——兼论集体土地产权制度自发演生的障碍与动力

 

曾永昌

 

 

    所谓主义，指决定社会制度的意识形态；所谓方法，指依靠精英设计还是社会参与博弈的制度变迁路径。所有制相对于一定的社会生产力而存在，不同的社会生产力需要不同的所有制形式，与主义没有必然的关系，而与方法有重要的关系。首先，公有制和私有制是相对的。其次，公有制和私有制可以相互转渡。再次，公有制、私有制可以在同一社会共存。封建社会、资本主义社会、社会主义社会都存在公有制向私有制，或私有制向公有制转换的可能和条件以及实践。任何社会从来只有相对的地权和土地所有制，没有绝对的地权和土地所有制。中国地域辽阔、区域经济差异巨大，决定中国社会生产力分布的多层次性和土地所有制需求的多样性，因此，土地公有制（国有、集体所有）、私有制、合作制、股份制在中国都有相应的社会生产力需求基础。但是，在传统社会主义政治体制和决策体制既定的框架下，中国土地产权制度都依赖少数精英按主义需要有意识地设计（后简称精英设计），而不是依赖社会参与博弈自发演生，因此，很难确保土地所有制适应社会生产力动态变化的需求，并以所有制的相对性作为土地产权制度变迁的逻辑起点。

中国集体土地产权制度已经按照精英设计制度路径，并且在不断调整中运行了半个世纪，但是，现今土地社区所有制模式却是并不适合中国不同地区省情、市情的。显然，这种精英设计制度路径付出的制度变迁成本是昂贵的。其原因，一是在于制度精英的本身缺陷。作为制度设计精英的学者和政治家都是经济人，由于受他所处社会意识形态、信息获取条件和个人偏好的历史局限，他们对土地制度供给与需求所进行的投入产出成本收益分析，必然影响他们认识和反映中国社会生产力对土地产权制度的真实需求，从而引致他们的判断和决策偏离社会理性选择，进而引致他们制订的土地产权制度背离制度预期。二是在于中国国情的特殊。辽阔中国转型农村的土地、资本、劳动力等生产要素，在城乡二元社会经济的大结构下，面对人口、社会、经济千差万别的区域条件，因此，发达地区希望更多地依赖市场配置资源，而欠发达地区则希望更多地依赖政府配置资源，事实上很难按照一个精英设计的统一产权模式规范。显然，中国应该寻找一种有利于摆脱意识形态纷争的、防止个人偏好偏离社会理性的、由社会生产力进行产权制度选择的社会参与制度博弈的政治体制和决策体制。

 

 

    主义与精英决定制度变迁，作为系统，在当代历史条件下并不具有存在的充要理由。

    （一）土地产权制度的主义之争，是意识形态之争。马克思主义主张土地公有制，《共产党宣言》明确宣布“剥夺私有地产”的政治主张。正是因为马克思主义和公有制的必然联系，新中国建立以来，农地制度的重大变革有四次。第一次是土改，实现“耕者有其田”。首先没收外国资本、官僚资本、原国民党政府、敌对分子和封建地主的土地所有权，城市实行土地国有，在农村实行土地私有。土改以后中国面临农民走新富农道路，还是走互助合作道路的选择。刘少奇主张走前一种道路，毛泽东则主张走互助合作的道路。第二次是社会正义改造。在城市，国家赎买中、小资本家土地所有权实行国有化，在农村实行初级合作化运动。毛泽东认为入股分红是私有制残余，而社会主义改造则是要消灭私有制，因此把农民把自有的土地和牲畜等生产资料交由初级生产合作社统一使用，入股分红的形式定义为半社会主义性质。第三次变革是高级合作化运动。国家取消入股分红，把农民的土地由私有变为集体所有。这项变革不但没有促进生产，而且使产量下降，甚至还出现几年的天灾人祸，饿死几千万农业人口。（晓亮 探索土地问题的解决途径 中国财经信息网2004年10月21日  ）并于1982年12月以《宪法》确立城市土地国家所有，农村土地集体所有的土地公有制形式。但是，由于土地所有制形式没有和社会生产力发展水平相适应，公有制土地产权制度总是和经济基础发生冲突，并产生严重的外部性，从而引致社会冲突和党内外争论不断。第四次变革是家庭联产承包责任制。上个世纪80年代，决策层面对与日俱增的公有制土地产权制度的外部性问题，开始意识到自中国共产党闹革命起就为之奋斗的土地公有制，虽然解决了半殖民地、半封建社会的分配不公问题，但是不能在市场经济条件下解决效率和公平问题。于是，1979年中共十一届四中全会总结了安徽省凤阳县小岗村1978年公田私营的经验，决定借鉴香港、新加坡等国家和地区的产权思想，实行所有权和使用权两权分离改革。不过，改革的目的是探索并建立社会主义土地市场新机制，在意识形态方面仍然坚持土地公有制的社会主义基本原则并没有改变，在土地产权结构方面仍然坚持国有、集体两种所有制的公有制二元架构目标并没有改变。因此，中国土地使用制度这一改革决策思想，为后来的土地产权制度改革的主义之争仍然埋下了伏笔。

    中国土地制度变迁的首部正式市场经济法律框架《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，始止于1987——1990年东欧社会主义剧变之时。当时国家政治的主要任务是全力反“和平演变”，极力强调改革的“姓社姓资”属性，因此，将土地制度改革严格划定在使用（即使用权）制度改革的范围。完全排除任何关于所有制的制度设计，正是主义之争给当时中国土地制度变迁烙上深深时代印记见证。尽管后来1992年邓小平南巡讲话明确指出不要争论“姓社姓资”和1997年十五大提出不争论“姓公姓私”的问题，但是传统社会主义的意识形态根深蒂固的影响，仍然将土地私有制问题列为政治禁区，从而引致学术问题被演变成为主义问题，而且直至当今的郎咸平与张维迎之争还不能幸免。土地公有制有利于政府公共选择、国家意识形态统一和社会福利分配。如果计划经济有契约，那计划经济配置资源的契约就是在政府与政府、政府和公有制企业之间签订，并以下级服从上级、企业服从政府的国家权威和行政命令的政治层级规则和潜规则规范。政府配置公有制土地，没有市场经济必须的竞争、谈判、妥协和签约的讨价还价的高昂成本，这就是公有制土地存在的理由。因此，在公有制土地方面，主流学派反对集体土地私有化，坚持土地社区所有制。《农村土地承包法》的出台是主流学派的胜利，但是，《农村土地承包法》的实施却并不如制度预期。《农村土地承包法》实施产生问题的关键在于，公有制在政治、经济一元型社会条件下是把双刃剑。在中国这样地域辽阔、区域经济差异巨大引致的社会生产力分布多层次性和土地所有制需求多样性的历史条件下，政府替代市场尽管降低了公有制土地的部分交易成本，但是又不可避免地增加了公有制土地的其他方面的交易成本。首先，土地公有制缺乏激励机制，势必引致社会组织和经济组织粗放利用土地，即吃公有制的“大锅饭”。其次，土地公有制所有者缺位，不仅增加层层委托代理成本，而且由于行政权配置资源并不是政府强项，往往造成政府公共决策失误，并因此增加公共决策风险成本。显然，计划经济体制不能避免“公地悲剧”。而政府服务市场，肯定是人类历史的必然选择，但是，政府作为所有者缺位的土地公有制的委托代理人，必然经不住市场经济条件下私有制、合作制、股份制的所有制侵蚀，并因此引致在政府经营公有制土地时进行行政权寻租，以及放纵权贵资本主义对土地“剩余”的掠夺，并最终引致经济社会的可持续发展危机、经济泡沫、吏治腐败等等。显然，政府垄断市场体制仍然不能避免“公地悲剧”。于是，很多人抓住主流学派的把柄回到当年争论的私有化原点，重提用土地私有制对抗国有土地政府垄断市场体制的制度掠夺。主流学派则在社区所有制模式设计失败后退而求其次，以所有权并不重要立论，或主张进行完整界定土地使用权的改革（指土地使用权的占有、使用、收益、处置权利），并在法律上明晰土地权利提供保障；或重提国家土地银行和集体土地信用合作社，将集体的土地股权化，建立土地金融社保制度。显然，历史在付出制度变迁代价后仍在为坚持主义出现惊人的重复。 

    其实，在后工业时代，土地公有制和土地私有制之争至少在相当历史时期内已经不会是社会主义与资本主义的本质之争。邓小平理论的社会主义的本质，一是解放生产力和社会生产力，二是共同富裕。解放生产力和发展生产力是社会主义生产方式与其它社会生产方式所具有的共同点或相同点，而“共同富裕”则是社会主义区别于其它社会生产方式的不同点。因此，公有制并不是社会主义的本质。事实上，封建社会、资本主义社会都存在过公有制。中国自西周实行的“井田制”始至东周终结的土地国有政策，这就是中国封建社会公有制的存在实证。而现代资本主义已经从体制内产生出很多类似于社会主义公有制的混合经济成分；即使古典资本主义，其所有制实现形式也越来越摆脱单个资本家所有的形式而发展起股份公司，从而引致其家族色彩的淡化。世界上土地私有化向土地国有化转变也并非新鲜事情。当前许多西方国家不断加大土地国有化、限制私人地产的力度就是实证。至于社会主义转型，随着产权制度的自发演生，中国对国有经济实行了民营化、私有化和股份化改造，彻底改变了传统社会主义的国有经济结构，而苏联和东欧等国家则完全放弃了国有经济。同样，中国集体土地全面实行了农民家庭承包经营的“公有私营”，而苏联和东欧等传统社会主义国家则完成实行了土地私有化。显然，转型社会主义和当代资本主义产权结构演生的趋同，揭示出产权制度演生的本质规律，其共同点是，无论资本主义还是社会主义的产权制度，都可以独立于政治制度。

    综观土地产权制度变迁，可以得出如下结论：当中国共产党整个核心坚持社会生产力决定所有制形式原则的时候就选择私有制（20世纪新中国成立初期）；“三自一包”、“四大自由”（20世纪60年代），至少是公田私营制（20世纪80年代），于是农民就得到实惠，从而调动起农民自觉自愿参与革命或生产的积极性；当中国共产党主要领导人坚持意识形态决定所有制形式的时候就强制农民选择公有制，于是农民就蒙受损失，从而迫使农民离心离德或放弃生产。但是，以公有制意识形态理论作为执政之基的中国共产党在经济转型的社会实践中却始终面对主义对经济的制约，从而影响发展，于是总是在土地所有制形式的设定上左右摇摆，并始终总想绕开土地所有制的实现形式问题进行土地使用制度改革，从而错过了深化安徽省凤阳县小溪河镇小岗村1978年公田私营制改革的契机，以致现在公田私营的制度绩效已经在中国全部释放完，而现行土地市场又难以解决城市土地供需的深层矛盾和国有土地对集体土地的产权侵蚀，以及政府垄断市场体制对弱势社区集体经济组织的经济掠夺。

