说“宏观调控”是2004年中国经济的主题词，当不为过。说“宏观调控”同时也是经济学界、法学界以及实业界讨论的一大热点，恐怕也是实情。为什么政府调控经济这种人们早已以为常的现象，会在学界甚至更广的范围引起如此广泛的讨论呢？
        讨论的焦点，当然不是要不要宏观调控，而是要什么样的宏观调控或者说政府对经济的干预应当如何规范。这些年来，经济学界、法学界的专家学者们，对于政府该不该干预经济运行、可以对哪些领域在什么条件下进行干预、以哪种方式干预、干预到何种程度等问题作了很多有益的探讨，《行政许可法》、《价格法》等一些法律的出台和一批行政法规的修改，便是学界和立法当局以及政府有关部门共同努力的结果。事实上，政府的干预，包括宏观调控在内，影响的不仅是效率（在中国，效率被放在优先位置），还涉及公平问题，甚至涉及企业、公民与地方政府的权利，因此从法律的角度对包括宏观调控在内的政府干预进行界定是十分必要的。本文只就眼下的宏观调控方式做些简要评价，并借鉴国内外已有的研究成果，对建立我国宏观调控法律体系的相关问题做些粗浅的探讨。

        一、 对现有宏观调控手段体制缺陷的认识

        进入20世纪90年代以来，宏观经济出现了三次较大起伏，随之经历了三次时间集中、规模和力度较大的宏观调控。第一次是1993年到1996年。第二次是1998年到2002年。第三次是2003年下半年开始至今的新一轮宏观调控。这三次宏观调控，针对的问题各不相同，采取的措施也不尽一致，但有一点是共通的，那就是行政手段与经济手段、法律手段并用，用国家发展与改革委员会主任马凯形容最近一次调控的话说，用的都是“组合拳”。从历次公布的数据来看，毫无疑问，宏观调控的效果是显著的，效率也是颇高的：当经济发展速度过快并伴有通货膨胀趋势出现、结构失调加剧时，用较短的时间使增长速度降下来，进而治理通胀、调整结构；在增速缓慢并有进一步下滑趋势的时候，以较快的速度让它实现恢复性增长。以此观之，现有宏观调控手段的有效性是无可置疑的。
        我们都知道，上世纪90年代初开始，中国经济的市场化取向被中共中央全会以决议的方式正式确立，关于中国要不要搞市场经济的争论尘埃落定，而这种全新的“社会主义市场经济”中，政府究竟应该担当何种角色的问题便成了学界争论不休的中心话题。这个中心话题之下，有这样两个敏感而又明显的问题迫切需要得到解答：一是政府应不应该从一般竞争领域退出，一是政府干预经济的权力边界究竟应当如何确立。这两个问题既相互独立又有很强的关联性，前一个问题对后一个问题有着直接而深刻的影响。十几年来，随着经济的高速发展和改革开放的进一步深化，市场愈来愈成为国民经济中最重要的、具有决定性的因素，国际市场竞争激烈自不待言，国内市场由于港澳台企业、跨国公司的大举进入和民营企业的迅速崛起，国有企业中的中小型企业纷纷转制，大型企业也已被逼到了一个必须在“改革与生存”之间作出选择的关键时刻。市场经济主体多元化，政府在这些利益主体面前，已经不可能再做说一不二的婆婆。但对于习惯于直接指挥企业、直接进行生产调度、物资调配的政府来说，如何依据法律法规，利用利率、税收、价格、财政等经济杠杆而不是旧的计划工具、行政手段对市场进行宏观调控，不仅是一个学习的过程，而且是一个痛苦的自我革命的过程。
从上述三次大规模宏观调控来说，运用经济的、法律的调控手段的比重越来越大，行政手段从比重上看，是逐次下降的，这毫无疑问表明国家在管理宏观经济方面的进步。但在现有的体制背景下，这种进步是有限度的，什么样的体制必然有什么样的治理手段，过渡体制或说转轨体制下，宏观调控采用“组合拳”具有必然性。尽管行政手段在所有的调控手段中所占的比重在下降，但仍为政府所倚重。
