一、 关于“重复建设”提法的由来

    什么是“重复建设”？通常的观点认为，在某一行业供给能力已经能够满足社会需求的情况下，仍有新的资源不断投入，结果造成总体生产能力过剩、单个生产规模较小，形成生产能力闲置和资源浪费的项目建设，就是重复建设。仔细分析上述观点，可以发现“供给能力已经能够满足社会需求”的说法非常含糊。例如，对需求的“满足”是在多大程度上的“满足”？满足需求的生产方式是否是最有效的方式？另外，一定程度的生产能力过剩是“促进竞争，提高效率”所必须的，超过什么限度才属于应该禁止的有害的“重复建设”呢？这些至关重要的问题，在上述观点中均没有涉及。
    研究“重复建设”提法的由来，我发现“重复建设” 这一提法与计划经济体制下的“计划思维模式”有着割舍不清的联系，在西方市场经济体制较完善的国家，很难找到重复建设这个概念。计划经济体制下，计划是配置资源的唯一手段，考虑的只是生产能力对社会需求在数量上的满足，没有通过竞争来“提高资源效率、降低生产成本”的概念，加上计划经济一般都是短缺经济，几乎所有的商品都处于短缺状态，在这种状况下，某一领域生产能力的过剩，肯定会受到大家一致的讨伐。另一方面，计划经济体制下，只有一个投资主体即国家，同一投资主体之间的项目重复，“相安无事”是浪费，相互竞争是“自相残杀”。最重要的是计划经济体制下，缺乏利益驱动机制，无论有多么大的生产能力过剩都构不成企业生存的压力，也形不成竞争，不可能通过生产能力过剩来促进资源的有效利用和生产效率的提高。所以，计划经济体制排斥竞争，也就天然地排斥重复建设，重复建设无论在什么程度上都是浪费，都应该尽力消除，根本没有存在的理由。
    然而，目前我国的形势发生了巨大的变化。可以简单归纳为四个方面：一是基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的平稳过渡，目前市场已成为资源配置的主要手段；二是基本摆脱了“短缺经济”状态，实现了由“供不应求”向“供需平衡”甚至“供过于求”的转变；三是实现了由过去的单一投资主体（国家）向多元投资主体（国家、集体、个体、外商）的转变；四是竞争已经成为促进技术进步和生产效率提高的最重要途径。在当前这种形势下，再简单引用原来的“重复建设”提法，已不能满足形势发展的需要。例如，据有关部门调查，自1996年以后，中国已经基本上没有短缺商品了，而1998年以后更是样样商品过剩，如果再照搬原来的“重复建设”提法，可以说，如今在中国，无论生产什么产品都是过剩商品，无论投资哪个行业，都是重复建设。

    二、 关于“重复建设”的判断问题

    究竟应该将重复建设区分为有益和有害的两类区别对待呢？还是放宽标准将“促进社会效率提高所必须的“重复建设”不再作为重复建设对待呢？这将直接影响判断标准的确定。
    （一）目前，通常的判断标准是将规划期内的生产能力和规划期预测的市场需求进行比较，如果生产能力大大高于需求就认定新增加的生产能力为重复建设。我认为这种方法在理论上行的通，但在实际操作上，存在很多问题。存在严重“重复建设”风险的行业，一般都是处于急速发展期的行业，这些行业的需求预测具有极大的不确定性。以汽车市场为例，2001年全国汽车产量为233万辆，比上年增长13%，2002年达到325万辆，同比增长39%，2003年总产量达420万辆，比上年增长30%左右。全国汽车产量在两年内翻了一番。但我们的预测和发展计划，却常常和市场情况大相径庭。“九五”末汽车总产量与计划相差近40万辆，轿车更只完成了计划的一半，而“十五”计划又提前3年实现。如此严重的“计划赶不上变化”，让人如何按计划行事？这种计划所造成的损失和浪费，比市场的“盲目发展”有过之而无不及。
