农发行自1994年成立至今10年来，认真贯彻落实国家粮棉购销政策，解决了多年来困扰各级政府和广大农民“卖粮难”和“打白条” 的问题。随着粮食市场全面放开，粮食流通体制改革进一步深入，尤其是今年《粮食流通管理条例》、《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《关于进一步深化国有粮食购销企业改革的指导意见》相继出台，粮食购销进入了真正意义上的市场化，农发行有必要再坚守解决“卖粮难”这一政策底线吗？现笔者就此问题发表一孔之见。
一、不应再坚守解决“卖粮难”底线的依据
（一）政策不再支撑
过去十年，之所以坚守了解决“卖粮难”底线，主要是国家政策的支撑。一是国有粮食购销企业按照国家政策，定价收购和保护价敞开收购农民手中的粮食，由此产生的政策性亏损，国家予以了挂帐，这些千亿计的挂帐都由中央和地方财政共同承担本息。二是在此期间，国家与地方还构建了相应的粮食风险基金补偿机制，粮食风险基金用于补贴企业保护价收购库存利费、超储粮利费、销售和陈化粮价差损失等，这些补贴成为了企业支付费用和贷款利息的重要来源，农发行从中收取的利息一度占粮食贷款利息收入的70%以上。粮食购销市场全面放开后，政策性收购资金远离国家政策保护成为了现实。一方面国家不会再替国有粮食购销企业经营亏损“埋单”；另一方面粮食风险基金用于对种粮农民直接补贴、支持粮食储备和稳定粮食市场。
（二）法律不再要求
98年颁布实施的《粮食收购条例》要求农发行严格按照收购贷款与粮食库存值增减挂钩的原则，并根据粮食收购进度向国有粮食收储企业及时、足额供应粮食收购资金，不得以任何形式挤占、截留、挪用或者违反规定迟延供应粮食收购资金。新颁布实施的《粮食流通管理条例》则要求农发行按企业的风险承受能力提供收购贷款；同时要求从事粮食收购活动的经营者应当具备经营资金筹措能力，收购粮食应当及时支付粮款，不得拖欠，否则，由粮食行政管理部门责令改正，予以处罚。
（三）国有粮食购销企业政策性成分不复存在
粮食流通体制改革给企业性质和目标带来了根本性的变化。改制后的国有粮食购销企业与其他盈利驱动型企业一样，以追求利润最大化作为自身经营目标，独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展，一切经营活动都按市场规律开展。如果市场出现购销倒挂，即使农发发行仍提供收购贷款，企业还会去解决农民“卖粮难”吗？
（四）“卖粮难”现象难以再现
在国家宏观政策调控及市场供需转换下，粮食价格实现恢复性增长，收购价格远高于其农本，加之市场收购主体多元化和社会资金大量参与，现在农民的卖粮难已不是原有意义的“卖粮难”，而是难在把握市场、选择最佳销粮时机上了。其次，改制后的国有粮食购销企业，人员大幅裁减，无力上门收购，主要依靠小粮贩下乡收购，再谈解决农民卖粮难其实已演变成解决小粮贩卖粮难了。
二、农发行仍坚守解决“卖粮难”底线的负面影响
当前，农发行如果仍坚守“解决‘卖粮难’”底线，负面影响显而易见。主要表现在：一是收购资金投放面临着两难、尴尬的境地。一方面要按“风险承受能力”提供收购贷款，另一方面又要防止出现“卖粮难”，使得基层行无所适从。不投放不是, 投放也不是，不投放，地方政府、主管部门和企业要求基层行落实农发总行文件，解决“卖粮难”和消除“空白点”，使得农发行在与地方关系处理中处于被动；投放了，政策性收购资金安全又得不到保障。二是基层行的信贷工作如履薄冰，信贷人员提心吊胆，信贷投放铤而走险。农发行干部职工政治安全得不到保障，对信贷工作丧失信心，人心思动，事业留人将根本留不住人。三是影响国家宏观调控。政策性收购资金发生损失，必然倒逼国家增加基础货币投放，又将会干扰国家货币政策。
三、解决农发行当前两难、尴尬的局面的对策
（一）国家应调整农发行业务范围，完善农发行职能。首先国家要赋予农发行支持扶贫开发、农业综合开发、农村基础设施建设、农业生态环境建设、农业科技的开发与推广、农业机械化、农业产业化、农村小城镇建设、农村文教卫事业等领域的职能，从而使农发行成为真正的农村政策性银行，保证国家宏观调控职能的发挥，促进农村经济和农业生产的发展。其次，谁出台政策，谁给钱。凡是要求农发行信贷投入支持“三农”发展的，无论是国家还是地方出台的政策，都应当落实相应风险补偿，保障农发行资金的良性循环。第三，现行阶段，农发行也要加快自身改革，加强队伍建设，提高业务素质，为职能转型和完善做好准备。
（二）加快出台农业政策性银行法，加强农发行的法律地位。农发行成立十年来，尚无相应的农业政策性银行法规，使农发行法律地位低下，执行效力差，不可避免地出现干预农业政策性银行经营活动的事情，对违规企业仅靠一个“停贷”手段也显然乏力。所以国家应尽快出台《政策性银行法》，明确农发行、地方政府、借款人的权责，规范政策性资金的使用，保障政策性资金的安全，使得农发行能够担负国家不同时期的宏观调控任务。
（三）严格按照风险承受能力提供收购贷款。企业的风险承受能力实质就是对农发行贷款的保障程度，保障程度的核心一是企业自身实力，二是担保。而国有粮食购销企业风险保障程度极低，①经营方式多为租赁承包，且承包期短；②家底薄弱，资产负债率高，不具有相对稳定的资本；③经营上以预期赢利进行收购，实质是期货交易，市场风险很大。加之地方政府和主管部门难以理解接受农发行按风险承受能力提供收购贷款，农发行按风险承受能力提供收购贷款的难度和阻力巨大。因此，我们在工作中必须抓好以下几个关键环节：一是充分认识按风险承受能力提供收购贷款是当前国家调控宏观政策要求，也是前期国家宏观调控的结果。二是建立以风险承受能力为核心的贷款资格认定和信用等级评估制度。三是信贷风险防范应着力于贷前防范，一改以往侧重于贷后监管的状况。四是积极支持企业利用仓储、经营和市场优势吸引有实力的企业与之联合。