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中国城镇有没有就业增长?
作者:蔡昉    发布:2004-09-08    阅读:10423次   
一、引言
  近年来出现的失业人数增加、失业率上升、失业人员和下岗职工再就业率降低等情况,给许多人一种印象,似乎中国自20世纪90年代以来,就业没有增长,甚至可能绝对减少。例如,美国经济学家罗斯基(Rawski,2001)就把"就业增长几乎为零",作为置疑中国实际增长速度的依据之一。从传统的城镇就业渠道国有经济和集体经济来看,的确呈现逐年减少的趋势:集体单位就业从1992年开始每年都在绝对减少,国有单位就业从1996年开始每年绝对减少。但是,由于中国经济成分的多元化,就业结构也发生了巨大的变化。仅仅从国有经济和城镇集体经济的单位就业人数变化,已经不能说明就业总量的变化了。
  实际上,改革以来,城镇就业总量始终是在增长的。2002年末全国城镇就业人员总量达到24780万人,比上年增加了840万人。在1978-2002年期间,城镇年均就业增长率为4.1%,平均每年增加636万人。但是,如果把城镇的从业人员按照单位进行细分,我们可以看到,有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商和外商投资等单位的就业从无到有,并且近年来继续增长,标志着就业结构形成了多样化的局面。
  从城镇从业人员数的变化看,在改革初期,国有单位就业占全部就业的近80%,加上集体单位就业,吸收了几乎全社会的劳动者就业。虽然个体就业开始出现,但规模和比重都微不足道。这一状况一直持续到20世纪90年代,非国有经济就业才逐渐扩大了规模和比重。在1978-2001年期间,国有单位雇用的劳动力比重从占城市全部就业的78.3%下降到31.9%;城市集体单位就业比重从21.5%下降到5.4%;其他城镇新兴单位的就业比重则从无到有,2001年达到24.4%.然而,这些新兴单位类型的就业增长并不足以补偿国有单位和集体单位就业的减少,造成统计上的"分总不和".进一步观察,在分单位类型统计的就业人数和城镇全部就业人数之间有一个差额,差额部分从20世纪90年代以来逐渐扩大,到2001年达到9159万人,比国有单位和集体单位就业之和还多,占全部城镇就业的38%。那么,这个"差额"是如何形成的呢?它又有什么内涵呢?本文拟通过对就业统计数据的解析,揭示近年来就业总量的增长和就业结构的变化。
  二、统计数字来源导致"分总不和"
  从统计的角度来说,上述就业人数的差额部分产生于不同统计来源数字之间的一致性问题。目前的城镇就业数字是通过三种调查渠道获得的。
  第一是通过国家统计局"城镇劳动力住户抽样调查",得到城镇就业人员总数。这项调查起始于1996年,采用的是抽样调查的方式,以1‰人口变动情况抽样调查中的城镇样本为总体,全国约抽取40万人。采用分层、多阶段、整群概率比例抽样方法。对抽中的住户,由调查员进行入户访问。每年上半年在城镇范围内进行,主要调查城镇劳动力的就业与失业状况。调查按常住人口进行,而不是按户籍人口进行。城镇的范围按全国第五次人口普查采用的城乡划分标准执行。因此,该统计制度的准确性较高,并且符合一般就业统计的规范,具有可比性。
  在城镇劳动力调查中,有关就业与失业的统计,采用的是国际劳工组织建议使用的概念。
  此处失业人员和就业人员都是指处于15-64岁之间的劳动年龄人口。如果满足下列三种情况,他们就处于失业状态:(1)调查周内未从事有劳动报酬或经营收入的劳动(即就业不到一小时);(2)有工作机会可以在一个特定的时期内(现规定调查时点之后两周内)应聘就业或从事自营职业;(3)某一特定期间(现规定调查时点前三个月)内采取了某种方式寻找工作。否则,如果不符合第一种情况,就属于就业;如果不符合第二和第三种情况,就属于退出劳动力市场。
