1984年12月，国务院第 54次办公会议将“贷款修路、收费还贷”确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一。依托公路收费政策我国公路建设取得了20年突飞猛进的发展。但是从2002年以来，收费公路规模大、范围宽、收费站点多、收费价格高等收费公路问题引起社会和中央政府的强烈关注。国务院及各级地方政府都做出了联网收费、撤并公路收费站点的决定和努力，以期取得在总体上降低收费公路规模和收费价格的效果。那么，政府的意图能否实现？上述收费公路问题能否解决？关于此有必要进行理论和实证分析。

 

    根据公路收费政策出台的目的和背景不同，收费公路可以分为两类。一是为筹集公路建设和运营维护资金而实施收费的融资型收费公路，例如，法国、日本、意大利、西班牙和我国的收费公路；二是为减少拥挤、增进效率而实施收费的经济效率型收费公路，例如，英国、德国以及美国的许多收费公路。融资型收费公路一般在新建公路项目中实施，经济效率型收费公路则在已经产生交通拥挤的旧公路上实施^（1）。由于公路建设和养护资金不足，我国大规模实施了公路收费融资政策，因此，我国的收费公路基本上都属于融资型收费公路，其中有二个基本类型：一是以收回投资为原则，通过集资或贷款建成的收费还贷公路；二是不仅要求收回成本还要取得投资回报的经营性收费公路。与此对应，收费还贷公路的投资主体是各级地方政府，经营性收费公路的投资主体为国内外经济组织。

从1984年到2000年底，我国公路基础设施的规模实现了跨越式发展，公路网的结构得到了巨大改善。高速公路从0增加到1.9万公里，一级公路从328公里增加到2万公里，二级公路由不足2万公里发展到15万公里。我国高速公路发展走过了发达国家一般需要40年才能完成的历程。

    "九五"期间公路建设完成的投资比“八五”期间增加了3倍，新增公路24万多公里，平均每年新建4.8万公里。到2000年底，全国公路总里程超过140万公里，公路网密度达到14.6公里/百平方公里。按照“十五”规划，到2005年全国公路总里程达到160万公里，五年新增20万公里，平均每年新增4万公里，公路网密度达到16.7公里/百平方公里，其中高速公路超过2.5万公里。而事实上，到2003年底我国高速公路就已经提前达到2.5万公里。按照目前的建设规模，今后一段时间，全国每年大致要建4000公里左右的高速公路，每月要完成300公里至400公里的建设任务。

     与公路投资规模和建设速度形成鲜明对照的是，政府财政对公路建设的投资力度明显不足。1984年至2000年，我国通过公路收费政策所筹集的公路建设资金占同期公路建设总投资的60%。“九五”期间，中央和地方政府利用正常财政性资金投入公路建设的比重仅占公路建设资金来源的10%，对高速公路的投入大约只占高速公路建设总额的6%—7%。

    据统计，1985年美国收费公路里程为7690公里，1993年日本收费公路里程为8800公里，1992年欧洲13个主要国家的收费公路里程为16239公里(85%集中在法国、意大利、西班牙)，这些主要发达国家的路网已经相当完善。收费公路比重占公路总里程排名前3位的分别是意大利1. 8%，日本1%，法国0. 7% 。而到2003年底我国共建成收费公路14.5万公里，是公路总里程的8.1%，占全世界收费公路总量的70%以上，规模远远大于世界平均水平^（2）。

    由此可以看出，近十几年以来，公路收费政策是我国公路规模快速增长的根本动力。公路规划的规模和建设速度与政府财政投入不匹配，过分依赖公路收费政策，是公路网建设的基本矛盾和收费公路规模过大的根本原因。因此，政府如何规划公路网的发展速度和规模、如何调整对公路建设的投入力度和方向成为控制我国收费公路发展规模与范围的两个基本现实问题。

 

    我国公路的等级划分有两种方法，一是按技术等级划分，与公路的通行能力和交通量大小有关；二是按行政等级划分，主要体现公路的区域社会经济意义，分为国道、省道和县乡公路。国道干线高等级公路主要承担全国性经济社会中心、运输枢纽和省会城市之间的连接任务，与沿线小城镇和农村的连通性差，门到门的服务功能弱。而省道主要承担省会城市与地市和绝大部分县的连接，是省与地市中心城市、地市与县之间、县与县之间、县与乡之间的主要连接通道或重要组成部分，基本覆盖了省内所有的经济产区和大部分人群、特别是低收入人群，门到门的服务功能强，也可以称其为省县道路。因此，省县道是承担公路普遍服务义务的主体，比国道干线公路、特别是高速公路的普遍服务意义更大。

