研究中国土地市场的运行体制、产权制度与政府职能，诚信是最佳切入点。

        从理论意义分析，诚信作为人类社会的基本价值标准，贯穿于一个社会政治、经济、文化（包括伦理道德）、法律等所有制度，反映了一个社会包括政府和人民文明程度的综合水准，因而诚信价值标准的演化进程和结果是人与人、组织与组织、国家与国家关系稳定程度的指标。同时，诚信作为人类社会的重要制度，是人类社会政治、经济、文化（包括伦理道德）、法律制度之间合作博弈形成的制度均衡，是人与人、组织与组织、国家与国家交易成本的帕雷托最优结构，因而诚信制度的演化进程和结果是衡量一个社会制度成熟或健全与否的基本尺度。任何社会形态、尽管对诚信价值标准的理解有所不同，但是都存在对诚信价值、诚信制度的需求和供给，因此，以诚信为切入点，无论在古代还是现代，都是研究各国文明和制度建设的最佳视角。

        从现实意义分析，中国作为经济社会转型国家，正在从一个奉行诚信的农业文明古老国家向一个奉行诚信的工业文明现代国家转型，当前的问题，首先面对现代诚信价值标准和诚信制度的缺失，其次面对传统诚信价值及诚信制度的异化。由于诚信价值标准与诚信制度的缺失与异化同时并存，可以说当前中国社会不讲诚信的陷阱四处能见，于是引致人与人、组织与组织、国家与国家交易成本的帕雷托制度均衡濒临崩溃。因此，中国土地市场这一由计划经济体制向市场经济体制转型的独特市场背景，构成了中国土地市场极具转型典型性的综合特征，有利于本文以中国土地市场为视角探讨诚信缺失的政府与市场、公有产权外部性、制度产生机制的路径障碍等诸方面的合作博弈关系与制度变迁原因。

        中国土地市场具有转型政治经济体制的基本特征和转型社会的政治经济体制、产权制度、政府职能之间的基本矛盾，因此，诚信问题尤为突出。随着中国经济的转型，经过近20年的努力，现行中国土地制度转型的法律框架，尽管还不完备，但是基本已经确立。按常理讲，中国公有土地产权运行应该是有法可依的，中国土地市场的秩序应该是规范有序的。但事实上，土地批租却泥沙俱下。在政治经济利益最大化的驱动下，作为行政主体和市场主体的政府成为经济人，并运用公权推动土地资源向土地资本转变，从而引致中国现行土地制度（土地体制、产权制度）迄今不仅并未完全实现制度预期，而且加剧了市场混乱、交易腐败、土地资产流失、土地经济泡沫，并且自制度投入起，始终在一个怪圈中年年循环，从而在很大程度上增加了土地交易成本，制约了经济社会的可持续发展。业界熟知的一句话：“政府采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家却是世界上农地最容易被政府征用甚至乱占滥用的国家”，正好道出了中国土地制度的尴尬。

        一般讲，一个社会发生的诚信价值标准和诚信制度的异化现象如果反复在这个社会中不断循环出现，必定是设计诚信帕雷托制度均衡的制度系统存在结构错误，并引致诚信制度运行的机制与机制基础发生异化所致。正因为如此，理论界必须而且应该回答：酿成中国土地市场诚信危机的体制、产权、政府职能错位的制度原因。

        土地市场体制指土地经济运行的机制和机制基础。为了给后面的讨论提供一个统一分析基点，在展开文章前，我们需要建立如下现行中国土地市场体制的基本框架。

        中国土地政府垄断市场体制的定义是指，在坚持社会主义土地公有制原则基础上，实行城镇土地国家所有，农村土地集体所有；土地所有权和土地使用权分离；国有土地的产权代表是国务院、委托地市县地方政府代理经营，集体土地的产权代表是村集体经济组织；国有土地使用权实行城镇法人、自然人有偿使用，目标在于以地生财，实现土地的资产功能，集体土地使用权实行家庭承包经营责任制，目标在于解决粮食安全、农村社会稳定、农民生活保障，实现土地的资源功能；国有土地和集体土地两者市场的通道是依靠政府以行政主体和国有土地产权主体身份，按照法律规定的国家强制手段，将集体所有制土地征用为国家所有制土地，然后由政府向社会有偿提供建设用地的农地转用制度连接，法律禁止集体土地进入地市县政府经营的建设用地市场。

        在土地所有制给定的条件下，政府垄断市场体制的运行，是政府垄断市场机制与其机制基础的互动。政府垄断市场机制具有如下特征：一是以地生财建立地方第二财政为目的；二是多元行政主体供地分割市场；三是政府（或官员）直接或间接参与中介活动在市场寻租分利；四是以国有优先为前提设置产权双轨（设置集体土地市场准入限制）和供给双轨（设置划拨和出让配置政策）；五是政府设置繁多的行政审批提高交易成本。

        政府垄断市场机制基础具有如下特征：一是以所有权（国有）与所有权（集体）、所有权和使用权、使用权与使用权三个层次构成国有与集体土地产权结构；二是以矩形行政管理结构的政府系统和网络市场交易结构的市场系统构成政府经营市场结构；三是以土地利用规划中央集权、征用集体土地中央集权、供地目录中央集权、基准地价中央集权构成行业自上二下的控制结构；四是以政府经济人利己和利他并存，具有机会主义特殊性构成政府偏好结构；五是以政府行政主体和产权主体双主体资格构成行政权和产权合一经营市场结构；六是以国务院作为产权代表的名义国家所有权和实质地方政府作为产权代表的地方土地市场构成国家、地方政府结构。

如果说政府垄断市场机制已经决定了中国土地市场的非规范性，那这种机制一旦和非市场机制基础结合形成政府垄断市场体制，土地经济的运行就将按照体制固有的非理性规律进行惯性运动，使政府垄断体制成为权力寻租的代名词。

        归结起来，中国土地市场是公有制土地市场，实行政府垄断市场体制和国有、集体二元产权制度，基本由政府政策决定土地经济运行的成本收益、供求关系，因此，引致太多的非市场变量。总体看，土地市场长远预期缺失，市场主体短期行为明显，经济经常性大起大落。

 

 

        中国土地市场是政府垄断市场体制，尽管中国土地市场诚信缺失是社会系统体制性综合症症状的集中反映，成因是多方面的，涉及诸多领域的复杂问题，但是最重要的原因应该是，政府垄断市场体制本身结构的原因。