    在计划经济体制向市场经济体制的转型过程下，我们不但需要逐步提高规划编制的科学性，更应突出规划的预测和引导作用，弱化其指令性作用，考虑问题、制定政策要以满足市场需要作为根本出发点。
    （二）在某一行业生产能力严重过剩的情况下，新上的项目也不能简单地判断为重复建设。以汽车市场为例，汽车可细分为轿车、卡车等大类，卡车又可细分为重型卡车、轻型卡车、皮卡等，再按燃料种类可分为柴油车、汽油车等，加上各种特殊用途的专用车辆，种类不下百种，即使汽车行业总体生产能力过剩也不是所有细分市场的全面都过剩，以行政主管部门有限的精力，很难准确掌握这上百个细分市场的需求状况并及时跟踪其变化，也难以根据具体情况，有区别地对待每个细分市场，那么在防止部分细分市场重复建设的同时，就可能妨碍了对其它细分市场正常需求的满足。例如，在轿车市场供大于求、全国轿车生产能力闲置近50%的情况下，以生产摩托车起家的浙江民营企业吉利集团，瞄准家庭用经济实用型轿车这一细分市场，在没有任何国家资金扶持的情况下，经过短短的几年时间，就发展成为全国八大轿车生产企业之一（前八名依次为上汽、一汽、东风、长安、广本、奇瑞、北京现代、吉利）。对于象吉利轿车这样的建设项目，难道就应该作为“重复建设”封杀其生存空间吗？
    （三）即使在某一特定的细分市场上存在生产能力过剩的情况，新建的项目也不都是重复建设。虽然现有的生产能力已经过剩，但现有的生产能力未必是效率最高的生产组织方式，这时具有后发优势的投资主体进入该行业就是合理的，因为它能够以更经济的方式满足社会需求，这种新进入的优势企业淘汰现有生产能力的过程正是产业升级换代和技术进步的过程。当然这会对现有的生产能力造成冲击，形成一定的浪费，但这是社会为促进生产效率提高和生产成本降低所付出的代价，这样的代价比起没有竞争造成的整个行业的效率低下的无形损失可能要小，这种情况下就不应该禁止。
    （四）对于“什么程度上”的重复建设是“促进效率提高所必须”的问题上应进行深入、科学的研究。我认为应当对“重复建设—市场竞争加剧—企业效率提高”导致的社会收益，与“重复建设—生产能力闲置”导致的社会资源浪费进行科学的比较分析，并以此作为判断和调控的依据。如果社会收益大于资源的浪费，从整个社会的角度就是有益的，作为社会公众利益代表的政府，就应当鼓励而不是禁止。如果经过“重复建设”，而没有出现价格下降的情况，那就已经不是生产能力过剩的问题了。比如，整个汽车行业近几年的投资假定为一千亿元，估算现在闲置的生产能力是30%，造成的经济损失为300亿元；另一方面，近几年来“重复建设”引起轿车整体降价20%-30%，假定每辆车降价5万元，乘以全国每年100多万辆的轿车产量，公众社会一年从这300亿元的重复建设中取得的收益是500亿元，这时的重复建设从社会整体上讲，就应当鼓励。当然轿车的降价不光是“重复建设”导致的竞争引起，还有其它因素的作用，但是如果看看经过初期四十多年的发展，我国汽车工业从质量、价格上并没有多大的进步，倒是在短短十多年“重复建设”的竞争中，轿车的质量有了突飞猛进的发展，价格也呈现快速下降趋势，这其中，“重复建设”引起的竞争至少可以说是起到了至关重要的催化作用。