    （二）集权地方政府在主义旗帜下与民争利。人多地少是中国的特殊国情，追求土地的高产出以满足农村就业和吃饭需求，从而确保农村稳定，始终是中国政府农村政策的第一目标。目前，实现这一目标的路径是以土地社区所有制为基础，依赖政府替代市场来解决土地的高产出的。之所以中国的小农经济社会没有选择土地私有制，并采用市场配置资源的路径，是因为如果依赖市场配置资源来解决小农经济的三农问题，其结果很可能是土地被豪强兼并而农民流离失所的市场失灵。以土地社区所有制为基础，依赖政府替代市场的模式优点是：第一，土地不是市场配置的，行政配置保证了有劳动力就有土地，使得最过剩的劳动力资源和最稀缺的土地资源得到最充分的结合，为中国特色的精耕细作的土地高产出、劳动低回报的农业生产方式奠定了基础。第二，这种行政配置，为政府“强制”农民从事最低报酬、甚至负报酬的农业生产提供了合法性基础，从而保证了土地满负荷（无休耕权）、高产出的目标得以实现。上述温铁军（“市场失灵+政府失灵”：双重困境下的“三农”问题 读书 2001年第11期）、李昌平（市场经济不能解决中西部农村贫困 中国改革论坛 2004）等解释的政府替代市场在部分农村是可能存在的，其前提是农村经济落后。但是，中国农村经济发展是非均衡经济，相对于落后地区的小农经济社会，发达地区和城市郊区则是小农经济转型社会。其特征是资本、土地、劳动力等生产基本要素已经作为商品流动，并由市场配置。如果是在发达农村或者是城市郊区，仍然实行以适应小农经济社会的土地社区所有制以及政府替代市场模式，则必然产生政府失灵，因而温铁军、李昌平的解释又是不适用的。集权政府替代市场，是其政治优势。而正因为如此，集权政府的权力容易失去制衡，并往往会在政绩目标的驱动下偏离公共目标而进行寻租。因此，任何时候都不可低估转型社会政府替代市场的负效应。事实上，地市县政府从来没有停止对发达农业地区或者城市郊区耕地的侵占和其产权的掠夺，政府失灵已经引致越来越多的农民失地失业。

    研究中国农村经济社会多种形态共存下公有制土地和政府运行的绩效，最佳的切入点是分析人与人的财产关系。产权是一种社会制度。所谓所有制，是因物而起又因物而发生的人与人的关系集，既包括正式制度，也包括非正式的传统和风俗习惯（潜规则）。尽管所谓所有权，是财产的归宿权。所谓产权，是一种通过社会强制而实现的对于经济物品的多种用途进行选择的权利。但是，在物的权利背后是人的权利。因此，无论研究所有权或是使用权都绕不开人与人的关系设定，制度的目的无非是影响人的行为，从而以约束和激励手段影响人的绩效。显然，研究人与人对物的权利关系，是问题的切入点。财产归谁所有，不同所有制规定经济物品的不同的人与人的行为关系，同时也就规定了不同的“人”对经济物品的控制和收益的产权绩效。公有制产权所有者缺位，中国公有制产权的委托代理人是内涵很不确定的具有公权手段的政府，并不同于私有制的经济“人”，因此，如果政府不是公共政府的话，其产权代表“人”—政府和私有产权代表“人”—自然人的市场交易关系，绝不会是公正的契约关系，而是强权对弱势群体的奴役。因此，必须从人与人对财产的行为关系入手认识公有制产权与政府的关系，从而测算制度交易的风险。首先，公有制产权法律上由于没有最终委托人，存在所有者缺位，而作为事实上代理人的政府，则由具体的领导人组成，而且实行的是任期制，因此，公有制产权由事实上的代理人的政府代理具有非常不确定性，因而必然引致公有制产权具有外部性。其次，作为事实上代理人的政府，由于处于不同的政治体制、意识形态和法律环境，从而引致不同国情的政府运行具有不同的职能和效率，进而形成公有制与政府的特殊正相关关系。一般讲，与宪政体制对应的是公共政府，受公民社会的民意制约和法律约束，其与市场的关系是服务市场，其行政权寻租的内生和外生动力很难形成，因此，政府管理或经营公有制产权的成本较低。而与集权体制对应的政府则是全能政府，对上负责而不对下负责，由于替代市场，其行政权寻租的内生和外生动力容易形成，因此，政府管理或经营公有制产权的成本较高。要想把公有制产权的外部性降低到最低限度，必须依托于一个在宪政体制下运行的公共政府。

    中国地方政府在不发达农村不愿承担公共政府职能，而在发达地区却不愿在土地市场上放弃政府垄断市场体制和公有产权双轨制。其原因，从浅层讲是市场利益驱动政府维护既得利益，从深层讲则是政治体制改革滞后的必然结果。诺斯认为，政治规则导致经济规则，而因果关系是双向的；产权和合同是由政治决策界定和实施的，在均衡状态中，产权结构和政治规则集相一致，如果其中一个发生变化，另一个也将发生变化。如果政治、经济体制和产权制度互为因果关系的假定成立，那产权制度改革滞后既是中国政治、经济体制深化的深层矛盾，也是主要体制性障碍；同样，政治体制、经济体制改革深化滞后也既是中国产权制度改革的深层矛盾，更是主要体制性障碍。集权政治是国家社会一元化体制，体现的是权力控制，宪政政治是国家社会二元化体制，体现的是民主政治。因此，主义之争的背后是不同政治体制的不同政府职能之争。公有制产权所有者缺位，转型政府公共职能缺位，这就是在多种所有制条件下，由政府经营公有制土地产权存在市场风险的本质原因。

    观政府垄断的社会主义公有制土地市场，可以得出如下结论：一、土地市场以社会主义市场经济为特殊性，政事、政企不分，实行行政权和公有产权合一，依托政府垄断市场体制和产权双轨制，以“以地生财”为利益驱动，以行政权管制和所有权侵蚀为手段，掠夺集体推动剩余；二、政府经济人追逐政治、经济双项利益，并可以为政治利益牺牲经济利益，或为经济利益牺牲政治利益，政府市场利益的多元化引致土地市场交易具有很不确定性；三、政府经济人公权私营，不仅能够以公权压制私权，而且能够以掌握的公共信息使其他市场主体处于绝对的不对称，市场很难实现真正意义上的平等；四、政府经济人集行政主体、产权主体、市场主体、执法主体为一身，法制不能约束地方政府越权批地、乱占滥用耕地，低地价零地价负地价出让土地，引致国有和集体土地都是地方领导人经济或政治的筹码，形成中央政府和地方政府，以及地方政府与地方政府关于土地产权利益的机会主义博弈。如果不规范政府市场行为、结束政府垄断市场体制和公有制土地产权的外部性，注定中央政府在和地方政府的博弈中会因信息不对称失利，注定集体土地产权在和国有土地产权的博弈中会因权势不对称失利，即使集体土地私有化也如此。

    （三）制度精英设计的经济人局限。土地产权制度变迁，如果不是以精英设计的制度路径进行，而是以社会参与博弈的自发演生进化生成制度路径进行，也许不至于发生左右摇摆。以精英设计的制度路径达致的社会契约，是以社会服从政府组织权威和行政命令而“照办”的规则和潜规则，其优势，首先有利于政府公共选择、国家意识形态统一和社会福利分配，其次在于相对于市场经济而言，没有竞争、谈判、妥协和签约等讨价还价的高昂成本，再次在于，一旦发生政治风波，政党和政府以主义反击，不仅容易置对方于死地，而且平息政治风波的成本也最低。因此，以精英设计的制度路径总是容易受到集权体制政治家或利益集团的青睐，并让其成为政治体制的重要组成部分，从而否定了以社会参与博弈的自发演生进化生成制度路径在转型社会的合理性。但是，以精英设计的制度路径由于往往容易被“御用”而导致为少数人服务，从而让其设计的制度失去社会正义的支撑，并酿成政治危机。中国土地产权制度已经和正在为经济社会转型付出巨额意识形态探索成本、政府违法批地成本、社会监管成本、委托代理成本、贿赂政府和制度设计者成本等改革成本的实证，就是对精英设计制度路径绩效的批判。

    以上论述的结论是主义与精英决定制度的体制产生政府失灵。于是，信奉自由市场经济的人们立即主张农村土地私有化，然后完成由市场价格调节土地供求。在发达农业地区，按照自由市场经济的逻辑推理当然是没有问题的，但必须设定市场成立的前提，即耕地保有量必须满足人口对粮食的有效需求，市场出清的劳动力重新就业有出路，技术和资本能够满足农村市场需求。因此，建立一个能够防止市场失灵的自由市场经济，需要建立公共政府的政治制度安排，并要求这个公共政府履行公共职能的能力既能够治理市场失灵，比如土地兼并或耕地非农化，又能够防止政府失灵，比如替代市场瞎指挥生产或利用公权征用耕地牟利，以保证新的土地制度的供给能力不低于旧的土地制度，从而确保能养活土地上的人口。正是这个前提在中国落后的农村不存在，所以，在不发达农村的土地不能完成依赖市场配置。

    尽管十四届三中全会至今，产权改革始终是中国经济社会转型的题中之事，但是，公有制土地产权改革却始终陷入主义之争。美国兰德公司的智囊属于非政府组织，观点独立，因此，在参与制度博弈中立场是中性的。中国的精英存在于准政府组织的事业单位，依赖于政府存在，不可能冒着风险去真实了解反映民意，因此，在参与制度博弈中为了维持自己的既得利益往往偏向政府立场，致使关于农地产权制度的博弈不仅所有者缺位，而且连代言人都没有。当前，一方面，决策层在微观层面进行的招标拍卖挂牌和协议用地改革，由于土地经济运行的机制和机制基础的冲突而正在使人民失去对社会正义的信托预期；另一方面，随着社会主义市场经济的深化，土地产权制度不适应多种所有制经济基础的问题得不到解决。尽管改革以巨额的成本想避开所有制和政府问题，但仍然绕不开如下原则：一、公有土地产权边界清不清晰；如果公有土地产权边界不清晰，能不能够和市场经济融合；如果要使公有土地产权和市场经济融合，又该如何融合；二、现代政府公共职能允不允许政府成为市场主体；行政权和国有土地产权结合对政府履行公共职能有危害还是没有危害；如果作为行政权和国有土地产权主体的政府成为市场主体，又该如何规范市场经济规则、潜规则；三、中国土地市场的“政府+国有土地产权+政府中介（包括幕后操纵的参与入股的中介）+隶属政府管理的有形市场”模式是不是社会主义市场经济模式，或是不是规范市场经济的模式，中国土地市场长期存在的国有土地资产流失、乱占滥用耕地、越权审批土地、低地价零地价负地价出让土地的顽症是不是与此体制相关；四、“公有制为主体”的基本经济制度在土地产权制度中的体现该怎么理解，目前国有土地产权凌驾于集体土地产权之上，并掠夺集体土地产权的“剩余”的不合理顽症长期存在的制度基础是什么，该怎样从体制层面解决；等等问题。

    综观精英设计制度的功过，可以得出如下结论：以精英设计的制度路径，在土地产权制度的主义和政府偏好驱动下，总是以种种理由回避所有制实现形式和政府职能问题，从而旷日持久地引致土地市场一直在一个非理性怪圈中恶性循环。显然，要推进中国土地产权制度进一步变迁，必须摆脱主义与精英的路径约束，回归到社会参与制度博弈的路径，让社会生产力决定土地产权制度。

 

 