        政府垄断市场体制存在重大制度缺陷，具体表现在如下三个方面：

        一是作为垄断实施主体的各级政府层级边界规定不清晰。毫无疑问，中国政府垄断市场体制垄断的实施主体是政府，但是，中国政府实行的是中央、省、地市、县、乡镇五级架构，由于究竟该由哪一级政府实施市场垄断没有严格限定，因此，每一级政府都有权实施垄断，而且都在实施垄断，从而引致垄而不断。当然，出现政府边界规定不清晰这一现象的原因，不是制度设计者不能规定清晰，而是没办法规定清晰。其原因一是由于中国土地面积太大，中央政府根本管不了管不好，因此，不可能将垄断实施主体规定给国务院；二是土地市场与地方经济社会区位条件密切相关，是事实上的区域市场，从实际出发又只能将垄断实施主体规定给地方政府。但是，制度设计者如果明确设定地方政府为土地市场的垄断实施主体，又将带来另一个严重问题。因为土地是特殊商品，既是资源又是资产，如果地方政府拥有了完全的土地市场垄断主体实施权力，一旦背离中央政府的土地预期，要么影响粮食安全、要么影响生态安全，甚至影响经济安全，那后果将不堪设想。正是因为制度设计者面对政府垄断市场体制设计的“囚徒困境”，因此，最后的选择是实行模糊授权，即名义上法律规定地市县政府为土地市场主体，将土地利益主要留给地方；实际上则由上级政府通过行政管理制约地市县政府市场行为，在幕后操纵地方政府实施垄断，并为自己牟取土地利益。但是，在市场经济条件下，各级政府的利益是多元的，很多时候中央政府和地方政府的利益难于兼容，因此，多级政府操纵垄断实施的结果，便非常自然地产生利益博弈。一般而论，国有土地产权的代表是国务院，从中央政府的角度理解，土地市场必须兼顾土地资源与资产利益，确保可持续利用；但是，国有土地的委托代理人是地市县政府，以地市县政府的角度理解，发展是硬道理，必须加快土地资源向土地资本的转变，实现以地生财。可以想见，由于各级政府土地利用的目标不一致，大家不可能产生合作博弈。于是，中央要垄断地方不愿意垄断，而地方要垄断中央又不同意垄断，最终便形成你制约我我制约你的异常复杂的混乱格局，并必然引致土地市场垄而不断。 

        二是作为垄断实施主体的地市县政府委托实施部门边界不清晰。地市县政府为了加快土地资源向土地资本的转变，实现以地生财，往往对于国土资源管理部门依法管理不满意，因此，便利用土地管理法赋予地市县政府的自由裁定空间，另设国土资源管理部门，比如开发区（园区）管委会、重点工程指挥部行使国土资源管理职能，从而引致多头管地，其结果仍然引致垄而不断。

        三是土地市场垄断存在监管者缺位。政府是行政主体、执法主体，又是市场主体、违法主体，其权力失去制约，是土地市场政府诚信缺失的根本原因。中国土地市场不是没有监管制度设计，问题在于政府垄断市场是特殊市场，作为市场的监管者根本不能监管作为被监管者的政府。当前承担土地市场监管责任的是由政府国土资源管理部门向社会聘请来兼职的行风监督员，其组成人员来自纪委、监察局、新闻媒体等。其监管体制的弊端，一是聘请主体不合法。政府自己为自己聘请监督者这本身就无异于政治合谋；二是监管主体无效率。来自党委、政府的监督者要监督领导自己的党委、政府，几乎使监督权利的行使几乎成为不可能；三是监管的资源配置并不合理。首先，行风监督员并不是利益主体。由于监管者不是利益主体，他们并没有内生的监管动力，因此，往往是作为应付需要而被动参加当事人的招标拍卖挂牌商业活动。其次，行风监督员缺乏监管专业市场的专业知识和技能。由于一个社会是由方方面面组成的，因此，行风监督员即使是专业人员也不可能事事通、事事懂，何况很多人本身就不具备专业知识，于是，当事人许多见不得人的事便利用信息不对称在背后做好手脚，然后让其行风监督员出面承担担子，从而既进行了肮脏交易，又做得滴水不漏。四是行风监督员被摆平。当前，行风监督员制度的运行缺乏监管监管者的体制，因此，引致行风监督员被监管的当事人以各种利益贿赂的问题日益突出。当前可以说，随着当前行风监督员的出现，土地市场的政府、商人、中介、监管利益共同体已经形成，从而引致产权交易行为变得更为欺诈，更为隐蔽，进而引致腐败现象更难发现，更难查处。之所以如此，在于政府垄断市场本身没有内生的监管需求。从独立董事这个外国的“革命”变成中国的“花瓶”现象，我们就可以再次找到同样的制度异化的印证。当前，确实需要警惕利用行风监督员摆平市场的新腐败现象。

        制度设计者既然为中国土地市场规定了政府垄断市场体制，那市场主体的利益博弈必然受制于政府垄断市场体制的制约与激励。面对政府垄断市场体制的管制纷争和不当管制，市场主体于是在没有竞争的生存环境中，要么养成干脆依赖政府的习惯，要么无能为力地进行消极对抗。由于市场主体（征地的、整理的、储备的、经营的、消费的）缺乏产生长期预期约束和激励的市场压力，于是在政府管制纷争和不当管制的政策环境中，就按照政府的指令，你要我做啥，我就做啥，既然我不能管那么多，我又何必想那么多，从而转向只顾哄得政府高兴，并以各种手段拼命追求部门或小团体自己的短期利益。于是，有的土地交易机构为了得到政府土地招标拍卖挂牌委托，就帮助政府在土地市场制造虚假信息哄抬市场地价，实现经营城市的高指标，或者按照政府领导人或利益团体的利益组织“托儿”竞标或举牌，饬令其他自然人和法人不可参与竞争，从而安排土地招标拍卖挂牌交易骗局；有的征地机构为了实现某种利益，便以征地做交易，按照领导工程、政绩工程的要求违法低价征用农民土地，帮助政府剥夺集体土地“剩余”，从而获得自己的某种好处；有的国土资源管理部门为了完成地方党政领导交办的政治任务并从中获得政治利益，便按照领导工程、政绩工程的要求低地价、零地价、负地价出让土地，为地方领导人寻租大开方便之门，或按党政领导人地方保护主义的要求，肆意修改基本农田规划，或大量圈占良田，支持甚至纵容重复建设，甚至和地方政府合谋动用公检法力量保护镇压拆迁或征地钉子户。根据上述假定推论，在垄断的国有土地市场上形成的土地使用权价格信号将按上述方式传递给整个国民经济，如果垄断市场形成的价格信号是错误的，那将对国民经济产出产生负影响。