  第二是通过国家统计局"劳动综合统计报表制度",获得单位就业统计。国有单位、城镇集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台商投资单位、外商投资单位等就业统计来自于此。城镇单位就业情况定期报表制度统计的调查范围为,除私营企业、个体工商户和乡镇企业外的全部独立核算的法人单位,因而产生的数字是所谓"单位就业".其中的企业(单位)就业人员资料来源为各基层单位劳动情况表,大部分地区基本采用全面调查和逐级汇总,部分地区采用抽样调查或超级汇总。
  至少有两点因素,导致"劳动综合统计报表制度"对于单位就业的统计存在潜在的低估情形。第一是有的单位根本就没有包括在这个统计报表制度中,产生"单位漏报"现象。特别是近年来改制、重组导致企业边界变化较大,使得有些单位没有能够及时包括到这个统计范围。第二是单位有各种动机少报、瞒报实际雇用职工人数。由于单位就业数与社会保障缴费,甚至献血等义务直接挂钩,因此单位会倾向于少报人员数以减轻这些方面的负担。
  第三是通过国家工商行政管理局的企业登记,获得私营企业、个体工商户就业人员数。
  这种登记制度存在的问题是,第一,工商行政管理局获得的私营企业和个体就业人员数,通常都是这些企业在注册时登记的就业人员数,而往往没有包括企业在发展过程中不断增加的就业数量;第二,目前个体工商户和私营企业的界限非常模糊。政策上,个体工商户的全部经营人数,包括户主本人,不得超过八人。雇用人数超过这个限制之后,按照工商行政管理规定,则被登记为私营企业。但实际上,很多雇用人数远超过七个人的企业,也按个体注册,同时,低报雇用人数。这几点会使得来自于工商局的对于私营企业和个体户的就业人数统计偏低。
  因此,较为全面和准确的城镇就业人员总量,与不全面的单位就业人员数量及登记的私营企业和个体就业数量之间就产生了差额,形成"分总不和".从图1显示,城镇全部就业人数和分单位统计的就业人数之间的差额始于1990年。此前的城镇全部就业人数是直接用单位就业数和登记的私营企业和个体就业人员数相加得到的。此后,总体就业人数是利用城镇劳动力住户抽样调查数据推算得到的,于是产生了与单位就业数及登记的私营企业和个体就业人员数之间的差额。
  三、非正规渠道与就业增长
  总体就业人数与单位就业数及登记的私营企业和个体就业人数加总之间差额的存在和扩大,一方面固然反映了随着经济活动多样化、复杂化后,劳动统计不能及时涵盖全部实际就业人员的问题,另一方面也反映了随着就业压力扩大、失业问题严峻化,以及劳动力市场发育程度的提高,单位核算范围外就业的部分倾向于扩大,形成所谓非正规就业。如果我们把这部分就业考虑之内,近年来整体就业仍然是在增长的,只是劳动力越来越多地通过新的方式进行配置,实际上也必然是较多地通过劳动力市场进行的。
  所谓非正规就业,即指在非正规部门的就业。国际上,通常非正规部门被视为这样一类生产单位,主要表现为自我雇佣、家族企业和微型企业,它们从事的生产或服务活动,没有独立于家庭或家庭成员的单独的法律权利,也没有完整独立的账户,无法与家庭其他活动清楚地区别开来。非正规部门的单位通常在低组织水平上运作,作为生产要素的劳动力和资本较少分离或不分离,生产规模小。劳动关系大部分建立在临时性就业、家属或个人和社会关系上,而不是基于有正式保障的合同安排(国际劳工组织,2001)。
  我们通常所说的中国城镇中的非正规就业,与国际上定义的非正规部门就业,既有相似之处,也不完全相同。一般来说,那些没有进行工商登记,不参加社会保险,劳动关系不规范的就业形式,都可以被归入非正规就业。在统计上,我们所说的非正规就业与国际上的口径既有重合交叉部分,也有互不涵盖部分。我们可以大致把那些没有被"劳动综合统计报表制度"和工商管理局登记在内的就业,近似地视为非正规就业。