    （五）在我国现阶段真正危害很大的重复建设，是“行政性重复建设”。即受短期内出政绩、形象工程等非市场因素驱动，使用政府财政资金或在政府主导下通过直接或间接控制国有企业，进行不负长期或最终责任的重复性投资活动。这种投资主体与正常市场主体相比的另一重要特征是，投资决策失误很难及时改正以降低损失，即使亏的“血本无归”也不退出，只至破产为止，现存的“过剩生产能力”多为这类投资主体所拥有。这种“重复建设”的症结，不在于“重复建设”，而在于对投资活动不负长期或最终责任的“行政性”，这是现阶段投融资领域存在的体制性问题，需要通过加快投融资体制改革来解决，这不是防止“重复建设”的行政手段够能解决的问题。

    三、 产生“重复建设”的原因分析

    （一）超额的行业利润是推动重复建设的根本动力。随着我国居民收入水平的不断提高和轿车进入家庭步伐的加快，轿车的市场需求迅速扩大，加上我国多年来对汽车行业的垄断保护，造成了汽车行业畸形的垄断利润。据有关资料显示，目前我国汽车行业利润高达28.5%（而国际汽车行业的平均利润只有3%—5%），大大高于国内其它行业的平均利润率。据一位参与上海大众CKD的工程师透露，15年来普桑的售价从20多万降到11万多，1998年和1999年两年，生产了23万多辆轿车的上海大众仍然获得大约60亿人民币的利润。同样，一汽大众1998年销售6万辆轿车，盈利8亿元人民币，1999年销售8.2万辆轿车，盈利高达13亿元；广州本田生产雅阁当年，两万辆的产量也赚取了6亿元利润，一跃成为本田在全球19个车厂最赚钱的公司。
    没有高出平均利润率几倍的收益，就不会有国有、民营、外商资本的蜂拥而入，而超额的行业利润是在牺牲社会公众巨大利益前提下取得的，我们应该认真反思是什么造成并维持了该行业的超额利润，并将此作为宏观调控的重点。如果无视该行业的超额利润这一现实，只是用强化行政审批手段来抑制重复建设，这无异于是在“同经济规律做坚持不懈的斗争”。
    （二）不负最终投资责任的各类国有投资主体是推动重复建设的重要力量。一些国有投资决策主体权力和责任不对称，缺乏投资约束机制。目前，我国各级政府和国有企业仍是重要的投资主体，据统计，2001年全社会固定资产投资36898亿元，其中国有经济投资为17607亿元，占48%，个体私营经济投资仅为5308亿元，占百分之十几。在目前体制下，掌握投资决策权的政府部门和国有企业领导人，仍然不承担投资最终经济责任，投资决策失误最终还是由国家承担经济损失，权、责、利不对称，决策时缺乏足够的动力和约束，使决策具有很大的盲目性，加上部分决策者存在“短期内出政绩”思想等非经济因素的影响，在政府和国有投资主体中，最容易出现盲目投资和重复建设的倾向。真正需要警惕和治理的，应当是是这钟重复建设。四、 防止重复建设的措施
    抑制过度投资和重复建设，应当以市场经济的思路去解决。
    （一）对由于行业超额利润引起的重复建设，应当从分析形成超额利润的原因入手，逐步消除维持其超额利润的行政性因素，从根源上加以治理。在市场竞争比较充分的情况下，各行业的平均利润率应当比较接近，存在超额利润的行业一般都是存在严重“行政扭曲”的行业，也是低效率、缺乏竞争力的行业，对此应逐步降低“行政扭曲”程度，使之逐步趋于社会平均利润率。
    （二）深化投融资体制改革，尽快建立健全“权、责、利”相统一的投资决策机制。政府投资应尽快退出竞争性领域，给民间投资更大的投资空间，避免其在狭小空间内“撕杀”。目前，由于对民间投资的许多限制，致使民间资本投资领域狭小，民间资本的机会成本很低，使得民间资本被迫进入利润率不高、竞争已经很激烈的行业，导致了竞争行业竞争过分激烈，行政管制行业竞争不充分的现象。另外，对于由政府投资的重大建设项目，应尽快建立投资失误问责制，解决各级地方政府盲目投资、重复建设的问题。同时，要加快国有商业银行改革步伐，改善和健全国有商业银行的激励约束机制，切实使放贷决策者对贷款质量终身负责。