        2004年一季度，各种经济指标都处于高位，中央认为投资规模过大，贷款增加过多，物价上涨的趋势明显，所以要进行宏观调控。措施主要是两个方面，一方面是宏观当局的措施，另一方面则是有关部门对微观经济主体进行直接的干预。作为宏观经济当局来说，主要是两个机构，一个是管货币总量的中央银行，另外一个是管财政收支总量的财政部。中央银行采取的主要措施，第一个是在今年两次提高了存款准备金率，第二个是扩大利率的浮动幅度，第三个是公开市场业务，第四个是10月28日宣布上调基准利率。财政部的措施是宣布采取“中性的”或“从紧的”财政政策，国债发行还仍旧发行，但是不再继续用于投资。有专家对此发表评论说，利率上调之前，不管是中央银行还是财政部，还都没有采取非常明显的紧缩性的措施。
        另外一些主管部门采取的措施，则不是总量措施，而是局部性的措施，或者说是微观的行政干预。比如国家发改委向全国各省市区派出了督查组，对一些行业的投资项目进行全面清理，较大幅度地调高钢铁、电解铝、水泥和房地产4个行业的固定资产投资项目资本金比例；国土资源部宣布暂停耕地转为非农用地的审批，并且清理了开发区；银监会推出了“有保有压”的信贷原则。所有这些都不是常规的宏观措施，但恰恰是这些非总量的、非宏观的措施起了最大的作用。甚至在这次调控过程中，还使用了行政处罚和刑事起诉的办法，如公布对铁本事件的严厉查处等等，对有些没有报批的项目采取了很严厉的措施，通过这种办法对经济的局部进行监督和控制。
        大量采用行政措施对微观经济主体进行强力干预，会造成大量的后遗症。著名经济学家吴敬琏10月26日在“2004中国民营科技实业家论坛”发表演讲时，对此有一番深刻的评论。他说，过分倚重行政手段就会有一些负面影响，比如“有保有压”，往往是由行政机关来决定谁应该“压”、谁应该“保”。这样就不能避免出现有限资源的错误配置。市场经济就是市场机制在资源配置中起基础性作用，把计划经济改造成市场经济，就是因为用计划来配置资源，由行政机关来配置资源，哪怕是经过详细计划的计划，它的效率也是不高的，会造成资源误配，市场会把资源配置得比较有效率。应该由市场来决定哪个该“保”，哪个该“压”。
        为什么政府总是与行政手段难舍难分？笔者认为有两个主要原因，一是政府改革落后于经济改革，资源配置中还存在市场配置和政府配置的“双轨制”，政府仍然控制着包括资金、土地、能源甚至部分成套设备进口乃至大型工程项目投资等大量的资源。不同的市场主体，都不得不在不同程度上依赖政府，这就给政府长期利用行政手段直接配置资源提供了条件。二是国有企业改革滞后于总体的市场化改革，国家还直接掌控一大批国有企业，作为这些企业的“老板”，对这些企业的投资、生产、管理乃至人事安排进行干预是理所当然的。每到宏观经济失调需要调整时，这种干预便加大了力度，与其它宏观措施“组合”在一起，统统被当作宏观调控措施来使用了。就是说，政府还没有从一般竞争领域退出，也是其宏观调控的权力边界模糊不清的一个重要原因。

        二、 宏观调控的法律体系建设

        宏观调控中过多地使用行政手段，最大的危害就是政府力量直接干预微观市场主体。其可能的结果，一是如前文所述由于资源误配而导致的效率损失，二是企业的投资权、生产权甚至“生存权”被政府直接控制，侵害了企业的合法权益，尤其当具体实施干预的地方政府在不同所有制、不同背景的企业之间采取差别待遇的时候，现代社会最重要的理念之一——公平原则便会遭到破坏。效率和公平的双重损失，背离了市场经济的基本宗旨和基本原则，这是推动行政手段从宏观调控中淡出的充分理由。
        之所以行政手段在宏观调控中长期受到倚重，一方面是旧体制的惯性使然，另一方面，是因为宏观调控的权力边界没有得到应有的界定，使宏观调控的实施者对自己的行为是否“出界”缺乏认识。