    现代产权制度是建立在宪政制度基础之上的。作为转型国家，中国曾经将公有制、计划经济、国家社会一元体制作为社会主义的制度基石，尽管经济社会转型以来，对计划经济模式加以了否定，并推行市场经济模式，但是，对公有制和国家社会一元体制却有所保留，而适应中国国情的转型路径又仍在摸索中，因此，政治体制改革还存在不确定性。同时，传统社会主义制度无论在意识形态领域，还是在政治、经济、法律制度的正式规则和潜规则领域，都影响深远，因此，旧政治体制的惯性还有能量，并必然成为现代产权制度的演生障碍。

    （一）中国土地产权制度的所有制和政权结构的二难选择。如前所述，尽管中国不发达农业地区由于土地资产转用价值低，种植农业附加值偏低，以及由于庞大的县镇乡政府还需要从农民那里征收繁多的农业附加税费，以支撑政府运行，因此，在城市对集体土地产权的掠夺、政府对耕地的非法圈占、农民之间的土地兼并都没有社会需求驱动的条件下，可能政府和农民暂时还能够维持土地社区所有制之间的土地关系，由家庭承包经营，以方便政府在必要的时候替代市场配置最过剩的劳动力资源和最稀缺的土地资源，解决土地的产出，以实现简单的再生产。但是，由于集体土地所有者缺位，农民不可能产生所有者预期，因此，总是以雇农思想处理土地使用权问题，并因而引致农村社会矛盾向政府集中，并给政府留下的严重的社会隐患。比如，前些年农民弃耕土地进城打工较为突出而现在转为弃耕土地农民纷纷索要土地甚至引发冲突的问题突出，就是一例。前些年，农民由于税费负担过多过重和种地无效益而不愿耕种土地，并出现退地难和难退地两种极端。当时，在一些人少地多的地方，农民纷纷向集体交回承包地外出打工、经商，而发包方由于害怕接收土地后发包不出去造成土地撂荒，要么不敢接收承包方交回的土地，要么迫使无力耕种和不愿耕种土地的农民放弃土地承包权被迫自行流转；而在一些人多地少的地方，农民却是既不愿种地但也害怕交出承包地后失去了承包权而自行弃耕抛荒，于是引致政府强制农民把弃耕地给有的人代耕、代包，甚至收回承包权搞农业综合开发等。农民现在返乡要地，尽管按照《农村土地承包法》和《土地管理法》等法律法规应当由农民自觉承担自愿放弃土地的责任，但是由于公有制土地产权引致的政府和农民失地的原因异常复杂，因此，作为事实上雇农的农民面对事实上的政府地主，作为共产党领导的社会主义国家，却不能不特别关注既无资金又无生活保障的失地农民，并根据不同情况，妥善解决好弃耕农民的土地问题，以充分体现人人有衣穿，个个有饭吃的社会主义性质，于是，又必然因而政治原因而再次调整现行土地承包关系。但是，中国农村形成的这种无奈的土地政府配置规则或潜规则，依托的却是所有者缺位的产权制度，而解决问题的办法则是政府替代市场而不是市场配置资源，因此，并不利于促成农业生产要素的流动。照此下去，从长远来看，不仅对农村市场经济发展无益而且对区域社会稳定有害。不过，更应值得引起重视的则是发达地区农业对土地所有制的需求。在发达农业地区，特别是郊区，集体土地资产转用价值高，城市外延扩张对土地的需求强劲，地方财政开支对卖地的依赖很大，农民进城务工的机会相对较多，从而引致城市政府违法征地的级差收益非常丰厚镇乡政府倒卖集体土地产权的收益十分可观，甚至农民出租土地的收益也越来越高于征地补偿或经营农业。因此，客观地讲，在这些发达农业地区的市（地）、县、乡政府、城市权势阶层和村社社区组织以及农民，都有卖地的利益冲动，一方面城市政府对集体土地产权的掠夺十分严重，另一方面村社社区组织和农民私下交易集体土地十分活跃，从而引致相当集体土地的社区所有制性质已经名存实亡。这种社会生产力自发演生出的集体土地交易规则或潜规则告诉我们：目前的土地社区所有制并不适应发达农业地区社会生产力的需求，相反，土地私有制在发达农业地区或者城市郊区则更方便市场配置最过剩的劳动力资源和最稀缺的土地资源，以解决市场出清人口的城市化和农业规模经营，以及减人增效等问题。

    对当前中国农村集体土地制度在不同地区自发演化的矛盾现象，理论界应该给予理性解释，从而有利于把握土地制度变迁的内生规律。笔者认为，从战略上分析，中国不发达农业地区只是历史的暂时现象，中国的希望在发达农业地区或者城市郊区，促进发达农业地区或者城市郊区的土地所有制适应社会生产力，势必有利于增强发达农业地区或者城市郊区经济实力，从而带动农村经济社会全局性的发展。从理论上分析，规范经济学和实证经济学都表明，在这些农业发达地区，一方面，人为限制耕地非农化使用，限制开发区和工业园区的发展，并不能缓解中国土地资源矛盾，反而可能加剧土地的低效利用，加剧中国的人地矛盾，另一方面，从长远看解决中国人地矛盾的根本出路还是效率和技术问题，而禁止土地私有化的政策则不利于土地市场化，从而不利于促进中国农业的技术引进和效率提高。因此，在发达农业地区和城市郊区应该以多种土地所有制推动市场经济，从而消灭小农经济。从发达农业地区的条件分析，首先，在发达农业地区和城市郊区，其土地、资本、劳动力流动都较快，已经具有建立土地商品流通市场的必要条件。其次，在发达农业地区和城市郊区，政府职能转型相对较快，履行公共职能的能力相对较强，已经基本具备建立市场的政治制度安排的充分条件。综上所述，在发达农业地区必须否定单一的土地社区所有制形式，并以土地私有制等多种形式满足发达农业地区社会生产力的多元多层次需求。可见，发达农业地区的现实已经对主义与精英决定的社区所有制提出了挑战，可是，在这个事关中国农业未来的土地产权制度安排上，中国主流理论和非主流理论恰恰出现重大的主义分歧。

    第一，所有权、使用权谁决定谁之争。温铁军指出：“土地私有化不能解决，一是失地农民的出路（进城后的就业）；二是失地农民的社会保障。……如果“土地私有化”的结果仅仅是把千万小农变成无业流民，那么这样的“治本”之举不仅没有“治本”，而且必然危及、动摇中国社会的根本。”（“三农问题”：世纪末的反思 读书 1999年第12期）但是，发达农业地区和城市郊区大批农民却在政府征地和村社卖地中失地失业，从而仍然成为“无业流民”，仍然动摇了中国的根本。为了解释这一现象，相当制度精英以所有权对经济资源的配置并不重要为前提，夸大使用权的地位和作用，从而为农村土地承包法替代土地所有制改革提供理论支撑（刘凤芹农地的财产权利  2004）。追溯这一理论的源头，可能与私有产权定义有关。张五常给私有产权下的经济学定义（2002），给定了三个基本条件。其中的“第一个条件是：使用权是私有的，它的意思就是决定怎么样使用的权利是私有的，怎么样使用就怎么样使用，这个决定权是私人使用的。”但是，在私有产权定义中，张五常却并没有论述所有权的地位以及与使用权的关系。也许正是因为张五常私有产权的定义对于所有权的存在预留想象的空间，于是引致中国学者以此推导出“所有权只是一个法律上的符号或归属，对经济资源的配置并不重要，重要的是谁拥有产权，或者说谁拥有该物品的控制权利（产权指实际拥有或者控制的财产权利）”的结论，于是进而以此判定“2002年土地法案是一部光辉的法典，它与以往土地法案本质上的区别是它的私有产权性质。”（刘凤芹 农地的财产权利 2004）由此，显然可以这样说，当代中国的所有权和使用权地位之争，仍然是主义之争的延续。

    中国学者推论集体土地产权制度所有权和使用权关系的逻辑错误是明显的。首先，他们以夸大的“所有权是受到限制的权利”为逻辑起点，并在完全排斥了所有权对使用权的规定和侵蚀等决定作用的前提下，论证使用权对权利、权能、权责的控制权力，因而绝对化了使用权控制权的地位和作用。其次，他们又以绝对化了的所谓“产权”（使用权）私有性质为逻辑起点，论证农村土地承包法的私有产权性质，从而又夸大农村土地承包法的制度效率。但是，利贝卡普则强调所有权，他认为：“私人所有权可以包括很多种不同的权利，其中包括阻止非所有者进入的权利，挪用因为使用资源和对资源投资所得的租金流的权利，将资源卖给或转让给其他人的权利”。在他的分析框架中，所有权具有规定和限制使用权的功能。众所周知，中国农村土地承包法赋予农民的使用权，就是长期遭受农村村社领导代表的集体土地所有权的侵蚀，而引致承包集体土地的集体土地成员失地失业而欲告无门。中国的集体土地使用权遭受国有和集体所有权规定和侵蚀的实践正好印证了利贝卡普的判断。显然，否定所有权重要性的学者，在抽象所有权权责、权能、权利的条件下推论出的农村土地承包法能够替代土地私有制改革的结论，是站不住脚的。其目的不外是维持土地社区所有制。

    制造一种理论来为社区土地所有制的存在寻找合法借口，确实反映了部分学者维护社会主义公有制经济基础的良苦用心。但是，为不发达农业地区的社会生产力服务的生产关系，却只能遏止发达农业地区和城市郊区的社会生产力，因此无疑于削足适履，延缓小农经济社会的消亡，因而并不是中国三农问题以市场经济替代小农经济社会的最优解。正如笔者在引言中所言，中国地域辽阔、区域经济差异巨大，这一国情势必决定中国社会生产力分布的多层次性和土地所有制需求的多样性，因此，土地公有制（国有、集体所有）、私有制、合作制、股份制在中国都应该有相应的社会生产力需求基础。既然如此，中国可不可以冲破主义禁区，允许各地根据当地的社会生产力发展水平选择与之相适应的土地所有制，就成为当代大一统意识形态必须回答的重大问题。但是，至少在理论界，当前的答案却还是令人迷惘的。赵磊在《“三农问题”的症结究竟何在？》（2004 中国改革论坛）一文中尽管指出：小农经济与市场经济的矛盾是“三农问题”的症结所在，只有“消灭小农经济”才能解决“三农问题”，但给消灭小农经济的求解却是介乎集体化和私有化之间的中庸道路——维持土地社区所有制不变条件下的使用权承包经营制，从而又使他的具有新意的命题回到刘凤芹的理论原点。事实上，在市场经济不可阻挡的时代潮流冲击下，中国维持土地社区所有制的主张其成本之高，已经使土地社区所有制在发达农业地区和城市郊区很难混下去。在追求统一模式的理念下，国家对落后农业地区的制度公平与效率就是对发达农业地区和城市郊区的制度不公平不效率。我们为什么就不能打破单一的土地社区所有制模式的束缚，去提倡农村多元土地所有制形式给发达农业地区和城市郊区以致富的希望呢？当然，也许土地所有制多元化会妨碍国家基本政治认同的意识形态，或增加强化地方诸侯权力的担忧。不过，封建中国以地缘和血缘关系为基础的地方治理结构和以国家官僚体系为基础的皇权统治维持国家政治认同的路径是已经失效了的。计划经济时代中国以国家政治动员维持全体人民的国家政治认同的政治运动模式仍然是已经失灵了的。因此，我们没有必要坚持传统的国家政治认同理论，而应该以宪政体制为基础创立属于中国但又具有人类普遍关怀的民主政治的国家认同原则，以维持一个国家的统一、民族的和谐。美国等发达国家不是都如此吗？
    第二，农村政治体制之争。当代农村土地产权选择的困惑，不仅包括所有制实现形式，而且包括农村政治体制。产权学派的“一私就灵”、“一卖就灵”、“一股就灵” 国企改制，并没有正确把握科斯“交易先于产权”的理论，因效率优先牺牲公平而引发郎张之争的实证，值得引为农村土地私有化改革的借鉴。中国的小农经济是和小农社会紧密相连的，小农经济的社会生产力水平，决定小农社会的生产关系，相反，小农社会的生产关系又只能适应于小农经济的社会生产力水平。在小农经济的生产力水平没有本质变化的背景下，人为变革小农社会的生产关系而进行的制度博弈，只能引致整个制度结构的崩溃，从而破坏社会生产力的健康发展。事实上，无论新民主主义社会、社会主义社会初级阶段的中国农村问题，都是因为马克思主义的先进的生产关系不适应小农经济社会的社会生产力而引发的。同样，之所以今天的不发达农业地区和发达农业地区，以及城市郊区对土地产权制度需求的南辕北辙，却是代表小农经济社会的落后社会生产关系不适应代表着市场经济的先进生产力而引发的。因此，离开了社会看经济，离开了经济看社会，都不可能对中国的三农问题得出符合实际的准确判断。