        土地市场大量的实证表明，政府垄断市场体制是异化市场经济诚信的制度安排。从信息经济学视角看，垄断和竞争基本上是一个信息对称的问题。从手段看，竞争，特别是完全竞争，就是通过搏弈机制实现供需双方的信息对称。 反垄断就是增加市场信息供应量，让强者和弱者实现起点平等。从结果看，竞争市场是以优胜劣汰的竞争方式，追求社会福利的单一目标，而垄断市场，尤其是政府垄断市场，则是以垄断地位寻求垄断利润，实现自利的目标。从监督看，竞争市场追求目标明确单一，可以监督，也容易度量；垄断市场，尤其是政府垄断市场，一方面就政府总体而言，由政府的性质决定，其目标函数是多元化的，因而即使政府信息披露机制完善，政府职能的本身也使监督机构、社会公众很难监督，也很难度量政府行为的自利或他利性质，何况目前的政府并不是真正的民选政府，社会并没有政府信息披露机制；另一方面就各级地方政府而言，又因政府的行政级别、所处的地理区域、领导人素质决定的偏好不同，其目标函数是完全差异的，由于社会没有政府信息披露机制披露这类信息，何况地方政府往往要有意（甚至利用封官许愿、撤职查办、新闻封锁、贿赂上级政府等手段）隐蔽这类官方信息，于是，中央政府、监督机构、社会公众更难获得各级地方政府的“私人”信息，并用全国统一标准去监督，度量地方政府的市场行为。因此，在严重的信息不对称条件下，政府垄断市场的地方政府行为便在只有激励，没有风险的委托代理契约中发生诚信问题，即作为国有土地产权中央委托代理人的地方政府在市场进行逆向选择和出现道德风险。

        地方政府在市场进行逆向选择和出现道德风险的表现，首先是政府垄断市场的政府信息租金。严格原因上讲，政府信息有许多是公共信息，应该为全体公众服务，不应该收取租金，但是，由于政府垄断市场的存在，政府便利用城市规划、城市建设项目等公共决策信息进入土地市场，并收取信息租金。其次是政府垄断市场的政府剩余索取。市场经济是竞争经济，成熟市场经济国家的资本所有者为应对激烈的竞争，就设计出让经营者拥有索取剩余权的激励机制，以避免经营者偷懒等道德风险。奖励者是资本所有者，被奖励者是经营者，度量标准是严格的。因为资本所有者绝不会拿自己的财产奖励无功受禄者。但是，在政府垄断市场，地方政府的剩余索取一方面来自向上级政府的讨价还价，弄虚作假，另一方面来自向下，即来自对集体土地所有者的征地掠夺、对国有土地使用者土地使用权的收回掠夺，以及行政审批掠夺。在信息不对称的条件下，地方政府拥有极大的剩余索取权，并且按照自己的成本收益函数自己说了算。

        综上所述，政府垄断市场体制由于没有竞争机制，没有优胜劣汰机制，引致政府用人民的资源在市场牟利而失去制约，于是，在不承担盈亏的风险，不惧怕出局的危险的制度环境中，便只能引致越干越大胆，越干越不讲诚信的制度异化结局。具体讲，在政府垄断市场上，政府拥有行政权和国有土地产权，土地生意独此一家，没有竞争对手，也没有人敢和政府竞争，从而引致政府过多、过宽、过强的管制或计划配置资源，而政府替代市场配置资源的结果，就是政府用行政决策替代市场预期，用地方短期利益最大化替代国家可持续发展，用个人政绩利益最大化替代人民利益，从而扼杀或破坏了诚信制度运行的游戏规则，包括惯例、规则、潜规则，进而改变了市场合作博弈的预期，于是导致诚信帕雷托制度均衡解体。按照搏弈理论，政府与市场的搏弈有两种选择，一是退出市场经营活动，从而让政府和市场各自做好自己的事，都得10分；二是政府不退出市场经营，从而引致政府和市场双失灵，让政府和市场都得0分。因此，从这层意义上讲，土地市场诚信缺失是政府垄断市场体制消灭竞争的代价。正因为如此，政府垄断市场体制要对诚信缺失负主要责任。

 

 

        中国的国家意识形态选择了土地公有制实现形式，并将中国土地政府垄断市场体制建立在公有制产权基础之上，从而使地方政府作为国有土地产权的委托代理人具有合法性，也从而使公有制土地在公有制系统内构建起国有和集体二元产权制度，并设定国有土地产权地位优于集体土地产权地位。因此，研究中国土地市场的政府诚信，必须研究中国公有制土地产权制度，并通过对公有制产权的运行状态和绩效的评价来判断对中国土地政府垄断市场体制运行状态和绩效的激励和制约的影响程度。

        历史研究表明，土地公有制从来就是谁的权力大，谁就拥有占有权、支配权、处置权、收益权，从而使真正所有者的人民成为弱势群体。国有土地如此，集体土地如此，古今中外概没例外。之所以如此，根本原因在于公有制土地产权边界非常不清晰，从而引致产权最大的外部性：每个人都是所有者的土地等于没有所有者。中国土地产权按土地管理法规定，分为国有土地产权和集体土地产权。国有土地产权代表是国务院，实行地方政府代理制。集体土地产权属村集体经济组织所有，实行家庭承包经营责任制。如前所述，中国土地产权分为国有土地产权和集体土地产权，国有土地产权市场实行市县政府垄断市场体制，目标在于以地生财，实现土地的资产功能；集体土地产权市场实行社区所有体制，目标在于解决粮食安全、农村社会稳定、农民生活保障，实现土地的资源功能。两者市场的通道是政府征地，即以国家强制手段将集体所有制土地征为国家所有制土地，然后由政府向社会有偿提供建设用地，法律禁止集体土地进入建设用地市场交易，从而在法律上将国有土地设置为一等产权，集体土地设置为“二等产权”。拥有国家公权力的市县政府，首先处于领导农村社区的地位，而作为被领导的社区组织毫无政治博弈的条件可言；其次拥有城市庞大的经济力量，而作为城乡二元结构产物的农村小农经济毫无经济博弈的条件可言；再次拥有城市高度集中的现代社会组织结构，而作为高度分散的小农社会组织结构毫无社会博弈的条件可言。因此，无论从法律、体制、预期、路径等市场结构看，国有土地市场和集体土地市场都无平等可言，从而引致自市场分化的开始国家就构筑起城市强权对弱势社区的整体剥夺产权结构。