        要弄清宏观调控的权力边界，首先要对宏观调控进行概念上、性质上的界定。在这方面，法学界、经济学界的学者已经做了大量的探索性工作。一种意见认为，宏观调控指的是在一个特定的经济和社会发展时段，特别是在市场失灵时，中央政府从社会公共利益出发，为实现宏观经济和社会变量的基本均衡与经济社会结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，在现有法律规范的基础上对国民经济和社会所进行的总体调节和控制（李曙光）。还有一种观点认为，在宏观调控问题上，首先应当确立“生产者意思自治”为本位，行政的权利或国家干预只是辅助手段；其次要明确区别和划分国家政府机关的管理职能、手段与宏观调控的职能、手段，以及管理的具体行政行为与宏观调控行为（江平）。还有学者从经济学的角度提出，宏观调控通常是指总量调控。其变量主要有三个：信贷、财政收支、外汇收支。宏观调控主要是解决“市场失灵”，需要国家干预的领域，一是解决市场管不了的总量问题，二是处理“外部性”问题，三是解决平等问题，四是解决潜在比较优势的发挥问题（吴敬琏）。上述观点如果概括成一句话，那就是“宏观调控就是要用宏观手段调控宏观经济”。所谓宏观手段，就是我们强调的经济手段，而经济手段，必须经由法律规定和授权，从这个意义上说，经济手段也就是法律手段，三种不同的表述，实则是同一概念。
        运用法律手段进行宏观调控，首先要在观念上加深对法的认识，加强对法的功能的理解。在市场经济条件中，法律具有规范功能、制约功能、保障功能、导向功能和调节功能；法律化的宏观调控，其含义一是“依法”，二是“依权”，三是“依序”，即宏观调控要按照法律规定、根据严格的授权范围、依据法定的程序进行。即便必须借助行政力量，也要赋予其法律的形式，变更为法律手段，因为在市场经济制度下，法律手段在包括宏观调控体系等各个方面的有效运用程度，是一个国家市场经济的成熟程度的重要标志。
        运用法律手段进行宏观调控，就要有一整套宏观调控法律体系。从内容上来看，宏观调控法律体系应包括宏观调控主体立法、宏观调控手段立法、宏观调控监督方面的立法三方面的内容；从形式上来看，则可划分为综合性法律和单项法。就宏观调控的综合性法律而言，笔者主张专门制定一部《宏观调控法》作为总纲性、基础性的法律。当然，仅凭一部《宏观调控法》是难以规范极其复杂的宏观调控行为的，还需要不断完善与市场经济相关的各项基本法律制度，如在财政法、税收法、土地法、国有资产法、公司法、破产法、商业银行法、反垄断法、劳动法等市场主体法、市场规制法和社会保障法中明确政府进行宏观调控的依据、范围、方式等，才能建立起高效有序的中央政府宏观调控法律体系。
        一套完善的宏观调控法律体系中，与其他法律一样，也应当包括主体、程序、执行、监督等主干内容。通过立法手段把许多宏观调控的办法和措施用法律形式固定下来，通过颁布政府部门组织法来规范每个相关部门在宏观调控中的法律地位、权利义务、法律责任等，并由监督检查机构对执法机构和被执法当事人进行监督与检查。宏观调控的具体实施过程，则可大致分为几个步骤：一，宏观当局提出宏观调控的工作方案，包括调控目标、调控工具、调控对象和重点、调控措施等；二，政府各综合经济部门依法启动调控程序，履行其宏观调控职能；三，由立法机关和专业评估机构监督检查宏观调控措施的落实和实施效果。
        改革的目标是明确的，现行宏观调控方式与目标之间的距离是很大的，加快宏观调控法律体系建设的现实需要是紧迫的。我们不能被动地等待宏观调控法律体系自发产生，而是要尽快投入力量，集中时间抓紧基础性研究，提出关于宏观调控法律的一揽子方案和立法建议；推动立法，力争把宏观调控方方面面的内容以法律的形式确定下来。只有这样，宏观调控中过分倚重行政手段的局面才会逐步改观，宏观调控的法律体系才会早日建立健全起来。