    土地社区所有制对于小农经济社会的合理性，并没有证明小农经济社会的优越性和先进性。旧中国的农村是一个没有现代社会组织的宗法社会，以地缘和血缘关系为基础实行地方治理。尽管解放后执政党在整肃宗法社会的基础上建立起乡村政权，实行国家控制。但是，小农经济社会和传统社会主义的博弈却从来没有停止过。因此，执政党在20世纪50、60年代的农村连续不断地进行“整社”、“四清”、“社会主义教育”、“农业学大寨”等运动，通过实行和强化政社合一巩固政权基础，实现向共产主义的跨越式发展。当然，结果只能是以大跃进的初衷开始，而以大倒退的结局收场。但是，传统社会主义在中国农村的失败，并不等于资本主义可以在中国农村胜利。由于中国农村从来没有产生过催生市场经济的社会基础，因此，中国在小农经济社会进行市场经济的任何改革都必然会产生市场失灵。

    正是因为政治和经济视角是研究中国农村三农问题的重要切入点，需要我们在农村实行土地所有制改革，不能仅从所有制制度本身考虑。首先，社区所有制是建立在政社合一的农村基层政权之上的集体所有制，镇村领导人同时是集体土地产权代表，作为既得利益者的县乡各级政府，他们绝对不会自愿进行土地产权制度改革，哪怕是调整。中国农村20世纪50年代土改形成的私有制，对权利的界定比今天还清晰，但是一经社会主义改造农民就轻易失去了已经获得的土地所有权；20世纪60年代实行“三自一包”、“四大自由”，但是，一经社会主义教育运动农民的权利便烟消云散。20世纪80年代推行“公田私营”，但是只要乡镇基层政权干涉农民的土地承包经营权仍然朝不保夕。即使是21世纪实行《农村土地承包法》，但是只要政府圈地征地农民仍然保不住他们承包地。而如果国家要用政治动员强制推行土地流转，那地方政府就寻租，或推行权贵资本主义。近年，在现行集体土地家庭承包经营责任制框架下实行“土地股份制”、“反租倒包”、“承租反包”、“股田制”等转让、出租、抵押、置换等流转改革的失败表明，在维持现行政府垄断市场体制和国有、集体产权双轨制前提下推行家庭承包经营责任制是行不通的。中国历史的实证启示我们：社区所有制和农村基层政权是传统社会主义在农村的微观基础，改革农地制度需要与农村政治体制配套。中国农地制度的变迁过程，其实就是国家与农民的政治博弈过程。农村政治体制不改革，不仅土地私有化很难进行，而且即便私有了农民也很难保障自己的土地财产权利。而恰在这个问题上，主流理论和非主流理论的主义分歧更大。

    其次，政社合一的农村政治体制在土地产权制度改革中只会引致改革成本的增加，甚至引致改革本身的失败。在现有政治体制下，县乡党政机关管了许多不该管的事，政府替代市场的结果，政府要么把自已当作农民的救世主，要么利用征地、行政管理与民争利，引致行政运行与村民自治相冲突，与市场化改革的方向发生冲突，从而引致政府失灵。如果强制以行政手段将适应小农经济社会的土地社区所有制和政府替代市场模式照搬到发达地区和城市郊区，其结果就是以落后生产力制衡先进生产力，从而延缓小农经济社会的消亡。事实上，在发达地区和城市郊区，集权地方政府正是在主义旗帜下，借现有模式替代市场与民争利，并疯狂掠夺集体土地剩余。这肯定是以设计社区所有制并以政府替代市场模式解决中国小农经济社会简单再生产以维持农村社会稳定方案的温铁军不愿看到的。显然，中国消灭小农经济社会的路径逻辑是，要走出“三农”困境，需要明确农民土地产权；而明确农民土地产权则需要进行精简乡镇机构等政治体制改革，直至政府退出市场，在村民自治下实行由农村的民间组织，如农民协会和各种专业协会，将过去由乡、村承担的民间调节功能，交给民间组织管理。

    当代中国农民的失地失业、农业的凋敝没落、农村的衰败式微，是小农经济社会行将退出历史舞台的哀鸣，农业规模经营、农村城市化、集体土地流转、村民民主选举、村民区域自治，是市场经济占领农村地盘的胜利号角。市场经济在中国农村的最终胜利必将在改革的阵痛之后产生。但是，笔者深深地忧虑当前农村政治体制改革的滞后。没有民主政治体制的支撑，中国小农经济社会的终结只能是自生自灭的无赖，中国农村市场经济的诞生只能是沿袭资本主义原始积累的血泪，而农村转型引致的资本、土地、劳动力流动只能引发财富向少数人集中，势必再现中国城市出现过的权贵资本主义，从而加剧两极分化、权力腐败。

    （二）现行土地社区所有制并不适合当代中国各地。按理，社区所有制是农民群众自愿参与的合作组织，其土地产权是清晰的。但是，中国社区所有制是依据马克思国有制理论设计的制度，靠公权强制推行的。马克思消灭私有制实行国有制的理论依据，是生产社会化理论。马克思从资本家追求剩余价值最大化为出发点，分析了资本主义经济发展的趋势，得出了“生产社会化”的结论，并进而得出“生产社会化和私有制不相容”的结论，并最后得出以暴力手段消灭私有制建立国家所有制的结论。但是，受当时科学水平的局限，马克思的判断仅把生产社会化等同生产集中化、规模大型化。从后来科技革命的发展，特别是从信息生物技术等高科技革命的发展需求看，新兴科技革命不仅允许大型托拉斯企业、跨国公司的集中存在，也允许数量众多的中小型企业的分散存在，因此，历史的实证表明：科技革命引发的产业结构是多元的，而与之相适应的产业形态也是多元的，进而与之耦合的产权形态也是多元的，这和马克思当年的判断不一致。

    土地资源作为生产资料，是人类任何经济社会形态发展的物质载体。因此，实现对土地资源的有效控制权，历来成为实现国家发展权的关键，尤其在工业社会是如此。但是国家选择什么体制实现资源有效控制权，却是值得探讨的问题。我国现行土地市场政府垄断体制的架构是计划经济体制转型期经济社会力量博弈的产物。尽管修正了马克思《资本论》经典的一元劳动价值论，承认了自然资源的商品价值，按所有权、使用权两权分离的原则实行了土地使用权的市场化，寻找到了计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排，实现了马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确提出的收取国家地租的设想。但是在由谁并以什么方式经营国有土地收取国家地租问题上，则在城市和农村分别设置了国有土地产权和集体土地产权，对国有土地产权实行了地方政府代理制，推行了土地市场政府垄断的经营模式；对集体土地产权实行社区所有，家庭承包经营责任制，从而制约了社会生产力的发展。

围绕集体土地产权制度的变迁，近年意识形态争论并没有停止过。一部分学者曾经主张对土地集体所有制实行产权制度改革，并以制度效率理论否定家庭承包经营责任制。其具体主张是进行私有化（所有制）或永佃制（使用权）改革。其改革试验的“路线图”，首先从土地共同共有转向按份共有；然后实行永久化的租用，并使之物权化；最后宣布这个使用权就是个人的所有权，以用私有土地对抗地方政府行政权和国有土地产权的产权侵蚀，用私有制对抗政府垄断市场体制的制度掠夺。然而现行主流理论以在中国农村存在大量富裕劳动力的情况下，一旦废除土地承包经营责任制势必加快土地商品化的速度，并可能会引发政治风险为由予以反对。而土地私有化的理论，首先难以突破来自传统社会意识形态基础和政府垄断市场体制既得利益集团的“围城”，其次难有把握破解因私有化改革引发的政治风险。因此，土地私有化主张被反对者以恩格斯商品地产加速土地兼并的理论予以“斩首”。

    现行主流理论反对土地私有化的具体主要理由，一是中国人口众多、生态环境和自然资源条件十分有限，二是在小农经济和小农社制条件下实行私有化改革的交易成本高，比如引发的思想混乱、加剧的贫富悬殊、推动的土地兼并，因此农村土地制度设计必须着眼于社会保障。基于中国农村人地结构、小农经济社会结构、城乡二元结构的基本体制矛盾将长期存在这一判断，其结论是：中国有限的土地是数量庞大的农村人口赖以生存的基本条件，中国有限的人均耕地提供基本社会保障方面的功能和价值要远大于其在市场经济体系中的功能和价值，只能实行土地社区所有（集体所有）的家庭承包经营责任制，以维护社会公正。按照主流理论的主张，当前土地政策调整的重点是进一步完善设计，核心是解决政府垄断征用土地的社会公平问题，以通过确保政府在将农业用地转变为工业用地的时候，作为集体土地所有者的知情权、参与权、谈判权来形成公平合理的土地补偿价格和交易收益分配，以缓解高度紧张的人地关系。决策层采纳了主流理论的主张，2002年国家颁布《农村土地承包法》，确认了农民30年不变的承包土地使用权，规定了农民对承包土地享有除土地抵押、土地买卖外的使用、转让、租赁、作股、收益、处置、继承等权利，限制了政府征地的权力，明确了滥用征地权的法律责任。当时主流理论乐观地认为，《农村土地承包法》出台构建起了集体土地制度的基本框架，对“三农”问题的解决必将带来历史性影响。但是，主流理论仍然低估了农村小农经济社会的复杂性，农村集体土地问题的复杂性，城市国有土地政府垄断市场体制的贪婪性。历史证明由于仍然对农村集体土地产权问题的矛盾实质缺乏本质的了解，主流理论的政策主张在实践中还是行不通。当前，集体土地承包制度设计存在的所有权和承包权关系的弹性和内容的模糊性矛盾编织的制度陷阱，引致城市和农村利益集团互相勾结，并利用现行家庭承包经营责任制的外部性，弱化法定的分散弱小农民的承包权，强化村社领导人操纵下的所有权，加剧了国有大鱼吃集体小鱼的强权掠夺弱势农民的现象，不仅没有打破城乡“二元制度”结构，起到保护农民权益的作用，反而引致大批农村失地失业，并成为当今农村一切矛盾的重要根源，从而拉动了集体土地整个制度的蜕变。