        在中国土地市场上，一方面政府代理人行政行为面对的是无需对任何具体产权个人负责的很难量化考核的资产行政责任，另一方面社会公共成员具体个人也不具备象企业股东那样对政府代理人的市场行为进行监督的权利，公共产权抽象的结果，不是无主财产的公共资源就变成了事实上的无主财产，任由政府代理人利用土地审批定价制度高高低低处置，任由特殊的群体和个人随意侵吞。每个人都是所有者的土地等于没有所有者的命题之所以在经济转型国家成立，除公有产权外部性规律的一般作用外，还在于计划经济向市场经济转型是集权型政治、经济向分权型政治、经济转型，一方面是市场扩张、政府从经济领域有选择的退出，由于资源产权在政府和民间重新配置，因而引致政府既得利益的重新分配或失落的转型矛盾，另一方面是中央改变了一切包揽的行政集权方式在中央和地方政府之间重新划分事权和责任，由于强化了地方政府掌握国有资源和政策制定的权力，而缺乏行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制，因此，一方面在发展经济的口号下加剧了地方政府之间的无序竞争，另一方面由于上级考核下级内部方式造成的信息不对称性和指标的纯经济性制度缺陷，再一方面由于地方政府领导人的知识结构和个人素质禀赋的差异，因而形成了进取型、保护型、掠夺型政府配置资源和市场寻租的政府经济人角色，造成土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。

        中国所不同的是公有制包含国家所有制和集体所有制，而且制度安排从来就是允许国家所有制侵蚀集体所有制。因此，中国集体土地产权除承受行政权的侵蚀外，还承受国家所有制的侵蚀，是双重侵蚀。政府行政权的侵蚀集中表现为政府征地和集体土地流转政府收取巨额费用上，国家所有制的侵蚀集中表现为土地市场准入对集体土地用途转用的限制上。此外，集体土地还面对社区所有制的产权委托代理人的侵蚀。集体土地产权的外部性，最直接的就是产权边界不清晰，由政府指定的镇村行政领导人作为委托代理人经营管理。目前，集体土地这种社区所有实质已经异化镇村领导所有，因此还多一层镇村集体经济组织及其领导人的权力侵蚀。在以管制为主的社会，特别是农业社会，基层政权的民主化程度都不高。由于基层政权权力集中而又缺乏监督，因此，镇村集体经济组织及其领导人在经济利益的驱动下，有条件以“私人”（村长、主任）行使的“公权”（集体权）方式，打着各种旗号剥夺农民的“物权”，然后据为己有。集体所有土地在市场经济条件下沦为村干部所有的大量实证表明，集体土地家庭承包经营责任制在多种所有制条件下，很难和制度内生和外生的变量均衡博弈，无法实现制度设计者的维护社会公正的制度预期。当今中国最令人触目惊心的掠夺集体土地“剩余”现象，就是以政商合一的城市强权对社区管理的小农社会集体土地利益的无情圈占和整体剥夺。城市强权包括政府权力机关、行政事业单位、商家、企业的合伙行为和个体行为。尽管制度设计者不愿看到集体土地的上述制度异化结果，但是，制度一旦确立，其体制惯性却完全不向制度设计者预期的方向运行，而是向制度设计者预期的反方向发展。显然，公有制制度设计出现的偏离轨道现象，证明公有制制度设计缺乏运行基础。显然，当前许多学者为了维护社会主义制度这块公有制的基石，先验地为土地“集体所有”制造了社会公正的理论，是站不住脚的。

        诚信和产权制度是相互依存关系。产权的存在是交易的需要，而交易是通过竞争实现的，没有竞争就没有平等交易，没有平等交易就没有产权的供给，没有产权的供给就没有产权的需求，于是，必然形成政府垄断市场的产权悲剧——诚信缺失。当前，经济社会已经进入了市场经济，而作为市场机制的竞争却没有引入市场，作为竞争基础的土地产权却没有严格界定，因此，一方面农民的集体土地产权得不到保护，从而失去产权的约束和激励，造成诚信行为和经济预期异化，另一方面既然集体土地产权有无都如此，农民也就没有了获取、确认合法产权的欲望，从而任谁他人垄断宰割，再一方面那些没有国有土地产权的人却靠权力、靠炒卖别人的产权获利，引致市场你欺我诈，秩序混乱，从而助长了土地市场不讲诚信。

        就个体而言，产权是诚信存在的前提。在计划经济条件下，制度没有赋予产权获利的预期，由于人们有无产权都无所谓，从而引致社会根本不存在产权的制度供给和需求，进而引致政府土地配置想怎么做就怎么做，企业法人想怎么用就怎么用，彼此之间无所谓合约，无所谓诚信需求。而在市场经济条件下，产权是一种权利、权责、权能，具有激励和约束市场主体的功能。拥有产权的人之所以有内生动力去积极维护自己的声誉，是因为外生的动力在驱使你通过参与市场竞争去追求自己长远的预期利益。如果市场消灭，市场竞争随之消灭，那产权必然缺失。没有清晰的产权，或有了清晰的产权却朝不保夕，却不准赢利，那市场主体就无须追求产权长期的获利能力，也不会为产权预期顾及自己的诚信声誉。十六世纪的英国曾经出现过经济学家称的“公地悲剧”，就是指的市场经济条件下市场消灭、市场竞争随之消灭，引致土地产权失去激励和约束功能的特例。当年英国有一块非常好的公地牧草地，但由于属大家所有，因此谁都要占有放牧或作其他使用，以实现自己利益的最大化，并且没有人能够制止，于是后来因过度的放牧和乱占滥用而遭到严重破坏。公有产权最大的缺陷就是产权不能明晰到个人，谁都有权拥有它，预期就是最大限度地满足自己的使用，但谁都不考虑其他人的利益，不考虑过度使用的后果，不承担损害公地的道德法律责任，因此，结局只能是毁灭。公共产权毁灭了，大家都没有了，占有的欲望也就没有了，这就是公地悲剧。

