电话)方面,178 号文件则有明确的规定。但联通公司在开展这一业务也不是一帆风顺的,主要的麻烦是邮电部在互连互通上设置障碍。第一个障碍是邮电部的不规则的审批程序。没有一个明确的时间限制。例如,对联通公司1995年4 月5 日“关于建设联通公司京、津、沪、穗等城市的接口汇接局的报告”,邮电部5 个月后予以批准,这4 个城市的联通移动电话网直到当年12月才开始运行。第二个问题是接口的技术安排、从而也是费用分摊问题。邮电部坚持的一些互连互通的技术安排,如规定联通的一个GBS 移动交换机(MSC )只能覆盖一个本地网(邮电部的可以覆盖几个本地网),如规定联通网与邮电网互连采用“一对一”接口局的方式,都会在投资费用上对联通不利。

  邮电部在互连互通上设置的障碍,大大地阻碍和延缓的联通公司业务的发展,如GSM 移动电话是联通先于邮电部建立,但邮电部只是在自己的系统开通之后,才批准联通开通。更为难以理解的是,邮电部竟然不允许联通公司的130 移动电话打入如119 、110 、120 、122 这样的特种服务。

  3 、在网间付费方面,对联通实行垄断定价

  在互连互通的问题上,邮电部限制联通的另一个方面在网间往来话费的收取和结算问题上。邮电部把联通公司视为一个普通用户,而不是一个平等的公用电信网,在收取网间话费的安排上,不能实行对等原则。如联通GSM 移动电话接入邮电市话网时,联通要将收入的80%支付给对方,而相反方向的电话接入时,邮电网只需支付收入的10 %。(中国联通公司,1996,第122 页)并且,由于邮电部-电信总局及其各地的分支机构实际上控制着中国主要的公用电信网资源,联通和中国电信实际向对方支付的网间话费相差更大。如由于中国电信不向联通提供主叫用户的标志,除北京地区外,联通公司长时期收不到网间话费;天津等城市的电话局坚持要将地方附加费计入网间话费结算,否则不予开通;广州规定联通要向邮电支付全额话费和地方附加费,邮电呼入联通网的电话,邮电不付费;上海规定先按联通打邮电市话0.09元/3分钟,郊区0.24元/1分钟,邮电打通联通不付费的方法统计预交。据统计, 1996年9 、10月两个月,联通付邮电和邮电付联通的网间话费的比例为98.1:1.6.(中国联通公司,1996,第119 -120 页)

  邮电部在向联通公司的收费上,是不考虑成本的。比如说,一条中继线要收取1 万元,而据联通方面讲,合理的价格在2 -3 千之间。

  4 、在号码、无线电频率等公共资源的分配上,对联通实行限制

  电信服务离不开诸如电话号码、无线电频率、卫星频道、行业技术标准这样一些公共资源。因为这些资源被控制在邮电部手里,只要邮电部不同意分配这些资源给联通公司,联通就自然被关在长话和市话的门外。联通进入电信业后,在获得这些公共资源方面,受到邮电部的歧视。例如,联通公司在成立之初(1994年9 月15日),就开始申请联通网使用的号码资源,但几经周折,直到1996年仍然没有如愿以偿。在邮电部1996年4 月24日下发的“关于联通公司通信网编码等问题的批复”中,邮电部再次强调国务院(1993)178 号文件对联通公司的限制词,并提出 “不采取预分局号的方法”。“从目前已报邮电部的市话项目看,邮电部没有批复联通任何一个城市的市话号码。 ···同时‘批复’中没有分配联通长途网的网号或过网号,联通公司还是不能开展长话业务”(中国联通公司, 1996,第74-75页〕。一种特殊的公共资源是行业技术标准。联通进入后,邮电部将原来的行业标准改为企业标准,对联通实行封锁。此外,邮电部规定不许将富余管、线出租给联通公司使用;个别地方即使愿意出租,也以极高的价格。(中国联通公司,1996年,第19页)

  5 、通过交叉补贴、低价倾销,进行不正当竞争

  邮电部-中国电信从事多种业务,联通公司的业务比较单一(现在只有移动电话和无线电寻呼)。交叉补贴在过去也存在,但在邮电部独家垄断时,是一个与竞争无关的问题。但是,当联通进入后,邮电部就将交叉补贴用来实行不正当竞争,其基本做法是降低竞争性服务(移动电话和无线电寻呼)的价格同时提高垄断服务的价格(如市话),与联通(和其他提供增值服务的电信企业)展开不正当竞争。

  一个例子是无线电寻呼。比如说,今年10月20日,南京电信寻呼台宣布,在公证部门的监督下,根据摇号结果,凡南京市电话号码尾数为0 、4 、7 的用户,均可获赠一台江苏全省联网的数字寻呼机。10月24日一天就赠送了2 万台寻呼机,同时还送出年内有效的2 万张赠机券。随后,电信台又宣布,他们将在今后两个月内在投入16-18万台寻呼机,向南京市民大赠送。南京电信台的这一做法的目的显然是消灭竞争对手,但作为主管部门的江苏邮电管理局不仅没有干预,反而向全省邮电局发出通知,要求从11月1 日,在全省范围内大赠送。(中国青年报,1997年 12月2 日第6 版)类似南京市电信局这种不正当竞争的行为在其他城市也时有发生。