    以征地为例，征地制度的设计当前就陷入政府和农民利益的悖论。首先，以征地程序论，尽管土地管理法为政府征用集体土地设定了公示制度、听证制度，以保障农民利益，实现社会公平，但是，作为公示行政主体的政府同时又是征地市场主体，因此，这种制度设计不可能监督政府实现公平。事实上，政府由于在土地市场有自己的政治经济利益，绝不情愿接受这强加的索缚自己手脚的制度。笔者曾经对此做过调查，发现相当地方政府征地没有依法开展公示或举行听证，少数开展公示或举行听证的，大多也是走过场，基本没有一个政府有主动通过公示和听证保护农民利益的意愿。因此，结论是：当前中国政府征用集体土地的公示制度和听证制度的效率几乎为零。显然，由于土地管理法的公示制度、听证制度缺乏制度的运行的内生动力，已经成为一种维护社会公平的摆设。其次，以土地管理法补偿标准论，中国政府的征地补偿体制存在两个方面机制陷阱。一是补偿标准本身是计划经济的“产值倍数法”，不仅没有反映市场经济条件下征用土地的实际用途的价值，而且赋予地方政府具体宗地产值和倍数的很大的自由裁定权，因此制度设计本身不公平。二是中国政府的征地补偿体制存在弊端。中国征地补偿制度制定具体补偿标准的行政主体是政府，而支付补偿费用的征地主体又是政府，鉴于中国土地市场的政府已经不是单一在征地市场中履行公共职能的政府，而是在征地市场中参与与民争利的经济人政府，因此，作为行政主体的政府充任市场主体的目的，就是要“以地生财”实现土地资产利益的最大化，从而聚财实现任期政绩，因此，作为经济人的政府绝不会产生内生动力去自己修订征地补偿标准、提高补偿标准，从而让自己多付征地补偿费用。综上所述，在现行政府垄断市场体制和产权双轨制产权制度下，政府征地必然引致如下规律：以行政权强制征地，程序走过场，补偿尽可能低，如果农民现场反抗，就动用警力镇压；如果农民上访告状，就欺上瞒下，不可能保护集体土地产权利益。

    当前集体土地整个制度的蜕变，表现在地方政府在推进集体土地进行流转探索的同时，也加剧了对集体土地产权利益的疯狂掠夺。土地市场的政府并不纯粹是在履行公共政府职能，而集体土地流转的探索却需要政府履行公共政府职能，于是，推进集体土地流转置政府于悖论。但是，政府的经济利益在国有土地产权，因此，政府必须牺牲集体土地产权利益。于是，政府在所谓的推进集体土地流转行政探索中，便凭借政府垄断市场体制的政治资源优势和国有土地产权的经济资源优势，利用集体土地产权制度陷阱，以强势政府对弱势社区，以强势产权对弱势产权，向农村集体经济组织和集体土地产权展开了博弈，从而使集体经济组织节节败退，集体土地产权步步沦陷，以至最终根本改变了国有和集体的土地制度均衡，并在马克思公有制制度框架内演绎出国有“大鱼”吃集体“小鱼”的独特产权经济学现象。在一个宪政体制还没有真正确立的转型国家，如果政府利用公权和国家政治资源进攻集体土地产权，那一个小农经济的社区根本不是集权政府的对手，一个外部性很强的弱势集体产权根本不是相对外部性较小的强势产权的对手，因此，作为弱势社会的农村社区、农民群体、集体土地产权被剥夺土地“剩余”是意料中的事。但是，作为一个国家的政府如此扭曲社会公正，竟然为城市利益甚至是政府利益而掠夺农村、农业、农民利益，却不可能不加剧贫富的差距、城乡的差距、工农的差距，从而引发严重的社会动荡。显然，中国的国有土地政府垄断市场体制和中国集体土地家庭承包经营责任制的博弈，是不公正制度的博弈，必然付出极高的交易成本，并酿成最大的社会悲剧。集体土地制度整体蜕变的现象提醒我们。当前的集体土地流转，由于绕开了产权的本质权责、权利、权能问题，因此不仅缺乏机制运行基础，而且在中国农村成不了气候。

    地方政府之所以对集体土地产权采取疯狂的掠夺行为，是地方利益的需要。目前，随着企事业改制，国有资产该卖的早已经卖完，可以说除了土地，地方政府已经没有其他值钱的资产。但是，国有土地供给不仅受资源总量而且受资源存量的限制。因此，为了地方“第二财政”的财源不断，地方政府唯一的选择就是不断征用集体土地，从中掠夺“剩余”。地方政府的征地预期立足于农地转用的未来收益，而地方政府的征地补偿最多只能体现农民放弃土地农业用途的现在代价，其中间部分就是土地价值“剩余”。土地的转用差是很大的，正因为如此，地方政府在不正确的政绩观指导下，不惜对集体土地进行疯狂的榨取，以追求任期政绩。但是，地方政府掠夺集体土地“剩余”实现自己利益的最大化，却切断了农民增收的现实可能，造成大批农民的失地失业和集体土地资产的流失，进而恶化了国民收入的分配结构。因此，中国集体土地的政府征用，虽然依照法律必须给予了农民一定补偿，但是政府的补偿却尽可能地少得可怜。公共利益的用地项目，公众都能从中享受好处；经营用地的项目，经营者受益，惟独让放弃土地的农民受到损失，显然这是不公平的。

    综上所述，主流理论按照特定的需要有意识地人为地设计的集体土地产权制度，已经成为集体土地产权外部性的理论基础，陷入了政府垄断市场体制（包括权势阶层）和农民社区、国有土地产权和集体土地产权的征地博弈的“囚徒困境”，不仅始终无法破解土地承包经营责任制制度设计的村社人口变量与承包土地固化等诸多社会经济矛盾，还为政府垄断市场体制和权势阶层侵蚀或掠夺集体土地提供了政策空间，并在日益更加严峻的农村失地失业形势面前失去实质社会公正实证的支持，从而使这一主流理论成为一种乌托邦。

 

 

    土地社区所有制的历史局限，是与制度变迁路径缺损紧密联系的。

    （一）制度精英的主义之争掩盖了产权制度失败的本质。中国土地政府垄断市场体制的定义是指，在坚持社会主义土地公有制原则基础上，实行城镇土地国家所有，农村土地集体所有；土地所有权和土地使用权分离；国有土地的产权代表是国务院、委托地市县地方政府代理经营，集体土地的产权代表是村集体经济组织；国有土地使用权实行城镇法人、自然人有偿使用，目标在于以地生财，实现土地的资产功能，集体土地使用权实行家庭承包经营责任制，目标在于解决粮食安全、农村社会稳定、农民生活保障，实现土地的资源功能；国有土地和集体土地两者市场的通道是依靠政府以行政主体和国有土地产权主体身份，按照法律规定的国家强制手段，将集体所有制土地征用为国家所有制土地，然后由政府向社会有偿提供建设用地的农地转用制度连接，法律禁止集体土地进入地市县政府经营的建设用地市场。

    在土地所有制给定的条件下，政府垄断市场体制的运行，是政府垄断市场机制与其机制基础的互动。政府垄断市场机制具有如下特征：一是以地生财建立地方第二财政为目的；二是多元行政主体供地分割市场；三是政府（或官员）直接或间接参与中介活动在市场寻租分利；四是以国有优先为前提设置产权双轨（设置集体土地市场准入限制）和供给双轨（设置划拨和出让配置政策）；五是政府设置繁多的行政审批提高交易成本。政府垄断市场机制基础具有如下特征：从微观机制基础结构看，一是以所有权（国有）与所有权（集体）、所有权和使用权、使用权与使用权三个层次构成国有与集体土地产权结构；二是以矩形行政管理结构的政府系统和网络市场交易结构的市场系统构成政府经营市场结构；三是以土地利用规划中央集权、征用集体土地中央集权、供地目录中央集权、基准地价中央集权构成行业自上二下的控制结构；四是以政府经济人利己和利他并存，具有机会主义特殊性构成政府偏好结构；五是以政府行政主体和产权主体双主体资格构成行政权和产权合一经营市场结构；六是以国务院作为产权代表的名义国家所有权和实质地方政府作为产权代表的地方土地市场构成国家、地方政府结构。

    不同的机制、体制和产权制度产生不同的经济运行绩效。中国的土地经济究竟是不是在上述机制、体制与产权制度下运行，我们必须通过分析给予一个准确的正确的判断，并取得共识，从而才能有利于我们将不同的政策主张放在这个制度结构框架内分析其运行绩效，进而才能有利于我们将绩效作为政策主张选择的评价标准。但是，改革开放以来，中国土地制度进行的三次大调整却绕开了政府垄断市场体制和公有产权的外部性问题设计管理制度，因而引致中国土地市场的问题越积越多。

    第一次始于20世纪80年代中期，因大办乡镇企业和房地产复苏而引起。起因于李先念同志在南方视察时发现乡镇企业和房地产开发过快占用过多耕地，因此，向中央建议加强土地管理强化耕地保护。自此，1986年颁布《土地管理法》，组建国家土地管理局。第二次起因于1992年“圈地热”与“房地产热”。1993年中央果断进行宏观调控令其急刹车，1994年颁布城市房地产管理法，1997年修改土地管理法，1998年通过土地管理法修正案以及刑法相关条款，实行世界上最严格的耕地保护制度。第三次始于2000年后的大办开发区、园区、大学城引发的投资热和圈地热。2003年中央决定全面清理整顿开发区和各类园区、大学城，同时实行土地管理系统省垂直管理。应该说，当前随着招标拍卖挂牌制度、协议用地制度、省垂直管理体制的实施，中国土地使用制度改革表层的制度变革已经大体完成了。但是，2004年的土地市场实践表明，土地市场长期存在的深层次问题并没有因为上述制度的建立而有所缓解，而是仍然按照政府垄断市场体制的内生惯性运动，并且和国家利益发生越来越尖锐的冲突。中国土地市场的运行长期陷入怪圈而不能自拔的历史事实再次提醒我们，土地制度异化的原因在土地管理以外的土地经济运行的机制、体制，以及产权制度的安排，单纯就土地管理寻求管理对策已经无济于事。但是，由于制度精英仍然没有把握中国土地制度异化的本质是政府垄断市场体制和公有制产权制度本身的问题，因此，当前相当学者大都各人站在不同的角度对中国的土地制度提出了不同的甚至针锋相对的解，让人莫衷一是。比如：一是私有化。党国英、李成贵主张把土地归还给农民，有步骤地推行土地的私有化，赋予农民完整的土地产权。（联合早报网 2004年4月6日 专家学者呼吁加快乡镇机构改革解决‘三农’问题）二是公有制。反对私有化阵营并不是统一体，又分成维持国有和集体的公有制派和高度国有派。维持国有、集体派主要表现为对集体土地的坚持。具体可分为：1、温铁军的社区所有制派。2、李昌平的土地银行派。（三农问题研究与我的困惑 中国改革论坛 2004年9月22日）高度国有派以刘维新为代表，主张公有归一（即归为国有），提出“三个前提”、“三个归并”、“两个规一”。（深圳商报 2004年6月25日；中国土地 2004年11期《我提出‘三个归并’的背景和依据》）三是多元所有制。杜润生等知名专家学者主张：一是由于地区间发展的不平衡，在现阶段建议考虑实行多种类型的土地所有制，包括国家所有制、集体所有制、个体农户所有制、合作所有制、股份制等。二是对仍实行土地集体所有制的地方，应将农户家庭承包权长期化和物权化，其使用权可以转让、租赁、抵押、继承，并通过土地市场运作，其收益全部归农户所有。三是改革土地管理体制，政府土地管理部门既不可垄断一级市场（由集体转为国有），更不能经营二级市场（由农业用地转为非农业用地）。（农民土地所有权应得到保护 中国经济时报 2004年9月28日）

