一、引言

      农村土地产权制度成为政府和学者重视的问题，也成为农民收入进一步提高的障碍，关于该问题，不仅表现在模糊产权条件下发生的各类土地纠纷，也表现在清楚产权界定的条件下发生的产权纠纷，对于前者，主要表现为农民拥有的各项产权的模糊性；虚拟的集体所有权导致的一些权力和权利滥用；行政权力对农民权利的任意约束；对于后者，则表现为乡政府和村委会明目张胆的违约和侵权及其维权成本高昂。由于土地产权的模糊、行政权力的滥用及其高维权成本，使得农地耕作的制度成本不断增加，日益增多的税费已成为农民身上沉重的负担。也业已成为目前制约我国农业发展和提高农民收入的主要因素。本文从经济学和法学的视角，研究农村土地使用权、收益权、流转权的界定、归属及其维权成本，探讨解决税费负担和土地纠纷的可行之路，并给出成本较低的具有可操作性的政策建议。

      二、 土地收益权：税费负担

      土地的收益权指拥有土地带来的损益权利。它指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租获得的益处等。谁拥有土地的收益权，谁就享有土地带来的各项损益，不完全的土地收益权获得的土地损益随之不同。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。本人认为，农民负担沉重的真正原因是农民的收益权受到了极大的侵害，为了说明这个问题，首先要确定目前我国农地的产权关系。
      建立一个简化的产权关系模型：假设只有两个当事人：村集体（村委会）和个体农民。村委会拥有土地的所有权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在此假设下，村委会与农民之间的关系为土地租赁关系，如果村委会不自己耕种农田，将其所有的土地租给农民耕种，且村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，则该村的土地供给就是既定的一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率R，农民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看，此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。
      如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的身份出现，政府征收一个为T的数量税（征收从价税与从量税的道理完全相同），在土地供给刚性的条件下，税负T完全由村委会承担，农民的收入不受影响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地租为R-T。如果政府征收的税收T等于地租，则村委会得到的地租率就为零，即R-T=0。若政府征收的税收T大于R，则村委会每出租一亩土地将赔钱T-R块钱，这样村委会就放弃土地的所有权，政府也将不会拥有税收收入，因为无人耕种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不会高于地租率R，一般地说应该小于地租率。
      目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费F，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的，若加进政府所征收的农业税，仍然低于市场上的租金率，即R-T-F>0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费F和政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权，应该说这部分剩余索取权是政府给农民的部分收益权。但是，土地的这部分地租并没有完全地归属于农民，村委会除了向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外，还向农民征收各种各样的费用。除了著名的三提五统之外 ，还有名目繁多的各项收费：集资款、赞助费、修路修桥费、电力水利费和救济款等等不定期的杂费收取，很多地区还向农民打白条借款并难以偿还。就是规定的三提五统，也常常是超过规定额度5%以上收费，有些地区高达20%以。 

      此外农民每年还须贡献义务工，一般地区的义务工包括：10个标准工作日的义务工和20个标准工作日的劳动累积工。有些地区还要贡献义务车（指畜力车），规定每年每户按土地承包情况必须义务出畜力车，义务畜力车和义务工也可以按市场价格折算成货币缴纳。上述税费已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。就费而言，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按土地征收的，可看作是土地税。若令按土地征收的费用为H，则一亩土地的收费总额为：政府税T + 承包费F + 其他各项按土地征收的费用H。如果土地租金R扣除这些税费项目后还有盈余，即R-T-F-H>0，农民还拥有部分土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，如果R-T-F-H<0，则农民耕种土地的净收益为负，即每耕种一亩农田将赔钱，农民就会弃荒土地。就前者而言，因为农民拥有部分土地的净收益或部分土地剩余，这就为村委会滥收费提供了空间，村委会各项收费项目就有可能增加。若令H上升，直到R-T-F-H=0为止，农民处于放弃农地的边际上，这一点就是村委会增加各项收费的边界点，只要收费项目低于这一点，村委会增加收费项目就不会使农民放弃土地，只要高于这一点，农民就会放弃土地。
      如果进一步假设，农业税T和承包费F是固定不变的，那么，变化的收费项目就是H，只要存在R-T-F-H>0，村委会就会增加H项目，直到R-T-F-H=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因：村委会在不断攫取农民的土地净收益。