    省县道路过去一直由政府利用财政投资和交通规费建设并运营养护，使用者没有额外的使用成本。但目前不仅高等级公路几乎全部是收费公路，而且全国70%以上一般技术等级的省县道路也在收费。我国已建成的90%以上的高速公路、80%以上的一级公路、75%的二级公路都是收费公路。考虑纵向“套牢”结构实际产生的收费效果，我们完全有理由认为：几乎所有国道（主干线公路网）和大部分省县道（次干线公路网）都是收费公路，实际情况也确实如此。收费公路分布如此之广、规模如此之大在全世界发展收费公路的国家中是绝无仅有的。

    形成这一局面的主要原因有四个。第一，公路收费政策出台后，特别是国道干线高等级公路建设热潮掀起之后，各级政府为了高等级公路的融资，把应该投向原有省道和县道建设与养护的政府资金投向国道干线高等级公路建设，使得省县公路的建设和养护资金严重匮乏。第二，为了筹集国道干线高等级公路的建设资金和省县道路的养护资金，许多地方政府利用贷款或集资把现有省道和县道稍加改造或提高等级后转变为收费公路，把收费收入、出让经营权的收益以及由此节约的政府资金投向国道干线高等级公路的建设。第三，政府投资的经济偏好和财政能力不足，使得投向公路领域的财政资金很少，迫使交通部门为了融到足够的资金或者为了增加高等级公路的收费收入，从而对省县道路实施“捆绑”收费。第四，有些地方政府为了弥补财政资金的不足，把公路收费当作一个财政资金来源，除不投入反而通过收费公路获得财政收入。

    在省县道路缺乏财政投入的背景下，理论上地方政府应该没有投入国道建设的积极性，但为什么地方政府在现实中还是积极地参与投资建设国道呢？这与公路管理体制和政府官员的考核机制有关。第一，国道干线高等级公路确实能改善省、地市经济中心的交通条件。但是包括国道干线公路在内，我国在公路基础设施领域实行了属地投资管辖的体制模式，地方政府承担了公路建设和运营的全部或绝大部分成本。在全国干线公路网规划的指导和政府财政能力不足的约束下，为了实现“公路建设跨越式发展”的宏大目标，国道主干线高等级公路的快速发展成为中央和省级公路交通部门的重要政绩标志，地方政府削减普通省县道路建设资金、向国道干线高等级公路倾斜成为必然结果。第二，银行产权和管理体制发生改变后，地方政府获得银行资金的难度加大，收费公路成为少有的能获得银行重点支持的政府投资项目，并且收费公路项目的绝大部分投资风险由银行承担，对收费公路的发展起了推波助澜的作用。在GDP政绩考核指标的标本竞争压力下，在上级交通主管部门的积极引导下，大上国道干线高等级收费公路项目成为地方政府官员提高政绩的一个重要选择，形成了地方政府扩大公路投资规模的激励机制。

 

    收费公路的投资主体以政府为主。我国80%的收费公路属于政府收费还贷型，只有20%的经营性收费公路。这样的收费公路构成，形成了以政府所属的国有企事业单位为主，民营和外资为辅的公路投资主体结构，绝大多数收费公路路段和里程由国有公路管理机构运营。以高速公路投资运营主体为例，全国共有高速公路路段管理机构（公司）239个，其中事业单位和国内企业占85%，中外合资企业占15%。

    收费公路建设的资金主要来源于银行贷款。从公路建设资金来源情况看， “九五”期间公路建设完成投资8974亿元，其中50%以上来源于银行贷款，到2005年我国收费公路贷款余额将累积到1.2—1.5万亿元之间。而对于高速公路建设来说，来自商业银行和政策性银行的贷款比重更大，约为60%－70%左右。

    由于收费公路建设实行属地投资管辖的管理体制，以及“分期投入、分期建设”、“一路一公司”和“投资主体多元化”的发展策略和投融资政策，事实上形成了“以路段为项目”和“一个路段一个公司”的格局。人为把一条条完整的收费公路路线切割成多个“路段项目”和“路段公司”，使得我国干线收费高等级公路呈现“三多”特点，即路段项目数量多、经营管理主体多、收费站点多。收费路段之间、收费路段与不收费路段之间在纵向呈现“套牢”结构，产生了“撇脂”、特定资产侵占、侵占性经营等等问题，主要有以下表现形式：（1）如果独立路线的局部为收费路段，则该收费路段把两头不收费的路段“套牢”，就有利用整条公路资源进行经营的条件，即投资某一个“瓶颈”收费路段可以利用整条公路形成的共同的交通需求进行收费运营，产生“撇脂”问题。（2）相连路线或一条公路的不同路段分属不同经营者，则经营者之间就可能互相侵占定价或者减少养护投入。仔细调查就会发现，侵占性经营问题在我国具有普遍性，许多短路段高速公路的单位收费价格明显高于长路段的收费价格。在这种技术结构下，各路段经营管理者的博弈结果就是人为抬高公路收费价格^（3）。