  一般来说,非正规就业具有进入成本低、市场化程度高和就业形式灵活等特点,特别适于在二元经济转换过程中创造就业。目前在很多发展中国家,非正规就业占到城镇就业的40%以上。即使在发达的市场经济国家,日益增长的全球化竞争和增强了的企业不确定性,迫使其利用灵活经济的形式来应对。表现在就业形式上,就是减少全日制工作和固定岗位,越来越多的就业采取临时性、合同制、自由职业和非全日制等形式。这是与产业变动趋势相关的,特别表现在新兴产业集中的地区,如"硅谷"地区。例如,在美国加州的圣塔巴巴拉县,目前有27%-40%的就业属于临时性工作。新增就业岗位的几乎100%,都是这种类型的就业形式。
  近年来政府也注意到"临时性就业"(contingent employment )现象的增加,因而提出所谓"新灵活经济"(new flexible economy)的概念,以及与之相对应的政策措施。
  中国城镇中的单位从业人员数自1978年以来在逐渐下降,而单位外的从业人员数在增长,即非正规部门就业在增长。仅仅在1996-2001年期间,非正规就业与单位就业的从业人员数量之比就从大约1∶4提高到接近1∶2的水平。可见,从一般的统计数字看中国就业,往往导致人们大幅度地低估实际就业增长。而中国就业的总体趋势的确是增长的,减少的只是城镇的正规就业。
  四、解释失业率提高与就业增长并存之谜
  人们得出中国的城镇就业没有增长的印象,直接缘于一系列失业指标显示出的严峻就业局面。首先是城镇登记失业率迅速攀升并逐年加快。1996年,全国城镇登记失业率只有3.0%,1997-2000年一直保持在3.1%的水平,2001年上升到3.6%,2002年升至4.0%.但是,这个失业率指标由于下列几点原因,是一个不完全的关于真实失业状况的信息。首先,它包括的年龄范围过窄,即男性在16-50岁,女性在16-45岁之间,上限甚至低于已经很低的退休年龄。
  其次,它没有包括实际已经没有工作但享受下岗待遇的人员。第三,那些尽管处于失业状况,但并未到劳动和社会保障部门进行登记的人员,也没有包括在失业人员范围内。此外,这个统计的分子和分母中没有包括在城镇工作但没有当地户口的劳动者。
  因此,登记失业率并不是反映失业状况的全面指标。可以使用一些调查得出的失业率作为登记失业率的参考和补充(国务院人口普查办公室等,2002)。第五次人口普查数据显示,2000年中国城市失业率为9.4%,其中男性为8.7%、女性为10.4%,男性失业率低于女性失业率。镇失业率为6.2%,其中男性为5.9%、女性为6.6%.城镇失业率为8.3%,其中男性为7.7%,女性为9.0%.此处在计算失业率时,失业人员和就业人员都是指处于15-64岁之间的劳动年龄人口,与登记失业率的年龄范围不一致。
  我们还可以用微观调查的数据来计算调查失业率,以便印证宏观的数字。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所在福州、上海、沈阳、西安和武汉五城市所作的调查,1996年9月以来,五城市16-60岁之间的劳动年龄人口的失业率一直在8%以上,而且在持续升高。
  从2002年2月开始,失业率甚至超过了14%,远远高于公布的城镇登记失业率。
  与此同时,五城市16-60岁之间的劳动力的劳动参与率却一直呈下降趋势。劳动参与率是指:有工作者和正在寻找工作者两部分之和(即经济活动人口)占劳动年龄人口的比例。当就业形势严峻、失业率上升时,获得工作的概率就会下降。有些本应在劳动力市场上寻找工作的人会"丧失信心",退出于劳动力市场之外,不再继续寻找工作,形成所谓"丧失信心的劳动者"(discouraged workers )。这部分人口的增加就造成劳动参与率下降。因此,五城市劳动参与率的下降趋势,可以说是失业率上升、就业形势严峻的另一种后果和反映。由此来看,不管是宏观的全国普查数据,还是微观调查数据,得到的城镇失业率都远远高于城镇登记失业率,中国实际的失业状况比登记失业率所反映的程度要严重得多。
  那么,失业率提高和劳动参与率降低所显示出的严峻就业形势,如何与城镇就业总量继续增长这一判断合成为一致性的结论呢?换句话说,如果城镇劳动者陷入失业以及退出劳动力市场的比例都提高了,增加的就业人数从哪里而来呢?