      三、 土地使用权：违约与侵权

      家庭承包制通过家庭与集体之间的土地承包合约而使农民拥有了土地的使用权。与人民公社时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权，这是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。关于这项权利，中央政府在各类文件中及其制订的法律中都明确规定应给予保护。在第一轮的土地承包合约中，中央文件明确指出，承包地的使用权归属于农民，承包期限为15年。在第二轮的土地承包合约中，则规定承包期限为30年。但是，在中国几乎所有的村庄，农民的土地使用权并没有受到保护，并且受到各级“政府”和集体的极大侵犯和损害，各级政府或集体（主要是乡政府和村委会）侵犯农民土地使用权的普遍手段有：任意行使村委会或乡政府的行政特权，强行单方改变承包期限，撕毁承包合约 ；缩小土地承包面积，随意扩大机动田 （这也是另外一种侵权形式），据1998年中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有98%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定；强制性规定农民种植品种、播种面积、农产品销售数量甚至指定销售部门，并对不执行规定的农民予以重罚，运用政权的力量侵犯农民的经营自主权 ；任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用 。还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济”、“土地分割零碎”、“狭小的土地与现代化生产不适应”等为由，以集体名义开始搞“归大堆”、统一经营，个别地方开始试办“合作农场”，实行责任田反租（杜润生，1998）。
      对如此明目张胆的违约和侵权行为，中央政府发布各种文件和法律予以制止，经济学家也对违约的原因作出各种解释，流行的观点有：承包期限太短，不应该是15年或者30年，而应当引入一种土地永久使用权制度；在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利；政府权力的滥用；产权关系不明晰等等。
      上述观点虽然较为正确地解释了土地承包合约的违约和侵害农民土地使用权的原因，但是本人认为，这些原因都不是根本性的或者说第一原因。就合约的期限而言，违约与否并不是因为合约签订时间的长短，其他工商业合约没有经验数据支持这一结论，土地承包合约也没有经验数据支持这一结论。相反，村集体或乡政府几乎都是在中央文件明文规定土地承包合约期限内违约的，甚至是3-5年就更换承包合约，所以，是否违约与签约年限似乎无关 。
      关于“在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利”的说法也并不能令人信服地解释这种违约现象。在我国，中央文件几乎具有与法律同等的地位，而迄今为止，我国所有关于土地制度的改革措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制，并详细规定了禁止基层组织随意调整土地承包权的各种措施。但是具有法律效力的中央文件并没有保护农民的土地使用权。
      关于“政府权力的滥用”说 （张孝直），也不能正确解释村委会的违约行为，表面看，村集体或乡政府的单方面违约，是因为借助了政权或行政权力的力量，但是究其根本，权力只是对村集体或乡政府的土地所有权的一种保护或者说权力成为了它们成功违约的一种外部力量，这种力量使得合约双方——村集体和农民之间的权利不平等，进而言之，权力使得合约双方的权利不同或受保护程度不同，而不是使拥有权力一方违约的必要条件。
      “产权关系不明晰”的观点也没有从根本上指出村集体必然违约的要件。由于交易费用的存在，任何产权的界定都是不完全的，从而任何合约或合约结构也都是不完全的。产权关系不明晰只是埋下了违约契机，而不是违约的必然。换言之，无论土地的所有权甚或产权的归属如何，就土地承包合约而言，在交易费用的约束下，合约双方的责、权、利的规定是清楚的，因此，村集体单方违约的根本原因也不是因为产权关系不明晰。
      本人认为，土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下，村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包合约，村集体的代理人（虽然委托人极其含糊，不过委托人越不清楚，代理人的权力就越大）——村干部与其他代理人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。有大量的经验事实支持这一结论：当国家征地可以使村干部获得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约 。当农民承包的土地上（例如鱼塘、果园、专业种植场）的收益超过其他土地收益从而获得更高的利润率时，村干部就倾向于提高承包款以便更多地攫取地租，或者类似于“夺佃”，剥夺农民的承包权以便于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。如果强迫农民种植某些特定的农产品可以给村干部甚或乡政府官员带来职位的升迁或突出的政绩时，乡政府官员和村干部也会积极的违约。土地承包这种单方面的违约行为与其他合约违约行为唯一的不同在于土地承包的违约可以动用政权的力量为其违约提供保护，虽然为这种权利提供保护是违法的，但是由于农民力量的弱小、知识的缺乏和保护自己权利的代价高昂（打官司的交易费用太高），使得农村这种违法行为屡禁不止，从这个意义上来说，张孝直先生的论断才是对的，但也仅此而已。
      只要村集体和农民之间存在“承包土地”的合约关系， 村集体为了其利益或其成员的利益，当违约获取的收益大于履约获取的收益时，村集体就倾向于违约。由于村集体拥有经济权利和行政权力，它比处于行政权力和经济权利控制下的弱势农民来说，违约的成本较低而获取的收益较大，因此更常见的是村委会违约，有些违约是模糊的，有些违约却是明目张胆的，这些违约行为，极大地破坏了农村生产力，阻碍了农民收入的提高。