        就社会而言，诚信是降低产权交易成本的制度保证。中国土地市场一方面生产成本低，另一方面社会成本却很高。其产权原因在于中国土地市场存在两个两权分离（即国有和集体两种所有权、使用权和所有权）诱发的公有制产权侵蚀、政企不分的行政管理体制、要素缺损的市场机制，从而放大了公有土地产权的外部性，异化了中国土地市场诚信交易的基础，于是，不仅引致各级行政权市场寻租，削弱了市场配置资源的能力，而且增加了就业人员和资源配置损耗，加剧了生态环境的恶化，从而构成了包括腐败成本、绿色成本，以及由此增加的制度反腐、市场监管成本在内的许多不必要的社会成本，大大减少了中国土地市场的政府垄断利润，造成了比私有制土地市场更为严重的经济损失。事实上，如果产权边界清晰，至少可以降低鉴定产权边界以及鉴定合约风险的成本，从而以诚信提高效率，降低交易成本。新制度经济学代表人物科斯和威廉姆森等人认为，所有的制度和游戏规则的建立都要耗费资源，是有成本的，所有交易市场的信息获取和处理；所有合同的谈判、监督和实施都要耗费资源，也是有成本的，改革的目标就是以明晰产权为核心重构诚信价值和制度体系以节约交易成本，从而实现社会经济利益最大化。政治-经济-产权-经济组织-生产效率，是一个相克相生的耦合网络，可以预见，当维持现行公有土地产权的制度成本达到社会和决策层不能承受的时候，届时土地市场还将继续转型，直至改革产权结构，结束政府垄断，形成和现代产业耦合的诚信经营结构。

        没有产权就没有诚信是历史的结论。事实上，在市场经济条件下，通过消灭市场竞争造成人们产权的“一穷二白”，并不是好事。如果市场主体在交易中什么产权利益都没有，他也就不奢望通过合法交易得到什么，也不担心在交易中失去什么，而这样达成的合约，只能是“逆向选择”的产物。既然市场主体什么都不怕，都灰心，他要想完成原始的积累，唯一的手段就是铤而走险，空手套白狼，做无本生意，这就是中国现阶段因产权问题引致的诚信危机的物质根源。当前，在国有土地市场上，由于法律规定国有土地产权的代表是国务院，因此，中央政府和地方政府是代理关系、契约关系，地方政府作为委托代理人经营所在地的国有土地，应该履行和中央约定的契约。但是，由于国有土地产权是一种归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅的产权，而在地方政府的眼中，国家的就是大家的，谁管都一样，因此，进行“逆向选择”，根本就不去摆正国家老板和地方雇佣者的关系，经常越位行使中央的权利。而由于国有土地产权的代理关系不明确，大家都认为自己有权代表国有土地，而大家又都不对国有土地产权负象私人土地产权那样的经营责任，便造成中央政府的激励和约束契约在某种程度上对地方政府经营土地的行为无效。而作为行政权在握的地方政府充任市场主体，一旦失去了激励和约束，便往往利用经营城市权力让行政权为国有土地产权寻租服务，或去制造信息不对称误导中央政府、误导市场，或明目张胆地低地价、零地价，甚至负地价出让土地，从而产生“道德风险”，于是制度就异化了。中央政府对制度的异化肯定不满意，于是一旦发现问题就组织清理整顿，但是，苦于信息不对称，苦于不能够准确掌握地方的问题，于是，尽管中央政府几乎年年在进行全国性的土地市场秩序清理整顿，但是，由于中央能够抓住把柄的总是少数，因此，地方政府却总能在和中央政府的重复搏弈中次次取胜，从而引致中央政府在土地市场的高监管成本投入和地方规范土地市场秩序的低效益产出，耗费了不少国家宝贵的人力、物力、财力资源。

        当前的产权状况，一是国有土地产权不清晰，人人当家作主，甚至到乡镇都有权批地；二是集体土地产权不完整，村领导当家作主，政府随意征用，承包地朝不保夕，由于农民对保护自己的承包土地产权无能为力，于是转而自己也任意破坏；三是中介组织生存不靠取得市场诚信而是靠贿赂政府，从而助纣为虞，帮助国家大鱼吃小鱼，帮助强势群体剥夺弱势群体；四是政府与民争利，由于顾及任期短期利益，没有率先垂范切实保护合法土地产权利益，于是市场秩序混乱。“公地悲剧”在资本主义社会如此，在社会主义也是如此，要重塑土地市场的诚信，必须从产权制度做起。

        转型政府进入土地市场经营，最初并非政府主动，而是公有产权的需要。中国土地，城市实行国家所有，农村实行集体所有，由于土地产权边界不清晰，因此，需要指定经济人代表公有制土地产权，而在公共社会唯一有权也可以代表全体人民利益的，则只有政府，因此，政府理所当然地成为了国有土地的委托代理人，并被法律请进了土地市场去经营城市土地。但是，由于政府本身有很多公共事务要处理，它最初并不想管这些闲事给自己找麻烦。从这层意义上讲，政府是被动进入土地市场的，一开始并没有以地生财的内生动力。但是，中国是集权体制国家，官员行为的内生动力受上级驱动，其国情不同于宪政体制国家，官员行为的内生动力受法律和人民驱动。因此，如果仅从被动意义来解释中国土地市场的政府行为，那又显然是不准确的。中国政府实行的是官员由上级任命且对上级负责的政治体制，决定了中国政府官员经营土地行为又必然具有内生动力。当中国中央政府制定了一套服务于经济的政绩目标考核地方政府官员以激励和约束地方政府官员的时候，中央政府事实上已经在引导地方政府官员更重视一切经济发展的要素资源，从而驱动地方政府把效率原则作为作为执政方略，并由被动到主动地去担任市场主体，并形成通过经营城市土地寻求土地资本转变的内生动力。

        当然，在经济社会，效率肯定是重要原则。半个多世纪乃至近二百年来的历史经验证明，扼杀社会效率的制度也是扼杀中华民族前途的制度，选择追求效率的制度是中国赶超发达国家所必不可少的前提。但是，政府追求效率不能背离社会公正。公正的效率原则不仅是针对土地物质产品的，而且也是针对各项土地基本权利的。由于基本权利是那些个人拥有不影响其他人的等量拥有的权利，除此之外的权利必定涉及个人之间的取舍，因此，国家在决定取舍时就必须遵循效率原则，以保证社会财富的增加，从而增加了权利分配的馅饼，使得每个人都能分得更多的权利。事实上，对个人基本权利和基本物品的保护在多数情况下有利于对效率的追求。而不公正的效率原则则异化制度。首先，政府在某些极端情况下对效率的片面追求导致个人权利的牺牲，从而引致对抗。比如，在计划经济时代，国家为了获得快速、低廉的工业化、城市化，就对集体土地进行了市场准入限制，从而以国家征用手段从集体土地转用中获取了两万亿的土地剩余掠夺。但是，土地市场以准入限制保护国有土地牺牲集体土地，则违背了社会主义对公正的诉求这一根本的目的，因此是不能接受的。其次，政府在某些情况下对效率的片面追求影响对基本物品的平等分配，从而仍然引致对抗。比如，政府经营城市不建立在土地资源供给有限的理性规律上，而是建立在以地无限生财的非理性预期上，为追求土地的金山银山便动用公权以政治动员去调动所有的政治资源圈地卖地，以寻求土地资本化转变对政府政绩的财政支持，从而引致中华大地永无休止的资源掠夺，造成锦绣河山年复一年的人为灾害。效率优先兼顾公平的错误原因在于，政府在政绩考核目标追求的“效率”只是短期效率，而对短期效率的片面关注则只会阻碍社会对长期效率的追求。