  首先,调查失业率和退出劳动力市场的比例有可能被高估。由于计划经济条件下"铁饭碗"观念的残存,以及下岗、失业后实现的再就业不稳定,特别是非正规就业没有社会保障和正规劳动合同,下岗人员不希望失去再就业中心发放的基本生活补贴,失业人员不希望失去失业保险金,使得许多被调查者不愿意申报其临时性工作。例如,1999年在徐州市对个体私营从业人员的调查中显示,在15000多名从业人员中,领取国有企业下岗补贴的占46%,领取退休金的占19%,领取失业保险金的占10%,停薪留职人员占9%,第二职业和休病假的占2%,其余14%为进城农民工(蔡昉,2002)。实际上,城镇劳动力调查数字显示的失业率比第五次人口普查的数字要低得多。由于前一项调查是专门针对就业问题进行的,仅就就业和失业信息来看,可靠性应该更高。
  其次,城镇就业增加的主体应该是进城的农村转移劳动力。第五次人口普查资料显示,2000年全国迁移人口超过1.25亿,其中省内迁移为9146万人,跨省迁移为3314万人。在省内迁移人口中,52%为农村到城市的移民;在跨省迁移人口中,78%为农村到城市的移民。由此推算,大约7300多万农村劳动力转移到城市打工。这个数字与农业部的调查结果是一致的(蔡昉,2002,第63页),几乎占到城镇全部就业人数的1/3.农村劳动力大规模进入城市的非国有部门或国有企业中的低级岗位就业,以其便于管理、成本低廉等获得就业优势。因而,在城镇失业率上升的情况下,农村劳动力不受影响地继续向城镇转移,他们在城市的失业率比城市劳动者低得多,不到后者的40%.
  五、结论
  失业现象的严峻化产生两种政策效应。第一是在某种程度上强化了地方政府对本地职工的就业保护。由于地方政府要对本地的社会稳定负责,因此,保护当地就业以防止不安定因素出现的强烈动机,使其常常实施一些妨碍劳动力市场发育的短期政策(见蔡昉等,2001)。
  这类政策措施包括:(1)政府干预企业的劳动力调整,有时直接要求企业不得解雇工人;(2)排斥外来劳动力,即通过限制企业不得雇用外来劳动力的岗位、增加对进城打工者的收费等减少外来劳动力对本地劳动力的就业竞争。第二种政策效应是,政府不得不依靠劳动力市场来解决就业和再就业问题,从而在非国有经济、服务业、中小企业的发展方面采取了更为市场化的开放政策,促进了就业结构的多元化。这是就业增长的主要源泉,得益于劳动力市场的发育。近年来劳动力市场发育程度提高,表现在两个方面。
  首先,劳动力的流动性日益增强。在经济利益机制逐渐增强的情况下,劳动者具有通过流动改变收入状况的强烈愿望,一旦约束劳动力流动的制度障碍被拆除,这种流动就必然发生,并且不可遏止。另一方面,随着政府发展经济的动机的增强,它也感受到劳动力资源重新配置带来的效率改进,从而在其他情况不变的条件下,政府也是乐于创造条件鼓励劳动力流动的。经过改革,人们可以观察到,无论是城乡之间、地区之间还是部门之间,劳动力流动都从无到有,并且大幅度扩大其规模和范围。
  其次,人力资本和劳动努力水平越来越反映在劳动报酬上,工资水平成为劳动力市场供给和需求状况的反映指标。劳动者在具备了替代工作机会之后,必然会以"跳槽"的方式寻求符合其人力资本禀赋和努力程度的报酬。而经理人员为了与其他企业竞争好的工人,也必然会采取措施,使工资报酬反映劳动者的人力资本和努力程度。此外,由于非国有经济的出现和发展,工资水平向符合市场供给和需求的方向变动,特别是当失业现象严峻化之后,工资刚性也会降低。
  中国在全面建设小康社会的过程中,人均收入的提高可以有两种途径。一是就业人口的工资水平不断提高,但另一部分人口没有就业或就业不充分,收入没有什么提高。另一种途径是依靠更广泛人口参与就业,平均工资可能增长不快,但总体人均收入水平仍然可以快速提高,而且收入分配比较均等。城镇下岗和失业人员的再就业、城镇新增劳动力的就业,以及农村劳动力转移到城镇就业,都是扩大就业、增加人均收入的主体,应该统筹安排、积极促进。过去几年中,在就业形势紧张条件下实现的就业增长,表明市场引导的自主就业和非正规就业的重要性。因此,在实施政府积极促进就业政策的同时,应该拆除阻碍劳动力流动的制度性障碍,进一步加强市场配置劳动力资源的基础作用。(作者:蔡昉 中国社会科学院人口研究所所长)