    如果说政府垄断市场机制已经决定了中国土地市场的非规范性，那这种机制一旦和非市场机制基础结合形成政府垄断市场体制，土地经济的运行就将按照体制固有的非理性规律进行惯性运动，使政府垄断体制成为权力寻租的代名词。显然，我们当前的首要任务是摆脱主义对产权制度设计的束缚。

    （二）现行主义与精英决定制度模式存在着严重弊端。中国现行土地制度是制度精英设计的。中国计划经济转型初期，土地在市场经济大潮的冲击下迅速商品化，由于没有一部法律可以调整新兴土地市场关系，便形成隐性土地市场自发配置土地资源。市场主体在市场短期行为的作用下，将国有土地资产大量装进单位和个人腰包，于是最终引致市场呈现失灵状态。但是，中国是土地公有制国家，在1992年珠海全国房地产开发经验交流会上，原国家土地管理局局长王先进代表政府很快针对市场失灵提出建立政府垄断土地市场的对策。当然，由于种种原因，“政府垄断”却逐渐演变成地方政府直接做土地买卖。中国制度精英设计的政府垄断市场，作为行政主体的政府同时是市场主体，是高度的行政和自然双垄断市场。这种机制有利于激励地方政府直接做土地买卖。于是，地方政府在市场利益的诱惑下，为了实现对土地市场的垄断利润，不惜损害农民和城市法人的产权利益，不仅引发了国有土地资产的严重流失和行政权寻租等腐败问题，而且扭曲了社会正义，损害了政府诚信，造成了局部地方的社会不稳定，又出现政府失灵的局面，并和国家利益坚持土地的经济效益、社会效益、生态效益的统一原则相违，成为延续至今的顽症。

    制度精英设计的政府垄断市场体制是中国行政管理体制、立法体制、执法体制决定的结果。首先是行政管理体制。市场经济要求实现“公共行政”，而在计划经济条件下，中国却形成了土地块块与条条相结合的行政管理体制，引致中央土地政令很难统一，很难落实。中国城市化的发展，使计划经济时代的政府投资型转向市场经济时代的城市经营型转变，但是，在城市公共资源市场化后，行政职能、行政理念、行政体制，行政行为方式却基本停留在计划经济阶段，因此，政府经营城市土地引致政府直接做土地买卖，从而造成政府公共职能长期缺位、错位、越位，以至解决不好招标拍卖挂牌问题。其次是立法体制。中国立法基本上是政府部门起草，国务院或人大通过，具有很强的部门立法性质。各个部门通过起草法律为自己的部门利益提供制度安排，不仅影响了法律制度的完整性和合法性，而且助长了行政机关有法不依，执法不严，违法不究。再次，执法体制问题。政府垄断市场体制的制度安排，使各级政府在土地市场上扮演裁判员和运动员双重角色。这种制度安排的危险性在于，没有力量可以制衡政府。政府违法一旦不受监督，不受处罚，则降低了政府违法的机会成本，于是屡屡刺激了地方政府敢于为地方利益铤而走险的欲望。制度设计精英依附于政治体制存在，他们只能基本满足政治体制的需求，而不能背离政治体制的需求。因此制度设计一开始就偏离理性。

制度精英设计的路径与集权政治体制的关联表现在如下方面：

    1、制度供给路径障碍。一是中国决策机制的路径障碍。中国土地市场的所谓集体决策的机制实质是主要领导个人说了算的非民主、非科学、非法制的决策机制，其结果必然引致个人的决策意志以集体形式承担责任，于是，造成决策责任人缺位，从而造成“事后审查”、“事后追究”决策失误者责任的制度落不到实处，进而形成制度诚信陷阱，给不诚信的制度供给预留了发育的土壤和成长的空间。二是中国决策机制基础的路径障碍。决策机制运行必须具备与其相适应的机制基础，并由此形成决策权威。当前中国进入深化物质文明、精神文明、政治文明的社会经济转型高端改革期，亟需要形成中央决策权威推进深层次的制度创新，但是，在中国社会经济转型的低端改革期形成的上有政策下有对策的地方政府执政理念的若干规则和潜规则，却引致中央政府的土地制度决策存在向下的制度运行和监管递减效应。当前，地方执行的是党委领导下的人大、政府、政协、纪委分工负责制，因而地方并没有相应机制监督地方领导人的违纪、违规、违法行为，从而引致地方政府权力运行失控，并进而引致地方政府利用公权掩盖私用，再连锁引致地方政府切断地方不利信息向中央政府反馈的路径。因此，在中央政府和地方政府处于信息不对称的条件下，地方政府违法违规违纪行政的后果，往往要等到酿成大祸被揭发出来才能反馈到中央政府，并等待中央政府处理或纠正。事实上，象这类局部问题，如果地方有相应制衡机制，是本该由地方机制自行处理或纠正的，但是，由于地方没有这类制衡机制，因此，处理或纠正问题的责任又在中央政府，并让中央政府承担相应的监管政治风险和监管经济成本。显然，当前决策权威分散的原因，在于转型期利益主体多元化的情况下，行政决策机制运行的基础、载体和表达方式未能适应社会经济和文化转型实践，从而引致决策权威传递递减和决策权威异化，进而诱发制度诚信危机。

    2、制度需求路径障碍。在集权政治体制下，各种利益集团没有表达制度需求的话语权，因此，中国土地产权制度变迁根本没有由参与人讨价还价的合作博弈生成机制。面对政府集权体制的管制纷争和不当管制，各种利益集团于是在没有竞争的生存环境中，要么养成干脆依赖政府的习惯，要么无能为力地进行消极对抗。由于市场主体缺乏产生长期预期约束和激励的市场压力，便转向以贿赂政府方式争取公共政治资源，并以各种手段拼命追求部门或小团体利益。而被市场主体贿赂的政府，则利用个人威权在体制外保护这些特权阶层，于是形成官商勾结的经济社会规则和潜规则，以对抗损害他们既得利益的宪政体制改革。

    3、制度运行路径障碍。制度运行的绩效依赖有效的社会监督。如果放弃了有效的社会监督，即使正确的制度也会在运行中异化。当前，中国土地产权制度的运行，一是缺乏有效的监督。在中央和地方发生利益冲突或认识矛盾的情况下，地方政府上有政策下有对策的行政行为很容易躲过中央监管，从而每每强化了地方政府和中央权威博弈的胆量。二是决策失误或责任事故责任人缺位。传统官场政治文化强调下级对上级负责，如果发生决策失误，或出了重大责任事故，往往无人承担责任，有关领导只要向上级做个“深刻检查”就可以顺利过关。因此，任随出现什么过错或决策责任，绝对没有相应的官员对过错负责，从而引致过错一犯再犯。三是权力问责的主体缺位。中国目前的权力问责仅限于上级追究下级，并没有来自被问责官员内生的“自觉”。在中国数千年的官本位文明史中，只有政府官员对于人民的统治权，而没有人民对于政府官员所作所为的知情权和话语权。在现行官员向上而不是向下负责的政治体制下，下级官员对下专横跋扈，对上唯唯诺诺，于是，一个由服务纳税人的政府沦为背叛纳税人的政府，由服务社会的“人民公仆”沦为“为民做主”的衙门官僚，从而从根本上改变了民主政治“主权在民”的本质。四是权力问责的范围受到限制。从世界各国经验来看，制度运行的问责分为道德责任、行政责任、政治责任和法律责任。但是，中国目前的制度运行仅限于追究道德责任、行政责任，如果向政治责任、法律责任延伸问责范围则会受到制度性制约。其原因，从政治责任讲，中国是一党执政，没有反对党来监督和制约。很明显，当执政党及其各级党委还不能成为问责主体的时候，政治问责不可能实现起点平等。从法律责任讲，法律责任不仅应该包括党政官员腐败、渎职等，还必须包括重大责任事故。如果不把法律作为所有制度的最后根据，问责的基础就不牢靠。五是权力问责缺乏体制保障。中国宪法早已作出“人民”可以对国家机关和国家机关工作人员进行“问责”和国家机关及其工作人员必须对“人民负责”的规定，但是，由于没有相应问责程序和相关制度的支撑，作为问责主体的人民的问责权利却往往执政者被虚拟。

纵观世界，民主政治和威权政治都存在与之适应的决策机制和机制基础。尽管随着中国经济社会从传统计划经济的集权政治向市场经济的民主政治转型，现代的政治、经济和文化生产力迫切要求决策机制的运行基础从意识形态转型到民主政治，运行载体从个人威权转移到制度权威，表达方式从群众运动转型到依法行政，从而形成和市场经济民主政治耦合的以人为本的决策机制基础。但是，由于种种原因，中国以法治为核心的民主政治制度建设在相当时间里仍然停留在口号的阶段，以至造成民主政治资源的匮乏，从而引致政治市场相当的绝对权力，因此，各级政府决策权威仍然主要依赖个人和政治运动方式进行加强，并引致下级政府利用信息不对称搞上有政策、下有对策，和上级政府进行对抗博弈，从而引致上级决策权威向基层传递递减，甚至引发上级决策权威异化，进而动摇了诚信制度的以人为本的合法政治基础和诚信制度供给的路径障碍。

    (三)当前自发演生土地产权制度存在的政治障碍。制度的出现主要是为了解决人们在社会生活中普遍存在的“囚徒困境”弈局和其他协调博弈问题；按肖特理论，首先，如果一个社会反复地面临某种囚徒困境博弈弈局，那么，一个有效的做法自然是，它应该演化出某种行为规则，以避免反复出现的非效率的均衡策略的采用；另外，这样一个规则应成为一个社会惯例，它规定了在重复博弈情况下当事人的行为，并且将被他们所遵循。中国的经济转型使社会反复地面临集体土地的囚徒困境博弈弈局，自然应该演化出某种行为规则（或社会惯例），规定在重复博弈情况下当事人的行为并被他们所遵循，以避免反复出现的非效率的均衡策略的采用。但是，事实是中国迄今没有产生这类社会惯例和制度规则，以至始终在集体土地“囚徒困境”博弈弈局中处于被动。其原因就在于中国土地制度变迁的精英设计路径不能传达社会生产力的真实信息，不能传达农民群众的真实想法。正如韦森为肖特《社会制度的经济理论》中译本序《博弈论制度分析史上的第一块里程碑》所言：“如果没有市场惯例和制度，价格机制就可能形不成，这就更谈不上运作了。严格地说，价格机制只是市场惯例和制度演化过程的一个伴生结果。……没有价格机制，就无所谓市场。同样的道理，没有惯例和制度，也同样没有市场，更不可能有价格机制。……由此我们说，市场中的习俗、惯例和制度构成了任何市场运行的基础甚至市场体系本身。” 如果上述假定成立，那精英设计的制度无法替代肖特所言的社会惯例和制度，因此，制度演生路径的障碍不能不引致中国土地产权制度社会惯例和制度的缺失，从而引致价格机制的异化，甚至市场体系本身的残缺，并成为中国集体土地产权制度探索自1978年土地承包始20余年来付出了巨额的探索成本的却并无大的建树的集体土地产权制度整体异化的原因。