    （三）帮助民营、个体等非国有经济成份提高克服技术和资金等非行政壁垒的能力，扩大其竞争空间，促进各投资主体在更高的层次上展开竞争。目前，在各行业之间甚至在同一行业内不同产品之间，存在着部分领域过度竞争和部分领域竞争不足的状况。以钢铁行业为例，在建筑用钢材等底端产品领域竞争异常激烈，平均利润率较低，但在冷轧薄板、镀锌板等高端产品领域又存在竞争不足的情况。分析没有出现钢铁工业低端产品投资向高端产品领域转移的原因可以发现，一方面是大部分企业纷纷看好房地产行业快速发展给低端产品带来的巨大市场空间，另一方面，低端和高端产品虽属同一行业，但在它们之间存在着很高的技术壁垒和资金壁垒，初入钢铁领域的民间投资者很难一步跨入高端产品领域。在这种情况下，就出现了所谓的产品结构不合理的状况，但是调整这种不合理的产品结构决不是通过简单禁止投资者进入低端产品领域就能解决问题的。要解决这一问题，一是要帮助后进入的企业提高其克服技术和资金壁垒的能力，另一方面是允许后进入的企业进入低端产品领域，通过利用后进入企业在成本上的优势来压缩低端产品的利润空间，从而迫使更具资金、技术和管理实力的现有低端产品生产企业向高端产品转移，实现产品和产业结构的调整。
    （四）改善政府收集、分析信息及向社会提供信息服务的能力。政府宏观调控和必要的微观干预的前提，是获取充分的信息。在逻辑上，政府在宏观经济、行业经济等层面，与企业相比具有信息优势。但是经验表明，政府掌握的信息往往是不充分的、滞后的，与企业相比，有时未必具有信息优势。政府应加强对企业和个人经济决策需要而又往往难以获得的信息的收集、分析工作，特别是与生产和投资预期相关的信息，向企业、社会机构以至个人提供信息服务，以降低单个企业投资的不确定性。
五、政府在治理重复建设中应注意的问题
    （一）治理重复建设慎用强化行政审批手段
    首先行政审批实际上是行政主管部门对投资主体决策权的部分剥夺，而行政部门对于从投资主体那里取得的部分投资决策权难以承担相应的决策责任。对于国有资本投资而言，是投资决策权部分地从一个行政机关或企业转向另一个行政机关，并没有从体制上强化投资主体的责任意识，难以收到从根本上改善投资决策质量的效果。对于“自主决策，自担风险”的非国有投资而言，对其投资决策权的部分剥夺，既不公平也不合理。
    第二，用强化审批的办法治理重复建设，与当前“放松政府管制，促进不同投资主体之间平等竞争”的社会大趋势不符，而且很容易导致其它问题。靠国家的高度保护，并没有阻挡中国地方汽车工业"遍地开花"，但保护带来的暴利反而促使了大量小规模的地方汽车厂上马。而一旦拿到许可证，即使一年生产不过百辆车，靠倒卖目录依然能够维持生存。而新进入的企业往往需要付出很高的成本来“买壳”或“借壳”，增加了进入成本，最终转化为消费者支付的成本。
    抬高市场准入门槛等行政审批措施，难以平等地对待每一个市场主体。重复建设导致竞争加剧，虽然这在大多数情况下对社会有益，但必然会引起行业利润下降和降低成本的巨大压力，肯定为现有的生产企业所厌恶。就象挤公共汽车一样，在车下的人会拼命往上挤，一但挤上了就拼命喊“别再挤了，再挤大家都要完蛋”。抬高市场准入门槛一般是针对后进入投资主体的，对已有的企业一般没有硬性约束，容易为现有企业用来作为排斥竞争者的手段。分析关于“是否存在过热和重复建设”的争论观点可以发现，主张“采取严格措施防止重复建设”者，多数与现有的生产企业关系密切，而主张“由市场判断并由市场调节”者，多为准备进入该行业的投资者。