 

    进入90年代以来，大量资金从省县公路流向高等级国道干线公路已成为全国公路发展的一种普遍投资模式，其实施结果是承担普遍服务义务的省县道路资金流向国家重要干线公路，导致70%以上的省县道路收费，形成了承担普遍服务职能的一般技术等级的省县道路，向国道干线高等级公路反向补贴的局面。使得沿线最应该享受政府财政提供公共服务的，经济收入欠佳、最需要政府财政转移支付补贴的县域和农村人群，接受普遍服务的成本加重、社会经济运行成本上升、经济发展减缓，无异于“穷人为富人提供补贴、欠发地区为发达地区提供补贴”，与政府的职能定位和执政方向产生了偏差。

    产生反向补贴现象充分说明了政府主管部门的投资方向与中央的执政理念存在偏差。从宏观角度来看，中央政府负责编制国道网规划，但是投资主要由地方政府承担，与现行中央与地方的财税分配体制不对称，地方政府对国道干线公路的投资比例过高，挤压了省县道路资金。虽然全国经济社会发展需要建设大量国道干线高等级公路，但作为政府不能不顾财政能力采用这种模式挤压欠发达地区有限的财政资金和投资能力。从微观层面来看，这种现象的普遍存在充分说明国道干线高等级公路网的规划（规模和建设速度）超出了政府财政能力和项目融资能力，从一个侧面说明国道干线公路网的规划和建设计划存在的问题。

    根据2000年公布的规划，我国公路主骨架总长约3.5万公里，贯通首都和直辖市及各省（自治区）省会城市，将人口在100万以上的所有特大城市和93％的人口在50万以上的大城市连接在一起，使贯通和连接的城市总数超过200个，覆盖的人口约6亿，占全国总人口的50％左右。 但是，根据刚刚完成的中国高速公路网的规划，未来中国高速公路网总里程将超过８万公里，连接中国319个人口在20万以上的城市。高速公路网规划在不到5年时间发生了如此大的调整，充分说明规划工作存在着很大的不确定性。根据该规划所提出的建设规模和进度计划，中短期内公路的投资需求规模仍然十分庞大，是否还继续导致大量资金从普通省县公路流向国道高等级公路网的建设？收费公路问题是否能得到真正缓解？这些问题不得不使我们对新规划、现行融资模式和投入体制的合理性和可持续性产生质疑。

    4．2 公路投资失衡----代际公平问题

    一条公路的受益者在横向包括该公路的直接使用者和外部经济的间接受益者，在纵向包括了当代受益者和后代受益者。因此，公路与公路服务完全依赖一定运营时间内的收费收入收回投资面临二个方面的公平与效率问题：（1）现场收费方式使得收费运营期间内的公路使用者在为自己的受益支付成本的同时，也为间接受益者和后代受益者支付了成本，有失公平原则；（2）由于公路的巨大外部经济无法内生化，对大多数公路来说完全依赖有限运营时间内的通行费收回成本是不可能的；（3）公路服务具有易失性和消费的非竞争性，收费价格过高使得公路的使用率明显降低，导致资源的极大浪费^（4）。按照“谁受益、谁投资”的原则，应该让所有受益人支付投入成本,但我国大规模建设收费公路的实质是由较短经营期限内的政府财政和直接受益人承担全部成本，在代际平衡上不合理、不公平，这也是为什么世界上绝大多数公路由政府提供的一个重要原因。

    在同期政府财力不足的情况下，合理的投入模式应该是“政府借债（应该主要通过发行公债）投资、长期偿还”。偿还资金来源有二个，一部分来源于逐年向公路使用者征收的通行费，一部分来源于同期和以后受益时期的逐年财政拨款。这样做一方面能解决融资问题，解决直接和间接受益人、前代和后代受益人的公平支付问题；另一方面也可在中短期内减轻政府财政支出、项目偿还资金的压力，利于降低收费价格。

 

    公路建设规模超过政府财政能力和政府行为扭曲的表现已经十分严重。据有关部门统计，全社会拖欠工程款2000亿左右，交通行业占7%，排第三位，交通行业成为拖欠工程款的大户。为了筹集公路建设资金，在地方政府中大量存在不规范转让公路收费经营权、不合理设置收费站点的现象。在政府收费还贷公路资金“收支两条线”管理模式下，许多地方政府因为财力严重不足而挪用收费资金，甚至把收费收入作为财政资金的固定来源之一，按固定比例提取收费收入补充财政支出^（5）。如果再不协调管理体制、投融资模式与建设规模之间的关系，这些现象还将继续下去。