        除了国家意识形态因素外，政府垄断市场还是一个只有权利而没有风险的市场，因此，具有公权的政府为了实现自身经营土地利益的最大化必然选择最简便易行的体现政府优势的政府垄断体制。一方面，政府具有合法公权，拥有政治动员和管制市场的权力和能力，因此，引致政府具有天然垄断市场的可能性条件。另一方面，当国家委托政府合法进入土地市场追求土地经营利润的时候，政府便必然会利用行政权为土地利润的最大化服务以实现任期政绩，因此，政府充任市场主体又具有垄断市场的必然性。而国家不恰当地赋予了政府发展经济和介入具体经济活动的职能应该是必然性和可能性结合的催化剂。

        首先，公有制土地产权制度下政府投资饥渴症，无疑是引致政府选择政府垄断市场体制的内生动力。在成熟市场经济国家，政府是守夜人，没有作为可以用于社会经营的土地产权。政府的职能，一是界定和保护产权；二是推行法治；三是提供某些公共产品；四是进行一些必要的宏观调控。仅此而已。公共政府的事情虽然不多，但是事关全局，不仅非常重要，也不容易做好。按照政府经济学的观点，如果政府优化了经济发展的社会环境，必然会驱动市场主体进入市场去千方百计实现自身利益，从而从客观上促进经济社会健康有序的发展。转型政府并非是守夜人，且掌握公有制土地产权。只要转型政府一旦背离公共政府职能以寻利为目的进入市场，则必然以产权委托人资格建立土地垄断市场为寻利搞提供制度保障，从而以土地等优惠政策做诱饵，或乱花纳税人的钱或利用政治动员资源的能力大搞五花八门的投资去人为做大GDP，并在政绩目标驱动下不顾经济社会的各种代价去追求所谓任期的经济繁荣。因此，当前中国公有制土地产权制度下相当地方转型政府的投资饥渴症，是引致地方政府追求垄断市场的内生动力。

        其次，诸侯经济式的市场经济既是公有制土地产权的结果，又是政府垄断市场体制存在的社会基础。中国开发区、园区现象深刻揭示的正是公有制土地产权条件下，诸侯经济式的市场经济弊端。国家有国家的经济开发区，各省有各省的经济开发区，各市还有各市的经济开发区，甚至各县、各镇都有自己的开发区。没有政府垄断的土地市场，政府就不会有这方便的土地供给条件。这种地地兴办开发区的现象，就是诸侯经济式的市场经济。尽管开发区遍地开花可以引致经济的表面繁荣，但是，毕竟诸侯经济不是市场经济。当然，笔者并不是否定地方政府发展经济积极性的重要性。问题的弊端在于，由于中国不是主要按照市场经济的规则由价格博弈来实现经济均衡，而是主要按计划经济的规则由政府宏观调控来实现经济均衡，因此，如果中央不能正确确立或有力保证宏观调控目标实现的时候，这种地方政府的诸侯经济式市场经济就必然具有很大的盲目性和破坏性，并因而可能瓦解一个国家的经济均衡。

        但是，政府垄断市场体制降低了土地的生产成本，却增高了社会成本。国有经济是所有者缺位的经济，根本没有来自所有者的监督和控制。因此，无可否认，任何的政府经营都是要承担较高代理成本的。第一，政府经济人花别人的钱不可能像花自己的钱那样用心，浪费问题很难解决。比如，禁止重复建设，在中国屡禁不止，而西方国家就没有可能出现。因为在私有制国家，私有产权的内生动力在自律企业的投资冲动，任何投资者绝不可能无视市场规律去冒血本无归的风险。但是，在公有制国家，国有土地是全民的，政府在只有激励没有风险的地位上经营土地，自然没有也不可能承担经营风险。第二，由于国有土地资产的经营利润是在中央、省、市县、乡镇等多级体制下进行分成，而直接负责经营的地市县政府只能获得其土地经营利润的一部分，因此，作为经济人的地市县政府从一经营土地开始其实就在打自己的小算盘，并进行政治经济的寻租。事实上，在两权分离的情况下，政府经济人在土地市场寻租的收入通常超过他们经营国有土地资产损失而减少的利润分成。显然，经济国有，政府介入具体经济活动，在市场化的情况下，势必破坏区域经济的一体化。

        一个社会不能够为了效率而放弃公平，前段时间的郎张之争已经揭示了政府职能错位的后果。在自由市场经济条件下，没有良知的丛林实行强者狩猎弱者的市场经济淘汰规则。但是，正是因为自由市场经济存在弱肉强食淘汰规则，人类的制度进化才自发演生出维持公正的政府政治制度安排，以修补自由市场经济的市场失灵。经济社会最可怕的，莫过于政府公共职能的异化。如果一个社会连政府都去奉行弱肉强食的经济进化论规则，那整个社会势必失去制度均衡，并最终引致社会结构解体。

        不久前有学者公开以“丛林法则”，甚至以英国血腥的圈地运动来证明为了实现效率，必须放弃公平的合理性。其实，“丛林法则”从来是有负效应的，英国血腥的圈地运动对于诺斯和托马斯来说，不过是建立产权过程的一部分，多数情况下是人们自愿缔约的结果(North and Thomas, 1973)。但是，对于卡尔.波兰尼来说，圈地运动无疑是罪恶之体现。我们且听他的控诉吧：“圈地运动被称为一场富人对穷人的革命是正确的。公爵和乡绅们干扰了社会秩序，打破了古老的法则和习俗，有时靠暴力，更多的时候是靠压力和恐吓。他们在不折不扣地掠夺穷人在公地里的份额，推倒他们的房舍，而根据至此从未被打破的习俗，穷人一直是将这些看作是他们以及他们的后嗣的财产的。社会的纤维被拧断了，空寂的村庄和残破的居所昭示着这场革命的剧烈：它将国家推向危险的边缘，毁灭了城镇，减少了人口，把过度放牧的土壤变成了尘埃，骚扰人民，并将他们由正直的农人变成一群乞丐和小偷。尽管这些只发生在局部地区，但这些黑斑极可能融化成全面的灾难。”(Polanyi, 1944, 第35页)中国的圈地运动同样是对农民土地进行掠夺，所不同的是英国的圈地运动实施主体是公爵和乡绅，而中国的圈地运动实施主体是地方政府。