    创造不同投资主体公平竞争的大环境，是行政体制改革的大原则和方向。不应该因为某行业现有企业多为国有企业，而准备进入者大多是民营企业，就抱有“保护”或“管制”的区别对待思想。至于有些人担心的“如果新增生产能力得以实现，将出现严重供大于求，能力放空，经营效益低下甚至亏损，引发职工下岗，银行呆坏帐”等问题，政府只要在制度层面上保证企业、银行对投资决策负最终责任，一般不会出大的社会问题。否则，再严格的行政措施也无法保证企业不亏损，而只会使经济主体失去活力。
    第三，从历史经验来看，用强化审批治理重复建设的效果并不理想。按照当年的汽车发展规划，轿车行业是“三大”（长春、上海、十堰）的事，可惜这个想象中的定局没有维持多久，规划就只有不断地“追认”和“追加”那些既成事实：“三小”（北京、广州、天津）由于都是既成事实，而且都已与外商合资，不追认也不行了；“两微”事关军工企业转产，也必须给上户口。某合资企业，当年曾被明确表态为“最后一个新批轿车项目”，可惜这个“最后”之后，又有许多的追随者采取各种手段诞生，终于形成了今天这样的局面：整车生产企业127家，27个省市都有了自己的整车企业，77%的企业年产量不足1万辆，年产量低于1000辆的竟然达到了70家，计划中的集中与规模，成了几十年也没有完成的任务。
    （二）政府要高度关注并及早协调解决高成长行业可能带来的社会问题。存在所谓“重复建设”的行业，一般都是正处于“高成长期”的行业，行业的大发展时期很容易引发一些问题，这虽然是“成长中的烦恼”，但也不可掉以轻心。一是产品质量和技术标准问题。由于市场暂时的供不应求，容易导致生产企业降低产品质量和技术标准，给公众安全造成隐患等问题，应加强政府部门对此的监管力度。二是监督生产企业严格遵守国家的环保、节能等法律、法规，避免企业将应当承担的义务和责任推向社会。三是注意解决好与高成长行业的协调配套问题。如汽车行业的高成长导致的石油消费量和道路需求迅速增加问题，钢铁行业的快速发展导致煤炭、矿石、运输需求量的大幅增长问题，应及早进行研究和协调，防止出现大的脱节问题。
六、历史上的“重复建设”
    让我们看看我国历史上曾经“重复建设”严重的行业。彩电、冰箱、洗衣机、微波炉、VCD等行业，都是当年的“重复建设”的“重灾区”，当时的“重复建设”是多么地令我们痛心疾首，今天也正是这些行业，成为国产产品基本将进口产品“逐出国门”、“独霸国内市场”的行业，成为行业集中度高、最具规模效益的行业，成为公众受益最多的行业。对比‘重复建设’前后的电视机的质量和价格，算一下这些年全国累计的电视机产量，就会知道社会公众的收益是一个令人吃惊的数字。
    不知道像“联通”这样的电信企业，是否应属于“重复建设”的范畴，但有几点事实却是清楚的，当时的中国电信（后来的中国移动）是能够“满足”社会对移动通讯需求的，“联通”的诞生也造成了移动通讯能力很大的过剩。同样不可否认的，今天社会公众享受的移动通讯服务质量和价格之比，绝非当年可比。我相信，这些年社会公众由降价获得的累计收益，要远远大于 “联通”的总投资，同样有理由相信，如果没有“联通”的诞生，这些收益公众是得不到的，或要等很多年以后才能得到。
    再看看倍受公众责难的教育、医疗、金融等行业，有哪一个不是行政管制严格，没有经过充分竞争的行业？充分竞争不都是由“重复建设”引起的吗？从充分竞争中，行业的收益是产品国际竞争力的提高，公众的收益是产品质量提高和价格下降，国家的收益是综合国力的提高。