    其所以如此，关键在于不同的制度生成机制会产生不同的制度生成绩效。制度创新的路径，一是制度由参与人讨价还价自发演化生成，二是精英设计生成。在哈耶克《知识在社会中的运用》看来，由于在市场和社会活动中每个人的知识都是分散的和分立的，因此每个市场参与者可能都掌握着可能极具助益且独一无二的信息。因此，如果集体行动控制个体行动的决策机制排除由他们参与做出或经由他们积极合作做出，他们的这种信息就很难运用上，从而引致社会计划者制度设计偏离理性。显然，如此路径阻塞的最终结果，必然是导致中国市场经济在配置资源上交流和沟通信息的主要的非常有效的社会机制不仅不能自发生成社会惯例和制度规则，不能补充在竞争性价格不能充分协调人们的经济活动时需要的但又是价格机制所不具有的内容，而且也不能促进价格机制的最终完善和形成，以正确传递市场运行的一些重要和主要信息，从而引致市场经济运行的机制基础，甚至是市场体系本身的残缺。中国的制度变迁之所以路径单一，正在于传统意识形态拒绝社会参与制度博弈，从而无法形成社会机制和价格机制，甚至市场体系。这就是上面所述的中国制度由参与人讨价还价的自发演生路径障碍产生的本质原因。

    其实，历史并不看好精英设计制度路径。按照哈耶克在《科学的反革命》（Hayek 1955）的解释，制度如果由社会计划者创造，那么他的设计就可以由最大化计划者本人脑海中已经存在的某个目标函数的值来解释，并且还将涉及显示性偏好问题。经济转型国家社会计划者思想来自于传统社会主义的意识形态理论和政治游戏规则的思维定式，而转型又并非是对传统的全盘否定，因此，如何把握设计的分寸就不能不受更多方面内外条件的制约，比如个人偏好、政治人物、政治体制等的制约，特别是政治体制的制约。西方的“集体行动控制个体行动”机制是在宪政体制下进行的，由于国家和社会、政党和政府；公民社会和市民社会处于两元型结构，从而保证议会有权参与政府土地产权制度的决策和监督，民间协会、普通农民也有权充分话语、知情、参与并表达自己的土地产权要求，因此，民主政治赋予人民有权自发生成或讨价还价合作生成社会惯例和制度规则，因而可以有效校正社会计划者的有限理性。当然，不能说经过议会批准的制度就一定科学，但实践证明，民主政治出现重大决策失误的几率极低。而传统社会主义经济转型国家的“集体行动控制个体行动”机制，却是在集权政治体制下进行的，国家和社会、政党和政府；公民社会和市民社会处于一元型结构，行政治理结构自上而下，政治制度本身没有赋予人民有权自发生成或讨价还价生成社会惯例和制度规则，从而引致人大、协会、农民缺乏充分的话语权、知情权、参与权，于是，既不能自发生成社会惯例和制度规则规则，也不能和政府进行讨价还价的合作博弈，进而引致社会失去产生对社会计划者设计制度的需求压力和校正对社会计划者设计制度偏离理性的机制。

    20年集体土地制度改革几次起落的改革实践证明，集体土地家庭承包经营责任制，尽管在单纯的农业社会可以较好地调整中国的农村、农业、农民面临的所有权与使用权关系问题，但是，随着传统农业经济的逐步解体和现代农业经济转型目标的确立，却越来越不适应社会生产力发展的需要。当前，集体土地产权的外部性问题比十五届三中全会提出这个问题的时候更具全局性、紧迫性、严峻性。在国有土地政府垄断市场体制条件下，作为市场主体的政府，偏好于国有土地产权的垄断地位，偏好于国有土地市场的垄断利润，因而势必利用行政权选择国有土地和集体土地双轨产权结构的制度安排，以确保对集体土地产权“剩余”的掠夺。而集体土地家庭承包经营责任制，则没有抓住集体所有权共同共有的产权本质维护产权利益，并从国有土地政府垄断市场体制和两种土地所有制制度等土地经济运行的基本制度结构上解决集体土地产权制度安排的不合理。因此，今后集体土地产权制度自发演生的创新有三条原则必须坚持：一、集体土地产权制度作为中国土地产权制度系统的子系统，其制度创新必须坚持城乡土地产权制度统筹的原则，从土地产权制度大系统着眼进行国有土地产权和集体土地产权平衡设计；二、集体土地产权制度的改革必须以建设公共政府为前提，让政府退出市场主体，归位行政主体，从根本上取消政府垄断市场体制；三、集体产权作为共有产权，其基础是产权清晰，所有者到位，要建立在农民群众的自愿联合上。

 

 

    制度安排常常是市场价格机制的一种替代物。肖特《社会制度的经济理论》认为：“当竞争价格不能为完全分散化和需要协调的经济活动提供足够的信息时，社会的与经济的制度就成了为经济系统增添信息含量的一些装置。更确切地说，我们知道，虽然价格传递着反映资源稀缺程度的信息，并由此创生出了对当事人经济行为的激励体系，而社会制度则向其他当事人传递着那些不能由价格所完美协调的可预期行动的信息，并且产生对诸如此类协调活动的激励。肖特的话有两层意义，一是承认价格机制是现代人类社会中人们在配置资源上交流和沟通信息的一种主要的非常有效的市场机制，但不是唯一的机制；二是明确由社会惯例和制度构成的社会机制，是补充在竞争性价格不能充分协调人们的经济活动时需要的但又是价格机制所不具有的内容，因而也是市场运行的一些重要和主要信息的传递机制；三是价格机制是市场惯例和制度规则演化过程的伴生结果。本节研究土地产权制度变迁的国际借鉴，目的在于借助国际产权制度的变迁轨迹，阐明一切从实际出发促成制度自发演化的重要性。

    利贝卡普《产权的缔约分析》认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格、新的生产可能性。美国土地产权制度和产业结构的关系表明，在产业结构已经发生变化的条件下，如果因政治原因而保持原有产权制度，那将让社会付出经济增长率降低的代价。众所周知，美国是一个新兴的国家，在移民来到美国之前，土地是无主的，即基本是国有的。因此，当大批移民来到美国的时候，都面对的是土地资源国有或共有的性质。由于土地不属于任何人，使得没有任何人能够声称拥有土地的所有权，从而提供了美国移民开发创业使用土地资源的平等平台。但是，随着移民对美国土地资源的开发，土地共有的冲突日益加剧，土地共有的损失越来越严重，而随着新的产业结构的形成，美国最终认识到土地共有的制度必须进行调整。于是，移民对美国的开发最终促成美国土地产权制度随着产业结构的调整进行私有化的适应性调整。自美国立国的二百多年历史看，美国的土地产权制度并不是一成不变的，而是伴随着经济社会的发展需求不断在进行调整。并呈现共有到私有、私有到共有的变化轨迹，从而始终和新兴的产业结构实现着动态均衡。美国“共有资源”产权制度改革揭示的土地产权运动告诉我们，美国土地产权制度调整的内生动力，来自于降低土地资源共有的损失，以增加收益预期。当然，美国也不是纯而又纯的私有制，美国的林地等就至今还保留着国有或共有的性质。中国当前土地公有的性质和美国立国时的土地产权的性质是基本一致的，中国土地产权制度面对的因发展而不断变化的和产业结构的矛盾也是基本一致的，当今的中国如何根据产业结构的变化进行土地产权制度的适应性调整，应该说，美国土地产权制度形成、发展的博弈规律，对研究中国公有制土地产权制度改革具有重要的借鉴作用。

    利贝卡普在《产权的缔约分析》中传达的美国土地产权制度发展逻辑的信息表明：尽管产权管制措施是国家行为，但是土地产权的制度形成、变迁则是一个缔约过程；土地产权制度形成、变迁需要内外生力量，其内外生变量的产生来源于生产力发展引致的产业结构变化、生产关系变化，从而使原有土地产权制度和新的产业结构产生冲突，引致产生适应性调整的变革压力，于是，土地产权制度按照新的预期，通过改革不适应性的一面形成新的土地产权制度，和产业结构耦合，以最终实现生产力和生产关系的博弈均衡；土地产权制度形成、变迁的博弈手段，是由政治家、官僚（中国称为政府管理者）、产权要求者各方进行讨价还价的缔约谈判，以各方最终的妥协与让步实现博弈均衡，从而产生管制制度。当然，并不排除民间工会、协会、商会之间进行的非正式缔约。

从美国土地产权制度的变迁我们可以得出如下启示：一、美国土地私有制的产生不是政治家先验的人为的，而是由生产力水平决定的；同样，美国土地产权的多元制度也不是先验的人为的，而是生产力发展水平决定的。历史表明，一国产权所有制是产权制度和产业结构博弈形成的耦合均衡。二、美国土地产权制度变迁的立法宗旨，是正确处理发展和稳定的关系，而不是意识形态原则。美国土地产权制度是从国有或共有向私有演变的，而随着产业结构的调整，部分私有土地产权又向国有或共有转变，从而显示出一个动态变化的过程，而不是政治家刻意为之的。因此，美国土地产权制度有坚实的制度基础，而不象传统社会主义公有制或国有制缺乏运行基础的动荡情况。正如周其仁所言：我们应当借鉴以往改革成功最重要的经验，那就是可以有不同意见，但不能因为不同意就完全拒绝去试一试。事实上，美国今天看来已经相当完善的土地法律，很大程度上就是民间尝试、最后一般化和规范化的结果。（把脉中国农地制度 中国房地产信息网　2004）

 

 

    土地产权制度自发演化生成的核心，是建立一套制度重复博弈生成的制度产生体制。笔者下面从为什么和怎么两个方面阐明构建土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制的政策主张。

    首先分析中国构建土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制的原因。

    （一）土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制存在的必要性。制度以集体行动控制个体行动方式有意识地设计是制度生成的一种形式，而且是为中国长期所使用和熟悉的形式，但是，制度以自发演化生成的演生形式也是制度生成的一种形式，而且是中国所不熟悉的重要形式。土地产权制度自发演生生成的形式之所以重要，是因为制度自发演化是依托宪政体制，通过民主程序，由利益当事人各方参与提供制度供给所急需的对称信息，并以制度重复博弈方式充分反映各方的利益诉求，从而产生制度平衡设计的均衡机制。显然，土地产权制度自发演化生成的制度演生模式，较集体行动控制个体行动方式有意识的制度设计模式，无论程序和机制，更有利于在事前形成体现反映各方利益诉求的均衡制度，以防止制度利益向单方面倾斜，为少数人利用，更有利于在事后形成监督制度运行绩效的问责制度，以防止制度运行的偏差，为土地产权制度向更成熟的方向提供变迁动力服务。

