我国农村经济体制改革，曾经极大地促进了农业生产的发展，也显著地增加了农民的收入。但是，1996年以来，我国农业增加值增长率呈下降趋势，与此相联系，我国农民人均纯收入增长率也呈下降趋势。这种趋势得不到有效控制，会直接影响国民经济发展的全局。

      那么，究竟什么原因造成我国农民增收难?我们又该如何解决农民增收难问题呢?对此，必须作出理性的思考。

      一、当前我国农民增收难问题的症结

      我国农民增收难的问题主要原因在于农产品供求格局发生变化，农业增长日益受市场需求的约束，以及与此相联的农民人均纯收入的来源和结构发生了很大的变化；农民就业机会减少和大量剩余劳动力没有出路；日益加重的农民负担；传统的城乡二元结构，以及与此相联系的城市化严重滞后。

      经过改革开放以来的快速增长，我国农产品的供给总量已经能够满足需求，绝大多数农产品已由卖方市场过渡到买方市场，由长期短缺转变为供求基本平衡；全国主要农产品的供求矛盾，已由总量矛盾为主转向以结构矛盾为主。在农业增长面临日益强化的市场约束形势下，农产品总量扩张已经不能为农民在农业中创造更多的收入来源。据有关专家研究，近十几年来，农民工资性劳动报酬收入占纯收入的比重不断上升，从1985年的18．4％上升到2000年的31．2％，而同期种植业和畜牧业收入的比重则分别从48．15％和13．1％下降到39．91％和9．2％。1998年以来连续两年，在农民的人均纯收入中出售农产品的收入已呈绝对减少状况。

      农民就业机会减少和大量剩余劳动力没有出路，是导致农民收入增长缓慢的另一个重要原因。我国现有耕地总面积不到20亿亩，人均约为1．4亩。近十几年，耕地还以每年约1000万亩速度锐减。与此同时，从事农业的劳动力却在不断增加。据有关资料表明，仅1997、1998、1999年三年就净增农业劳动力近500万人。非农就业机会的减少，农业劳动力净增加，大量剩余劳动力滞留在农业，致使我国本来就很低的农业劳动生产率更趋低下，农民收入自然难以增加。

      日益加重的农民负担，也是导致农民增收难的重要因素之一。1995年后，农民负担继续反弹。虽然，一直以来国家采取一系列治理“三乱”，减轻农民负担的治本之策，但现行农村统筹资金制度是乡镇政府以“三提高”(包括公积金、公益金、管理费)、“五统筹”(包括乡村两级办学经费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路创建费、优抚费等)各种收费的形式直接向农民收取，实质上是属于一种“一事一费一制”的筹资办法，本身就具有推动开征新费的机制。一事一费需要专款专用、收入与支出相适应，当农村社会经济发展出现新的公共事务需要时，当财政预算内资金没有力量供给，而新事务又非办不可时，就只好相应开征新的收费才能满足需要。加之收费又是由各部门自收自用，缺乏严格的法律约束和有效的监督机制，这样在部门利益驱动下，实际执行中就极易扩大收费项目。

      传统的城乡二元结构，以及与此相联系的城市化严重滞后，是我国农民增收难的深层次原因。当今经济发达国家的城市化水平已在80％左右，发展中国家平均在40％左右，而我国目前的城市化水平则刚突破30％。我国的工农业产值结构已由建国初期的3：7转提为7．5：2．5，而城乡人口结构仍为3：7，这在世界上是绝无仅有的。这就是说，在依靠市场机制和农村工业化力量来推动经济高速增长及农业剩余劳动力转移同时，我国城市化滞后的问题日益突出。城市化严重滞后带来的社会问题有可能日益加重。如果我国城市化长期游离于工业化和农业剩余劳动力转移进程以外，如果我国农民仍然束缚于传统的城乡二元结构之下，那么农民增收难问题将永远无法从根本上加以解决。

      中国的问题说到底是“三农”问题，“三农”问题说到底是农民问题，农民问题说到底是收入问题。要解决农业问题，必须靠工业化；要解决农民问题，必须靠非农民化；要解决农村问题，必须靠城镇。要使农民增收，就应减少农民；要使农业现代化，就得改变城乡二元结构。