        政府具有行政、市场双重主体资格，作为市场主体的时候，政府是经营者，供给土地，牟取土地经济利益；而作为行政主体的时候，政府是社会管理者，供给经济社会的所有规划、生产要素资源等经济发展的宏观调控政策，即供给投资经济利益，因而政府可以引导土地需求，甚至刺激需求、指挥需求。在政府垄断市场上，政府双重主体的角色具体如何扮演，视政府领导人偏好定。地方政府行政权和国有土地产权合一的政府垄断市场体制的弊端，表现在政府公共行政职能异化，后果是驱动政府替代市场，以经营城市、经营土地的执政理念，挟持行政权和国有土地产权结盟的市场主体地位与民争利，以在土地市场牟取政治经济利益的最大化，实现任期政绩目标。随着公共行政的政府职能的异化，进一步引致公共政府的领导人的市场地位和行为方式的异化，并将公共政府的领导人从人民的公仆塑造为市场老板。至此，公共政府的性质完成质变。自此，政府治理经济社会的出发点，已经不是或不完全是为维护公共利益，最广大人民的利益，而是为狭隘地方利益、个人或小集团利益；政府治理经济社会的手段已经不是或不完全是靠民主与法制，而是靠个人威权，靠人治，甚至靠黑道；政府治理经济社会的产品已经不再是纯粹公共品，而是变成公共品包装的商品。这样的政府，他们不需要讲诚信，对下属，谁不服从他的指示就扬言“不换思想就换人”，对群众，他的政策可以朝令夕改，想怎么做就怎么做；对上级，则搞上有政策下有对策；对国法则搞阳奉阴违为我所用。政府如此不讲诚信，群众上行下效，社会也就不讲诚信了。

        政府和市场是经济社会的对立统一体，所进行的利益博弈应该是合作博弈。经济史反复证明，任何改变合作博弈关系的配置，不是引致市场失灵就是招致政府失灵。成熟市场经济国家的政府进入土地市场, 按政府经济学理论，首先是市场要政府来维持买卖双方的信息对称，防止市场出现弄虚作假，搞不公平交易；其次是市场要政府来治理一些企业如环境污染之类的外部性，防止对公共环境的破坏；再次是市场要政府来对付市场垄断，防止不公平竞争，从而防止资源配置无效率和生产组织无效率。但是，中国地方政府进入土地市场的理由却是因为国有土地产权是国家的，政府要代表国家经营土地，所以进入市场，并光明正大宣布实行市场垄断，追求垄断利润。由于要追求垄断权力和垄断利润，于是运用行政权力建立“统一征地，统一收购，统一开发、统一定价、统一出让”的五统一土地垄断模式，设置市场准入门槛将农民的集体土地产权排斥在建设用地市场外，并以政府征用手段低价将集体土地转为国有土地掠夺集体土地所有权“剩余”；也因为要追求垄断权力和垄断利润，于是运用行政权力建立“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”垄断储备制度，随意收回卖出去的城市土地使用权，尤其是利用城市拆迁之类的政府经营城市活动强制低价收回赢利地段的土地使用权，实现政府国有土地利益的最大化，掠夺城市自然人或法人国有土地使用权“剩余”。政府有法不依，法院违法不究，社会能有诚信吗？

        众所周知，现代政府职能决定了政府是并且只能是公共政府，因此，“守夜人”绝不能充任市场主体，牟取市场利益。但是，中国在计划经济时期是一个政治全能社会，中国改革土地市场制度的决策层在改造计划经济的政府无偿无限期无流动配置资源制度时，一直受计划经济理论和市场经济理论的双重影响，和市场经济体制和计划经济体制双重制约，以及政治市场和经济市场的互动。正是因为中国特色的社会主义市场经济的形成和发展过程始终是政治体制的安排，是政治决定的产物，所以才能够形成由政府主宰土地资源配置的生杀大权，按照政府而不是市场的意愿决定资源走向的制度安排。显然，离开上述政治决策背景，无法解释中国特色社会主义市场经济中政府替代市场越位行使职能的问题。但是，政府充任市场主体，从而使行政权和国有产权合一，本质上是一种政府职能和经济制度的异化。政府既是行政主体，又是产权主体，无疑加强了外部性很强的行政权和外部性很强的国有产权的结合，并为作为行政主体的政府搭起了政治市场和经济市场直接交易的平台，其直接后果一是将政府行为商业化，从而引致利用公权实现市场垄断，改变公共政府的性质，二是产生外部性乘数效应，使国有土地市场异化为外部性很强的政府寻租市场，失去竞争市场的预期。

 

 

        土地市场的诚信缺失，是政府职能异化的结果，而政府职能的异化则是土地运行体制和产权制度不适应市场经济的结果。因此，要构建土地市场诚信体系，需要对以下主要问题取得共识。

        产权边界模糊不清的公有制土地产权需要政府作为产权代表，而政府代表公有制土地产权经营土地的最优模式就是政府垄断市场体制。政府垄断市场体制和边界不清晰的公有制土地产权制度，具有相互依存、相互制约的关系。尽管政府垄断市场体制具有低廉的生产成本，但是却具有高昂的社会成本，包括政府诚信。这就是公地的悲剧。检讨上个世纪80年代末进行的土地市场化改革，其主要贡献，首先，围绕马克思所有制理论创新，修正了超越生产力发展水平的以纯而又纯的土地公有制为核心的社会主义生产关系，并在确保公有制土地性质的前提下，初步明晰了公有土地的产权主体和产权权能、权利，从而将计划经济国家所有制非商品土地的残缺产权，界定为市场经济国家所有制商品土地的较完全产权，奠定了土地资源市场配置的交易平台，并最终结束了土地资源的“三无”配置制度，创立了“三有”配置资源制度；其次，现行土地供给模式对社会主义公有制土地理论的突破使生产关系更适应生产力的发展，因此，顺应经济发展阶段规律的制度创新局部改善了生产要素资源的非均衡经济结构，使土地资源在向均衡经济结构的转移中释放出巨大能量，而且在制度效应的推动下中国城市初步形成了城市基础设施投入和产出的良性循环，加快了城市现代化的进程。但是，由于意识形态的历史局限，在中国围绕土地所有制为核心内容的制度变迁在传统社会主义国家则始终是政治敏感问题，因而引致行政力量在土地制度转型过程中的制度供给，一方面土地制度呈现供给被动性，另一方面存在制度自利性。因此，转型初期建立的政府垄断市场体制，在市场制度设计方面仅仅使用权有偿使用的市场化本身的要素设计，并没有考虑公有产权外部性规律的一般作用和转型期政府结构的行为特征及其对市场化的不同程度的配置损失和巨大交易成本，致使形成的政府替代市场的政府垄断市场体制模式，并未完全校正生产要素资源配置的非均衡经济结构；并未完全形成政府结构和市场规则、土地所有制和产业之间的耦合博弈均衡，从而引致公有制土地产权的外部性在市场化制度的不完善中得到另外一种形式的放大，酿成了地方经济社会发展的尖锐矛盾，这是政府垄断市场体制自身无法解决的公有制土地产权的结构性矛盾。