    由于收费公路建设60-70%的资金依靠银行贷款，银行贷款变异为政府建设公路的第一大财政来源。如果按贷款利率10%左右计算，2000年底收费公路的贷款利息为500亿元左右，而同期收费额只有400亿元，收费收入尚不足以弥补贷款利息。根据“九五”期间公路建设的融资结构匡算，到2005年我国收费公路贷款余额将增加到1.2—1.5万亿元之间，而这期间所建公路项目的收费收入能力比“九五”期间的项目必定差很多。如果不对公路的投入计划和融资模式进行调整，必将使银行承受巨额金融风险。

    根据国务院发展研究中心、全国运输协会等单位的调查分析，在一般社会产品中，我国的人力资源成本相当于发达国家的五分之一，而生产成本中含的物流成本高于他们三倍，是生产成本的40％左右，而发达国家仅占10％；在社会流通领域，美国的流通成本占GDP的9.5%，其它发达国家一般在10%左右，而我国约占20%，比发达国家高出近一倍。如果我国“十五”期间物流成本占GDP的比例降低到15%，每年将为全社会直接节省约2400亿元的物流成本，并为企业和社会带来极为可观的经济效益。据调查估算，1998—2000年间我国平均每台机动车负担公路通行费2500元，约占汽车使用变动成本的20—25%。按1999年公路运输总换算周转量6362亿吨公里、收费公路总收入360亿元匡算，每吨公里增加运输成本费用5.7分，相当于增加公路运输成本15—20%^（2）。公路收费价格已经对公路运输成本产生了很大影响，成为运输成本高的一个重要因素。减少公路收费价格、把这部分物流成本压缩下来，可以大大提高国民经济的总体运行水平。

 

    国道干线高等级公路的规模大、建设时间集中，超出了同期政府的财政支付能力，是我国公路网建设存在的基本矛盾，也是收费公路规模大、范围广的根本原因。由此导致了重要的社会经济矛盾：（1）在现行公路投资管理体制和政府官员政绩考核的激励下，为了给国道干线公路融资，使省县道路的大量资金受到挤压、流向国道干线高等级公路的建设，使得省县公路的普遍服务义务的价格过高。形成了承担普遍服务职能的省县公路补贴国道干线公路的局面，无异于“穷人为富人提供补贴、欠发地区为发达地区提供补贴”，与政府的职能定位和执政理念产生了偏差。（2）属地投资管理、“一路一公司”和投资主体多元化，是收费公路路段项目数量多、经营管理主体多、收费站点多的根本原因。它强化了我国收费公路的纵向“套牢”结构，使得联网收费的本质——合作经营和降低收费价格的目标难以实现。（3）公路建设资金需求与地方财政的投入能力不匹配，公路投资代际公平失衡，使得中短期内收回投资的压力大、收费价格高、公路运输成本大幅增加，引起国民经济和社会运行成本的高涨，在一定程度上削弱了我国经济的低人力成本的相对竞争优势。

    这一切都说明全国公路网规划和建设计划、公路投资管理体制和融资模式存在着不少问题。应该重新审视国道干线高等级公路网的规划和建设计划，理顺国道与省道的路网功能和投资主体的关系，调整中央和地方政府对国道干线公路和省县道路投资的职责和方向。首先，国道、省县干线公路虽然都是准公共物品，也是一个国家社会经济发展的基础和动脉，但是必须明确省县道路的社会基础设施地位和普遍服务职能，政府财政应该充分起到主导作用。逐步取消省县道路的收费，恢复其低成本普遍服务的功能，抑制收费公路范围的扩张。其次，在公路管理体制上，参照国外公路管理体制，中央政府应当作为国道干线公路的投资主体，充分履行其规划权利和投资职能减轻地方政府的财政压力和行为扭曲。第三，在融资方式上，主要通过发行公债而不是银行贷款进行融资，以此改变我国公路建设中存在的政府缺位、过分依赖银行贷款和加重银行金融风险的问题，这也是发达国家建设国家收费干线公路的普遍融资模式。通过以上政策措施，使国道、省县道路的功能与中央和地方的职责和权限、公路投资体制与中央和地方的财税分配比例、公路建设规模与政府的财政支出能力协调起来，实现国民经济、社会和公路交通的协调发展。充分降低公路收费价格及其带来的社会经济运行成本，实现我国经济发展的相对竞争优势。

 

1.       李晓明．公路服务的经济学分析及其商业化运营与公共管制研究[D].西安．长安大学博士学位论文，指导教师：胡长顺和王秉纲教授．

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3.       李晓明，胡长顺．公路服务的经济性质及其生产与市场结构的微观经济分析[J]．西安．长安大学学报（自然科学版），2003.6．

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5.       张冬生．收费公路价格情况调查与分析——垄断行业价格管理探索之五[J]．北京．价格理论与实践．2004  No.1．

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