      二、增加农民收入的途径

      农业产业结构调整、农业剩余劳动力转移、农村城镇化是持续增加农民收入的关键。近几年农业对农民收入增长的贡献减少，是农产品出现阶段性供过于求、市场价格低落造成的。为了解决我国农业发展中出现的新问题，客观上要求必须对农业结构进行战略性调整。这是新阶段农业和农村工作的主线，是农业增效、农民增收的关键。农业结构战略性调整有别于具体产品结构调整的适应性调整。适应性调整，是根据市场需求短期变化而导致的供给方的调整，或者说是一种供给方相对需求方的变化，多生产或者少生产某类之品的调整。战略性调整是指在转变产品结构的同时，还必须对原有的生产模式、经营模式、营销模式，以及投资模式等方面进行根本性调整。还有，农业经营体制的创新，实行产、供、销一体化的农业产业化经营等，也是农业结构战略性调整的题中应有之义。不能对农业结构调整作过于狭义的理解，仅仅认为是种植业内部的品种，面积的增减，实质上它是向农业的广度和深度进军，是为了从根本上提高农业增收能力。农业产业结构调整的基本思路应该是：一要构筑符合市场经济要求的农业产业结构。必须加快非粮食种植业和非种植业农业的发展，尤其是现代畜牧业、养殖业的发展，使其成为一个大产业。二要构筑不同地区各自比较优势的农业区域结构。在市场需求的基础上，不同地区凭借各自的比较优势，因地制宜地发展有市场竞争力的产业和产品，实现经济效益的最大化。三要构筑从传统农业走向现代农业的社会结构。不仅要调整农业和农村经济结构，还要相应调整城市人口结构、农村劳动力就业结构。为此，必须大力发展非农产业。这就是通常人们所说的，要使农民增收，就得减少农民；要使农业现代化，就得改变城乡二元结构。

      积极促进农村剩余劳动力的转移，是解决我国农民增收问题的根本方向。要有效地解决我国剩余农业劳动力的转移，就必须遵循社会经济发展的一般规律，正确认识和处理市场化、工业化、城市化和现代化的关系。要最大限度地发挥市场化、工业化和城市化对现代化以及农业剩余劳动力转移的推动作用，就必须使这三者得到协调的发展。必须建立统一、开放、竞争、有序城乡一体化的劳动力市场，还必须改革抑制劳动力在城乡之间和地区之间自由流动的二元户籍制度。

      农村城镇化是我国实施城市化战略的一个组成部分。根据有关的理论、国际和我国已有的初步实践，在人均收入达到800美元左右的发展阶段，农民收入的提高主要依靠农业劳动力向非农业产业转移，依赖于城镇化速度的加快。应当指出，发展小城镇是我国城市化战略的一部分而不是全部；发展小城镇是城乡二元结构下所作出的被迫选择而不是最佳选择；城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。相对于城市化来说，城镇化主要是与解决农村问题联系在一起。因此，在农村城镇化建设方面，还必须考虑到农民进城的方式和条件等问题。

      要想进一步发展农业，必须明确下一步发展的任务。目前，中国农业的发展，应该有三大任务。第一，就是要在增加农产品的同时，把提高农产品的质量放入中心地位，只有优质化，农业发展才有出路。第二，农业的发展要把增加农民收入作为重要目标。当一个国家的工业化实现以后，国家对农业的调节将越来越集中在调节收入上，而不在产品调节上，增加农民收入是最终目标。第三，随着城乡居民收入水平的提高，人们对农业的需求，开始从有形需求向无形需求转换。现在老百姓不但是为了吃，而且还需要吸收新鲜空气，观赏花、草、树，欣赏一些风景。在这样的情况下，农业必须为社会提供一个美好的环境，即生态环境。因此，农业发展就必须从过去单纯追求农产品产量，转到上述三个方面。为此，下一步农业发展的总体思路应该是六个字：强农增收减负。

      在现行体制政策环境下，农民是我国社会经济生活中的弱势群体，由于他们的自组织能力差，社会和市场谈判地位低下，这些就决定了中国加入WTO后的一些经济成本要由农民来承担。但是，在现阶段，中国农民特别是大宗农产品主产区的农民，经济实力和应变能力十分低下，根本无法抵御外来冲击。因此，由加入WTO给农民带来的冲击和损失，应由国家给予补偿。在当今世界，无论是发展中国家还是发达国家，扶持社会中的弱势群体，保障他们的生存权和发展权，都是政府的基本责任。因为防止穷人的生活状况变坏，帮助穷人摆脱困境，实质上是一种社会公共品供给，这种公共品显然要由政府来提供。在我国也不例外，帮助农民尤其是帮助那些因WTO陷入困境的农民，是政府的责任。在大宗农产品贸易中，政府不但要为受益者“锦上添花”（例如增加机关事业单位人员工资等），更要为受损失者“雪中送炭”。首先，政府在没有能力对农民进行大量补贴的情况下，应先将农业的各种税赋降下来。其次，调整农业补贴结构，加大对农区农民的补贴力度，明确补贴的重点。此外，政府还可以设立新技术、新品种风险基金，对因技术、品种不稳定造成的损失给予补偿；设立农产品检验检疫专项资金，对农产品检验检疫服务补贴支持；设立市场营销服务专项资金，支持农民、企业和地方政府开展各种营销活动，扩大农产品市场销路；设立贷款担保基金，支持农业主产区农民和产业化龙头企业贷款等。

      三、采取配套措施，促进农村经济发展

      土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生活保障。建立和形成土地流转(集中)机制、重点发展农业适度规模经营，是解除土地对农民的束缚，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，达到提高农业生产率、增加农民收入的重要途径。建立土地流转与集中制度的方向应当是：明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。