      四、 土地转让权：纠纷与代价

      土地的处置权利或转让权利归属于谁？从土地承包合约看，农民和土地所有者——村集体签订的是土地使用合约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限制。无论是宪法、民法通则、土地管理法等都规定了任何组织或者个人不得侵占、抵押或者以其他形式非法转让土地，并规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用” 。 实际上，虽然集体拥有土地的所有权，但是并不拥有土地的转让权，土地的处置权利归属于国家。
      但是，对土地的使用权的处置权利归属于谁？这却是一个“剪不断理还乱”的头疼问题。农民认为既然承包了土地，拥有了土地的使用权，那么在承包期内，土地使用权的转让权利应归属于农民，而村集体则认为，承包给农民的只是土地的使用权，而不包括使用权利的处置或转让。对于土地使用权的处置或转让问题，引发了经济理论界的大争论，也促使了我国关于农用土地的法律修正。在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。在1998年土地管理法修正案第十四条、第十五条规定：在土地承包期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
      从法律规定看，农民承包土地的使用权的转让或处置不归农民个人所有，但也没有明确将该项权利界定给村集体，而是采用了非常含糊的语言：要求村民会议解决。为了使村民会议更代表农民个人的利益，又添加了一项附加条款：必须有三分之二的村民或村民代表同意并报上级批准方可生效。但是，这些条款在实际运用中是相当模糊的，正是由于模糊的权利界定，导致该项权利的一大块落入了共有领域，而农民和村集体对这块共有领域里的权利争夺，成为长期以来农村土地矛盾的焦点。
      从土地使用权的转让和处置的实际实施看，村集体拥有这项权利的大部分，或者说，村集体攫取了共有领域里的大部分权利。村集体之所以能够攫取大部分共有权利，缘于两个原因：其一法律规定的“三分之二的村民或村民代表 ”给了村委会极大的可操作空间。关于三分之二的数字认定，没有机构监督或监督成本太高。而村民代表的产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。而各个村庄的民主自治程度差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带有极大的模糊性。其二，“上级批准”这一词汇是将土地使用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与否决定了这项权利转让的合法与否，由于村委会与乡政府之间的行政隶属关系，这将给村集体更大的权力以攫取共有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。经验资料也支持这一结论，数据显示，农民与农民间的土地流转占土地使用权的转让比例非常小 ，其余的部分都是由村委会行使的权利。
      目前我国农村法律所允许的土地使用权的转让大概有这样一些项目：本村民之间的转包、改包；外村民的承包；政府征地（征使用权）。利益最大的是政府征地，但是，几乎所有的村庄，这项土地使用权的转让权利都被村委会所攫取，而农民对此几乎没有任何权利。
      1998年土地管理法修正案规定了政府征用农地给予的补偿费用（第四十七条），详细规定了国家征用耕地的补偿费用项目：土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土地转让权利归属不明确，关于补偿费用途的模糊性就变得非常大。第一，该项费用归属于原土地的使用者——农民，还是归属于村集体。单纯从权利角度看，如果村集体拥有土地使用权的转让权，那么这项权利应该归集体，但是，并没有法律明确界定这部分权利归村集体。从失去土地使用权的农民来看，土地的补偿费应该归农民，但是农民没有力量保护他的这项权利。所以，土地补偿费就成为共有领域里的利益，由于村委会的力量强大，甚至可以动用政权的力量，这部分好处就被村委会获得。第二，关于安置费。从字面的意思理解这项条款，此费用应该用于失去土地的农民的未来生活安置，但是，由于该项权利被村委会攫取，村委会就动用权力将该项费用截留，对于失去土地的农民给予较少部分的安置费或者采用重新承包土地、调整机动用地等办法给失去土地的农民一定的新的承包地。第三，关于地上附着物和青苗补偿费，也是最小的一部分，给予失去土地的农民以补偿地上损失。从全国各地情况看，被征土地的农民得到的补助款项大部分是地上附着物和青苗的补偿费。1998年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展所谓高科技农业，决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用” 。
可见，由于权利的不清楚，绝大部分土地补偿款项被村委会以集体的名义攫取。