        毋容置疑，中国土地制度在全能政府政治体制下始终绕开所有权而进行使用权的改革，尽管维持了马克思关于公有所有制的经济体制，但是，却演生出了政府替代市场的政府垄断市场体制，从而形成政府经济人和国有制土地产权的结盟，并激励转型政府异化公共政府职能去市场与民争利实现垄断利润。土地经济史证明，中国土地使用制度的体制和产权设计，是社会主义市场经济多元所有制经济基础的悖论，已经引致土地经济在多元所有制为经济基础的市场经济条件下进入长期陷阱，并付出了沉重的改革成本。

        改革开放以来，中国土地制度进行了三次大调整。第一次始于20世纪80年代中期，因大办乡镇企业和房地产开发过快占用过多耕地而引发。自此，1986年颁布《土地管理法》，组建国家土地管理局。第二次起因于1992年“圈地热”与“房地产热”。1993年中央果断进行宏观调控令其急刹车，1994年颁布城市房地产管理法，1997年修改土地管理法，1998年通过土地管理法修正案以及刑法相关条款，实行世界上最严格的耕地保护制度。第三次始于2000年后的大办开发区、园区、大学城引发的投资热和圈地热。2003年中央决定全面清理整顿开发区和各类园区、大学城，同时实行土地管理系统省垂直管理，2004年出台国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》。应该说，随着招标拍卖挂牌制度、协议用地制度、省垂直管理体制的实施，中国土地使用制度改革表层的制度变革已经大体完成了。但是，2004年的土地市场实践表明，土地市场长期存在的深层次问题并没有因为上述制度的建立而有所缓解，而是仍然按照政府垄断市场体制的内生惯性运动，并且和国家利益发生越来越尖锐的冲突。中国土地市场的运行长期陷入怪圈而不能自拔的历史事实提醒我们，土地制度异化的原因在如前所述的土地管理以外的土地经济运行的机制、体制，以及产权制度的安排，单纯就土地管理寻求管理对策已经无济于事。有人认为土地私有制这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。尽管笔者并不主张完全私有制，但是，当我们深切认识到现行政府垄断市场体制和产权制度的关系和运行绩效，以及产权边界不清晰的国有或社区所有土地产权具有如前所述的很高的交易成本后，却仍然很难相信他们这条公有制路行得通。笔者可以斗胆地说，只要现行政府垄断市场体制和公有制产权制度基本框架不变，中央政府和地方政府的机会主义博弈、圈地的农民失地失业、城市的政府拆迁寻利、假招标拍卖挂牌的招商引资、房地产泡沫，以及粮食安全、生态安全、经济安全、国有土地资产流失等方面的冲突和矛盾将依然如故。关于笔者这方面的主张请查阅《土地社区所有制的历史局限与制度变迁路径的缺损》（中国经济研究网-土地研究）恕不赘述。

        实现对土地资源的有效控制权，历来成为实现国家发展权的关键，但是国家选择什么途径实现资源有效控制权，却是值得探讨的问题。国有土地所有权、使用权两权分离；使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。

        宪政制度与集权政治制度总是分别和竞争市场体制与政府垄断市场体制对应。亚洲金融风暴的发生证明，政治制度和经济制度“二元论”是悖论，在集权政治制度条件下推行的市场经济改革存在先天制度陷阱。不同的产业结构需要不同的产权所有制形式，并形成对产权所有制形式的约束，而最佳的市场制度安排则是相应的产权所有制与相应的产业性质偶合。政府垄断市场体制尽管有过历史的辉煌，但是毕竟不能最终解决效率和激励，尤其是在经济全球化、产权多元化的当代历史条件下，其制度绩效已经基本释放完。历史之所以肯定竞争市场体制，是因为相对于政府垄断市场体制，这种体制的利大于弊；而否定政府垄断市场体制，则是因为相对于竞争市场体制，这种体制的弊大于利。确立竞争市场体制，其实并不是包括其缺陷一并确立;放弃政府垄断市场体制，也并不是否定一切、排斥一切。两种体制的关系是既对立又统一的，确立竞争市场体制本身需要兼收并蓄，即借鉴政府垄断市场体制还有用的部分，以校正竞争市场体制自身的缺陷。在竞争市场体制条件下，集体土地可能和国有土地进行无序竞争、产权多元化过程可能引致土地吞并，政府作为行政主体应该强化土地用途管制，防止无序竞争，在市场很难发挥作用的领域预防市场失灵。如果笔者建立土地竞争市场能够确立，那肯定应该从深层次探讨结束高度单一的所有制实现形式，或从浅层次上探讨政府退出市场经营条件下的现存公有制土地的委托代理关系，总之重构土地市场。

        政府垄断市场产生于这个特定的社会，土地市场诚信缺失仅是中国社会诚信缺失的一个侧面。当代中国处于经济转轨时期，一方面旧的政治、经济、文化、法律等包括产权、伦理，甚至宗教制度在内的各种生产关系都受到了某种程度的否定，从而动摇了计划经济的根基，而新的政治、经济、文化、法律等包括产权、伦理，甚至宗教在内的新的制度却又没有产生或得到定位，因此，市场经济尽管已经在运行了，但是其机制基础却还大量搀杂着计划经济的残余，并为此制约了市场经济体制的进一步完善。当前，由于社会运行系统存在大量制度的灰色空间，一方面，相当的政党、团体、组织、个人面对制度缺失的状况无所适从，另一方面，相当的政党、团体、组织、个人又在利用制度缺失的转型环境进行投机和寻租活动，从而造成政党、团体、组织、个人之间进行政治、经济、文化等交易时有一部分政党、团体、组织、个人因此而获得了超额利润，而另一部分政党、团体、组织、个人却发生经营亏损，于是彼此就为赢利和亏损互不信任，并阻碍了正常政治、经济交易的有序进行。这就是中国政府垄断市场诚信缺失的本质原因。

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