      农业产业化经营是高效益农业的根本所在，也是持续增加农民收入最有效的途径之一。农业产业化是根据现代化的要求，大规模地组织分工分业生产，把分散的家庭经营纳入一条龙的生产经营体系，把分散、独立的许多生产过程化为一个社会生产总过程，最大限度地发挥整体效应和规模效应，以调整小生产与大市场的矛盾。因此，只有走农业产业化道路，才能提高农民的组织程度，增强农业竞争力；只有实行农业产业化，通过对生产要素的优化配置和产业的重新组合，把贸、工、农和产、供、销有机统一起来，使农民也能分享农产品加工、销售所增值的一部分价值，才能真正实现农业增效、农民增收的目的。

      要推进农业产业化，就必须进行农业产业组织创新。农业产业化经营组织形式的共同基础是家庭承包制基本制度框架下的农户，带头力是龙头企业，而连接市场与农户的中介桥梁可以是各种所有制形式的公司、各种类型的合作经济组织以及自发性的农村专业技术协会等。

      我国的乡镇企业对促进国民经济增长、吸纳农村剩余劳动力和增加农民收入都起到了重要的作用。但是，也应当指出，随着社会主义市场经济体制逐步形成和市场发育日趋成熟，特别是在我国加入“WTO”后，国际国内市场竞争将更趋剧烈，乡镇企业先天带来的局限性和弊端，也就越来越突出地暴露出来。(1)转移半径小，与农业、土地保持千丝万缕的关系，既不彻底也不稳定。农民既不把非农产业(乡镇产业)看作自己长久的生存保障，脆弱的农业也不可能确保农民的收入来源。这样不利于造成土地向种田能手相对集中的态势，实现农业适度规模经营的目标。(2)乡镇企业所固有的封闭、半封闭的属性，限制着生产要素的自由流动，并使劳动力流动带有相当程度的季节性、区域性，以及由此导致的生产要素发育程度低及价格的扭曲，使得具有比较优势的劳动力资源无法得到充分利用，迫使发达地区的乡镇企业过早地走上“资本替代劳动”的资本密集型道路。(3)现有乡镇企业的极度分散(80％左右分散在村落)，与城市化发展不同步，不能有效地带动第三产业的发展。反过来又会延缓剩余农业劳动力向非农产业转移的过程。

      努力减轻农民负担，是国家的一项方针政策。当前应采取切实有效的措施，禁止以各种形式向农民乱收费、乱集资、乱摊派和以资代劳。而农村的税费改革，则是理顺国家、集体和农民利益关系、治理“三乱”减轻农民负担的重要政策举措。农村税费改革的基本思路是，适当提高现行农业税和农业特产税税率，取消农村一切其他收费，乡、村两级由此减少的收入，主要通过精简乡镇机构和压缩人员，减少财政开支，调整支出结构以及通过中央和省两级财政转移支付给予补助。在农村实行“费改税”，必须同乡镇政府职能转换结合在一起，改革农村集体经济的实现形式，把农民集体经济所有者职能，从乡镇政府职能中分离出去，交由农民选举产生的集体经济组织来实施。乡镇政府则从法律、规范、服务、监督方面进行工作，从而实现在农村分配关系上，政府财政分配与农民集体经济分配分开的目标，以理顺农村公共分配关系，阻断农村政府部门用集体经济组织名义，向农民伸手乱集资、乱摊派、乱收费的渠道。

      四、结论

      目前农村存在的复杂问题，是典型的社会主义初级阶段有中国特色的“三农”问题，不能表面化就事论事，只有出台综合性治理政策才有可能综合治理解决。

      第一，放开垄断，把涉农部门控制的赢利领域让给农民。比如生产资料供应、农产品储运销售和加工、农业金融、保险等，允许农民组织起来进入这些可以通过规模经营产生收益的领域。第二，把国家支农资金作为股权直接投入到农民合作起来建立的加工、流通、金融、保险等组织，国家占有股权但一定期限内不分享收益，收益可以作为积累反复投资，以加快农村规模经济主体跨越资本原始积累阶段，而不能让涉农部门把国家投资作为获得部门收益的资金。 第三，免除一切农业税。首先因为没有税基，土地是农民的生存保障资料，国家没有任何理由对社会保障征税。其次，向9亿农民征税的成本太高，根本没有效益。另外，税费改革难以推行，按照农民实际收入测算下来，现在的税费改革比以往的“什一税”高50％，按现金收入计算高30％。 第四，落实村民自治法，村自治组织直接对县，由各乡镇范围内的各村选出代表联合组成合作社理事会直接行使职权，控制乡一级信用社、供销社、粮站、农机站等涉农部门。第五，把土地转让产生的增值收益作为土地基金上市，产生的效益用于支付无地农民的社会保障解决上述问题，一方面要靠经济发展来提供更多的就业岗位，减轻对基层党政机关和农村教师队伍的就业压力，另一方面有赖于强有力的党政机构改革，切实精简不必要的和重叠的党政机构和多余的人员。为了保证这种机构自我膨胀的趋势不会死灰复燃，保护广大农民的基本权利，保证基层政府决策与管理的公正性、透明性、民主性，迫切需要进一步改革基层政治体制，更广泛地引进民主选举和民主监督机制，使农民恢复对基层政权机构的信任。