      五、 维权成本：昂贵与困难

      有些土地法案的权属界定可能是模糊的，但绝大多数是清楚的。然而，就是非常清楚的产权所属，也因维护产权的昂贵和困难而使农民难以获得真正属于自己的权利。农民不能真正获取应该拥有的产权有两个主要原因：维权成本高昂和维权的困难。
      维护产权的成本高昂是司空见惯的。在一些农民与村委会简单的土地承包违约案中，由于农民与村委会的信息严重不对称，农民对相关法规、法案知之甚少，村委会也可以采用不透明的手段（如借口内部规定、上级规定等）欺骗农民，而农民要想获得更多更全的知识和信息，要花费相当大的金钱、时间、人力的代价，往往这种代价是得不偿失的，因此，更多的农民放弃打官司。昂贵的维权成本还表现在农民打官司价格的高昂。农民雇请律师、停工费用、提供证据等代价太大，以至于农民难以承受。由于村委会拥有一定的行政权力，村委会在行政隶属或人情上比个体农民在这些方面更具优势，因此即使打起官司来，农民也是输多赢少。农民为了赢得官司，他就要获得比村委会更具优势的人情支持，为获得这种人情支持，一般农民采取的手段是上访、获得上级领导的肯定甚至请客送礼。这些行为不仅直接增加了农民的维权成本，而且增加了社会成本：上访量增加，领导的疲于应付、索贿受贿等腐败现象。
      农民不仅维权成本高，而且维权非常困难。首先，法庭执行期限太长。虽然法庭有明确规定对案件处理的期限，但是很难贯彻执行，多数土地纠纷、税费负担等案件拖到一年以上。对于土地纠纷案来说，时间拖得越长，对生产就越不利。如果错过了农时，那么有问题的土地就可能会荒掉，这样农民的土地收益就化为泡影。不仅如此，问题土地还可能被一些人侵权，比如在法定裁决期间，村委会将该块土地强行界定给别人，或者强行挪作他用，或由第三者用于他途等等，埋下了第二次土地纠纷的隐患。其次，法庭执行困难。有些纠纷，法庭给予了判决，但是法庭难以有效地执行该判决，赢了官司的一方往往难以拿到赔偿。比如，村委会多收了税费，被农民告到法庭，法庭判村委会败诉并退回多收款项，但是，村委会以无钱为由拒绝退回。有个别地区，农民拿到法律判决书8年之久而没有得到村委会的退赔款。第三，政策的疏漏。农村土地纠纷和税费纠纷的法律裁决只占该类案件非常小的比例。中国农民更愿意由政府行政部门或政党机构裁决该类案件。由于政出多门，许多政策互相矛盾而难以执行，常常会出现村里一种，乡里另一种说法，而县里与村乡可能会完全不同，农民上访到高一级的行政部门，可能会得到与前几种说法完全相悖的说法。由于说法的不同和各级政府解释的巨大差别，农民为了得到他满意的说法，往往是不断上访。
      上述论述的是当政策、法规确定的情况下维权的高成本和维权的困难。现实中，还有许多规律法规政策等规定不清楚或模棱两可的情况，当政策、法律法规不清楚或模棱两可时，纠纷就更难以裁决，维权成本也就更高。
在各种土地和税费纠纷案中，由于农民地位低下、文化程度低、法律政策知识少，农民维权就更加困难，成本也更高昂。根据产权理论，权利不仅需要清楚地界定，而且还需要保护，并且需要低成本地保护，才能使得资源达到效率配置。保护产权与清楚界定产权同样地重要，当产权不能被低成本地保护时，被明确界定的权利也不能归产权所有者所拥有，从而资源的一部分将会落入共有领域，变为公共品，导致其租金的消失和资源配置的失调。

六、结论

      以上分析得出，目前我国农村的产权制度已经严重地制约了我国农业经济发展和农民收入的提高。土地各项产权的模糊，成为农业生产力进一步提高和要素有效配置的障碍，而高昂的维权成本和保护产权的困难，严重影响了农民的生产积极性，严重破坏了农村有效率的经济组织产生，直接阻碍了农民实际收入的提高。因此，农村土地制度改革及其降低保护产权的成本、规范执政官员行政职责，成为目前农村工作的当务之急，也是切实提高农民收入的有效方法。

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作者单位： 东北财经大学富虹经济学院
产业组织与企业组织研究中心
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