    土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制，按照制度博弈论的观点解释，诚信制度是对预期的交易，需要各方充分进行讨价还价，从而以各方的妥协或让步达成均衡制度。制度演化正常进行所需要的讨价还价制度基础，就是制度重复搏弈生成的制度产生体制。如果制度供给没有经过利益当事人的重复制度搏弈，就不可能产生为各方妥协或让步所能接受的诚信制度供给。如果制度供给仅是集权政治下领导者的个人意志反映，那制度设计参与者没有必要考虑不诚信制度供给的后果。但是，如果制度供给一旦要经过重复搏弈产生，那利益当事人各方就一定会尽心尽职地诚信地反映自己利益的制度需求，从而达至诚信制度供给，实现利益当事人利益最大化。因为任何不诚信地反映自己利益的制度需求，都可能影响诚信制度的供给，并将由利益当事人为自己的行为付出或受到制度的报复，或受到社会问责的代价。因此，在土地产权制度供给重复博弈生成的制度产生体制下，作为制度设计参与者的经济人最佳的选择就是供给制度诚信，最大化地满足利益当事人各方的利益诉求，实现双赢。事实上，无论政党、团体、组织、个人要生存下去，都必须进行政治、经济交易，由于诚信交易付出的成本最低，因此都希望互不欺诈，而最好的搏弈选择当然是建立诚信制度实现双赢。

当前，中国的政治是从集权文明向宪政文明转型的混合体，集体行动控制个体行动方式有意识地设计生成制度模式还不可能完全退出历史舞台，因此，制度生成转型也很可能是混合体，即，同时吸收制度自发演化生成模式的演生特征和集体行动控制个体行动方式有意识的制度设计模式的设计特征形成自发演生与有意识设计模式。从这点上讲，制度重复博弈生成的制度产生体制应该作为集体行动控制个体行动方式有意识地设计生成制度模式的基础。因为建立在制度重复博弈生成的制度产生体制基础上生成的制度，至少可以帮助制度设计者充分了解各方利益诉求，以尽可能减少制度设计的偏差。

    （二）土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制存在的可能性。首先，制度效能的实现依靠构建一个合理和理性的公共行政体制，其架构的“硬”件是构建一个合理的公共行政机构体系，其架构的“软”件是构建公共行政文化，以保证行政体制的有效运作。以上是行政体制的自我约束机制。其次，制度效能的实现还需要构建制衡权力机制。权力制衡是制度效能的保障，在宪政体制下建立责任政府，是政治文明建设的必然方向。制衡权力仅依靠行政体制内部力量是不够的，还必须依靠外部力量。即使是高效运行的公共行政体制，也必须接受广泛的社会监督，以形成行政体制内部力量和社会体制外部力量的制度重复博弈生成体制。

其次探讨中国构建土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制的框架。构建制度重复博弈生成制度体制关键是规定模型变量和前提。首先是变量。土地产权制度重复博弈生成制度体制模型的变量，一是内生变量，由制度供给的利益当事人利益决定，二是外生变量，则由文化、法律环境因素决定。其次是模型假定。根据上述内生和外生变量，制度重复博弈生成制度体制模型至少需要考虑交易成本、博弈环境、制度结构三个前提。

    （一）重复博弈的交易成本的假定。土地产权制度供给的利益当事人的政治经济交易质量，由交易成本决定。作为制度设计参与者的经济人是自利的，其原始欲望是不惜一切代价追逐利益最大化，但是之所以没有不顾一切去为所欲为，是因为作为制度设计参与者的经济人又是理性的，他决策之前必须进行成本收益核算。如果社会不讲诚信设计制度获利的成本很低，那他就不讲诚信设计制度去铤而走险追逐利益；如果社会不讲诚信设计制度获利的成本很高，那他就讲诚信尊承诺做守法制度设计者。因此，土地产权制度设计一定要从成本设计方面保证制度重复搏弈效能的进行。因为市场经济的不同制度交易成本，很重要的是要靠制度博弈规则来确定高低。如果制度博弈规则不能正确衡量交易成本，甚至颠倒制度交易成本，那就只能鼓励市场制度设计者诚信的异化。交易成本决定重复博弈的实证来自市场制度。土地市场制度供给绝对是重复搏弈的市场，但是土地市场制度的重复搏弈却只产生诚信制度需求而没有产生诚信制度供给。制度搏弈之所以重要，是因为制度搏弈能够改变买卖双方的结果；制度重复搏弈之所以重要，是因为第一次制度搏弈的结果可以通过第二次改变；而如果制度重复搏弈的结果没有悬念，那制度搏弈的意义也就失去了。一方面，中国土地政府垄断市场的土地制度供给只此一家，别无分店，市场主体买也得买，不买也得买，因此，在制度买卖双方处于绝对不平等条件下经过所谓的博弈达成的是不完全的合约，作为制度供给者的政府，拥有行政权和土地产权，是绝对的强权者，因此，只希望土地制度设计参与者供给政府制度诚信，而不考虑政府供给作为市场主体的制度设计参与者制度诚信，而作为制度设计参与者尽管有制度诚信的需求，但是得不到政府满足，因此也不可能对政府生产制度诚信。由此演绎，于是彼此彼此都不讲制度诚信了。另一方面，中国土地政府垄断市场的法律制度供给是垄法律，不保护制度供给竞争或博弈，失败的永远是被垄断者，因此，制度法律的威慑力量不能自律政府行为。由此推导出土地产权制度供给重复搏弈的一般结论：制度供给竞争市场是制度重复搏弈的前提条件，制度供给重复搏弈又是诚信制度交易的前提条件，如果制度供给竞争或博弈市场条件不成立，那制度供给重复搏弈产生诚信制度交易的结果不成立。

    （二）重复博弈的路径环境假定。任何政府要提供诚信制度，任何市场主体要履行制度诚信，打通制度供给自发演生障碍，是最为深广而关键的命题。诚信制度或制度诚信需要保护制度诚信或诚信制度的竞争或博弈文化和保护制度诚信或诚信制度的竞争或博弈的法律支撑。构建保护制度诚信或诚信制度的文化（简称制度文化）是比道德更为广泛的概念，按信息经济学理论，优秀制度文化是一种人群制度行为的预期和信念，能够让制度设计者和市场主体自律，并选择抵御一切诱惑和压力的纳什均衡。而优秀制度文化的缺失或崩溃使制度设计者和市场主体丧失了做正直人的预期，于是，一些作为制度设计者的经济人便被利益集团收买或利用，从而违背学者的良知生产为少数人服务的制度。中国土地市场一直号称为“政府垄断市场”，从制度文化观念上认识，垄断文化不是制度文化，因此，很难帮助制度设计者和市场主体产生自律。不过，对于一个成熟的社会，自律和他律是同时并存的。在自律不能有效规范经济人的行为的情况下，并且也只有在这种情况下，政府和社会应该提供他律，即问责，以体现社会正义。当然，他律靠政府和社会共同实施，但是在某种意义上，社会实施比政府更有深广度和问责力。因此，政府必须用民主鼓励社会参与制度问责博弈，用社会而不仅是上级政府的惩罚来帮助制度设计者和市场主体他律，改变当事人制度的搏弈结果。

    （三）重复博弈的制度结构假定。土地产权制度供给的博弈绩效依靠制度自发演化（讨价还价的合作博弈）或制度设计机制实现。但是，制度供给的合法前提则是民意基础。如果制度的产生不具备程序正义，那制度的合法性势必受到质疑；同样，如果制度的产生不具备实质正义，制度的供给就不具备制度的诚信。从发生学的角度来看制度供给博弈，既然存在决策失误，就必然存在着决策失误的“发生机制”。因此，根据权力必须制衡的原则，必须确定执政者和人民之间的合作重复博弈关系，以体现执政者代表权力，以行政权力供给制度和人民代表受让者，以民意向权力问责制度的互动结构。权力问责是权力制衡的一种博弈机制，从制度经济学认识，权力问责其实就是政府和人民共同参与的一种制度运行绩效博弈。制度来源于人民，制度服务于人民，权力问责制度的建立，打破了统治者和被统治者之间的治人和被人治的官场“潜规则”，从而真正确立了人民在政治生活中的主体地位。从这层意义上看，中国因袭多年的官场文化和官本位观念能够受到冲击，正彰显了宪政文明的精髓。

 

 

    综上所述，笔者认为，我们必须尽快认清适应中国小农经济社会国情的土地社区所有制的历史局限和制度变迁路径的缺失。当然，为了现在落后地区还存在的小农经济社会农民的生存利益，也许我们还将在可以预期的时间内在这些地区继续维持这种土地社区所有的产权制度，但是，中国还有不少正在和市场经济接轨的发达农业地区和城市郊区，而正是他们代表了中国农村的希望。决策层如果将适应小农经济社会的土地社区所有制和政府替代市场模式照搬到发达地区和城市郊区并维持不变，其结果就是以落后社会生产力制衡先进社会生产力，从而延缓中国小农经济社会的整体消亡。正如赵磊所言：“80年代的承包制重新复活了小农经济的生产方式并获得了巨大的成功，但承包制的成功只是证明了小农经济的合理性，并没有证明小农经济的优越性和先进性。小农经济的消亡是必然的，只有“消灭小农经济”才能解决“三农问题”。”（2004“三农问题”的症结究竟何在？）因此，我们寄望于中国政治文明建设对土地产权制度变迁路径进行重新科学选择，其基本方向是改变集权政治以主义为变迁目标，以精英设计制度为路径的策略组合，确立宪政民主以民生为变迁目标，以社会共同供应信息的自发演生进化生成制度的策略组合，建立和中国农村生产力耦合的适应市场经济的不同土地所有制实现形式。

 

D.利贝卡普产权的缔约分析 中国社会科学出版社 2001

安得鲁.肖特 社会制度的经济理论 上海财经大学出版社 2003

埃瑞克.G.菲吕博顿 鲁道夫.瑞切特：新制度经济学（中译本）[M].上海：上海财经大学出版社

施瓦茨：法律契约理论与不完全契约[A]. [美]科斯，等：契约经济学（中译本）[M].北京：经济科学出版社

保罗.萨缪尔森、威廉.D.诺德豪斯：经济学（中译本）.北京.华夏发展出版社.

埃瑞克.G.菲吕博顿 鲁道夫.瑞切特：新制度经济学（中译本）[M].上海：上海财经大学出版社

施瓦茨：法律契约理论与不完全契约[A]. [美]科斯，等：契约经济学（中译本）[M].北京：经济科学出版社

林国先：制度理论：马克思与诺斯.北京.经济学动态2002年9期

张维迎.产权、政府与信誉 北京 三联书店 2003年

张维迎.企业的企业家——契约理论 上海三联书店 1995年

周其仁：公有制企业的性质 经济研究2000年11期

刘向阳：当代市场社会主义六大特征 北京 国外社会科学 2000年5期

中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议 1998

陈锡文、韩俊 如何推进农民土地使用权合理流转 中国经济时报 2002年4月20日

温铁军 “市场失灵+政府失灵”：双重困境下的“三农”问题 读书 2001年10期

党国英 关于深化农村土地制度改革的思考 国土资源 2003年6期

秦晖 :中国改革：历史与伦理的评价 中国改革论坛 2004年9月27日

汪利娜 反思城市土地公有制 中国土地 2004年9期

曾永昌 论诚信、体制、产权和政府职能 上海 城市管理 2004年5期

曾永昌 社会主义“公地悲剧”的特征和产生原因 2004年8月30日中国改革论坛

曾永昌 质疑“经营城市土地论”——兼与张五常先生商榷“以地生财 2004年 中国教学科研网网刊21期

吴巧生、成金华、余瑞祥：略论我国资源管理体制创新.北京.经济学动态2002年6期

汪丁丁：从交易费用到搏奕均衡.北京.经济研究1995年9月；

汪丁丁：产权博奔.北京.经济研究1996年10月