  另一个例子是移动电话的由双向收费到单向收费的改革。中国移动电话网开通以来,一直是双向收费,即不论是使用移动电话打出还是接听从移动电话上打来的电话,都要付费。最近,邮电部提出将双向收费改为单向收费的方案。这一方案将移动电话上少收的话费(部分地)转加到市话上,由于联通公司没有市话业务,这意味着邮电部门得到补偿,而联通得不到补偿。特别地,市话用户拨叫联通130 网时,使用了联通网,但不向联通交费。尽管单向收费对消费者是一件好事,但显然,邮电部门在固定电话上的垄断地位决定了其收费方式的倾向性,包含着交叉补贴的因素。

  6 、其他反竞争行为:如中继线切断,破坏联通公司在客户中的声誉。

  四、政策选择

  邮电部的反竞争行为显然不是企业行为,而是地地道道的政府行为。邮电部完全是利用自己作为行业主管部门的身份和权力来扼杀商业上的竞争对手。解决邮电部的反竞争行为要求中国政府在整个电信业的管理体制上作出大的变革。这里,我们提出几点建议供中国政府有关方面和立法机关参考。

  建议1 、组建新的“国家电信管理委员会”(或电信管理局)

  象电信业这样的行业,没有一个国家管理机构大概是不行的,但管理机构必须是一个独立于企业的机构、现在流行的想法是,在邮电部内部实现政企分开:邮电部作为国家的电信业管理者与经营电信业务的“中国电信”分开。但从中国的实际情况看,在邮电部内部实现政企分开即使不是完全不可能的,也是十分困难的,至少需要相当长的时间。即使形式上分开了,实际上仍然是藕断丝连。一个更为有效的办法是,由国务院责令国家计委、经贸委和体改委牵头,组建新的“国家电信管理委员会”(或称电信管理局),作为政府的电信业管理机构,接管邮电部的行业管理职能。原邮电部解体为“中国电信公司”和“中国邮政公司”(两公司相互独立),其管理人员一部分可以吸纳进入新的“国家电信管理委员会”,但为了真正保证该机构的超脱地位,由邮电部转移过来的人员不应超过该机构总人数的三分之一。电信管理委员会应雇佣一定数量的经济学家、法学家参加。

  国家电信业管理委员会类似英国的Oftel ,澳大利亚的Austel,其主要职能是:1 、对电信业的进入管制;2 、价格管制;3 、资源管制;4 、制定电信业的技术标准;5 、调解和仲裁电信企业之间的关系;6 、制止电信企业的反竞争行为。

  2 、将长话经营与市话经营分离

  由于市话具有较强的自然垄断特征,如果一家公司对市话和长话实现一体化经营(如中国电信),不开避免地会出现该垄断公司对其他经营竞争性业务(如长话)的公司采取反竞争性行为,特别在互联互通和交叉补贴方面。解决问题的办法是将长话业务与市话业务的经营相分离,让作为垄断者的市话经营者面对同等的多个长话经营者。这样做也有利于简化管理。

  如果这样做没有可能,可以考虑要求中国电信将市话与长话实行财务独立核算,以便于管理部门对交叉补贴作出监督。

  3 、将中国电信分解为几个公司

  中国电信市场非常大,从长远看,双寡头的市场结构不足以形成有效竞争,需要引入更多的竞争者。为此,一个见效快的办法是将现在的中国电信分解为几个独立的公司。分解的办法是,先按区域分开,然后允许跨地区交叉经营(至少长话应该如此)。这方面,中国民航的改革经验很有借鉴意义,国外也有不少好的经验(如美国)。

  4 、将邮电部的一部分电信网划拨给联通公司

  如果邮电部的中国电信局没有可能分解,要靠联通自然成长到可以与中国电信抗衡的地步即使不是没有可能,恐怕也需要相当长的时间。为了加速联通的成长,国家需要在政策上对联通倾斜,如联通进入市话网时,只按边际成本交费,不要求联通承担固定投资费用。另一个更有效的办法是将现在邮电部-中国电信总局的部分网(如广东、北京)划归联通所有。这样可以有效地提高联通在与邮电部谈判中的对等地位。

  5 、由独立的机构起草《电信法》

  《电信法》的目的是为了维护电信市场的公平竞争秩序。目前《电信法》起草过程中,已是几易其稿。但负责起草《电信法》的是邮电部。根据邮电部这几年来的反竞争行为,人民有理由怀疑邮电部是否能起草出一份旨在维护公平竞争的《电信法》来。交易政府设立独立于邮电部的起草机构,该机构应吸收经济学家和法学家参加。

  五、结束语

  本文的基本思想是:中国当前反垄断的首要任务是反政府部门的垄断和限制公平竞争的行为。我们相信,这不仅适用于电信业,也适用于邮政通信、电力、铁路等行业。我们希望,中国政府和立法机关在起草《反垄断法》时,对政府部门的垄断行为予以足够注意。