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如何使政府做正确的事和正确地做事——关于政府职能转型的若干问题
作者:樊纲    发布:2004-12-28    阅读:2310次   

  政府转型的方向是从过去管经济、管生产、管分配的那样一个政府逐步向提供公共服务政府转变。从中央政府看,履行的公共服务职能,包括国防、外交以及宏观调控等。从地方政府的角度看,履行的公共职能(中央政府也要执行这些职能)有三大方面,第一方面是公共基础设施,包括城市化的基础建设,社会所需要的公共“硬件”的组成部分。第二方面就是社会和市场的规则,包括法制建设、市场规则、维护处理各种经济矛盾所要遵循的公平原则。第三方面就是社会保障。包括对失业、贫困等群体给予一定的救济保障、对社会平等目标的追求,还包括社会保险等各类公共服务。
  
  一、公共服务是政府应该干的“正事”
  在四年前讨论这些问题时,还众说纷纭,最近两年我们的认识已经越来越统一了,大家都认识到政府的职能需要转变,越来越认识到公共服务的意义,以及政府在这方面的作用。现在,最根本的问题是如何实现这个转变,哪些制度需要变化、需要重新制定,哪些观点需要调整。海南省是最早提出政府转变的,从小政府大社会来讲,当时的概念在中国经济体制改革中起到了极大的推动作用,起到了推动各级政府从管市场、管企业中退出来的积极作用。但是这个概念也需要与时俱进。市场的进一步发展不一定就是要求政府管的事情少了,只是要求它管不同的事情。随着市场的发展,对公共物品的需求不一定会变少,有可能是更多。企业的事情更多的由私人来管,政府退出了;但是公共部分,以前政府也没有很好地提供,而随着经济的发展,有可能需要会更大(甚至在GDP当中的比重也会加大),因为社会需要更多的公共设施和公共服务,比如城市化建设,比如说环保,比如说我们的公共教育,比如社会保障。所以说,问题的关键不在于政府是大是小,而是看它是不是干了正事。多大多小,最终也要由市场决定,由社会决定。
  政府职能的转变有两个方向,一是政府要做正确的事情,做自己该做的事情,二是政府要有效地做事,有效地做自己该做的事,这就要对政府的内部管理制度方面做很多的改革与改进。我今天要讲的主要是前面一个问题,即如何使政府做正确的事或正确地做事。而要使政府做正确的事,就涉及到许多问题,首先是要深化体制改革,从体制上保证政府不做不该做的事,同时还要求政府采取适当的公共政策,实现各种利益的均衡;还要求政府制定正确的发展战略,有效地履行自己的职责。我们下面就分别通过对当前一些现象的分析来加以说明。
  
  二、深化体制改革,在体制上保证政府做正确的事
  
  要想使政府真正做、而且是仅仅做自己该做的事,在当前最重要的前提是要深化体制改革,从而在经济体制和政治体制上确保政府能做正确的情。这里可以举两个例子,一个是有关产权体制改革,另一个是有关政府体制改革。
  政府做不正确的事的一个重要的方面就是总在那里管企业、管产业,而不给各种产业和企业以充分的自主权。这件事叫了许多年,还没有完全解决,问题就在于如何真正实现产权制度的改革。比如在管不管国有企业的问题上,只要还是国有,政府就会管。所以关键在于产权制度的改革,同时人们关于产权、关于资本的观念也要相应地改变,最关键的一点是要认识到国有经营性资产本身要减少,这样才能使国有企业逐步减少,政府才能最终从管企业、管产业等事务里面退出来。这个在全国仍然是很重要的问题。最近我们在参与人大常委会关于国有资产管理法的起草制订的前期研究,发现政府之所以还在管企业,说到底还是因为有太多的国有经营性的资产。国有资产可以分为两块,一块是经营性资产,也就是企业资产;另一块为非经营性资产,也就是公共设施性的资产。过去缺乏一种机制,使得我们过去形成的大量经营性资产,逐步有序地从企业退出,然后转移到非经营性资产上面去,也就是用于公共设施的建设和公共服务(比如社保)的提供。我们必须建立这样的转化机制,我国的国有资产没有减少,而是存在形态发生变化。这涉及到国有资产的管理体制的重大变革,最终实现国有资产的转形(指它存在的形态)。只有在这个基础上才能实现企业的转制和政府的转型。中央政府要转型,地方政府也要转型。国有资产的产权关系和管理体制的变化要有利于企业资产有序地转成公共设施,从而有利于政府职能的转变。
  另一个例子是宏观经济失衡,这在一定程度上与我们的政治体制有关,特别是与中央-地方政府的关系有关。比如我们这两年出现由投资高增长引起的经济过热,这里面就有一个在现有的政治体制下“未来的利益”被侵害的问题。比如环境问题、投资问题、土地批租等,都有一个未来利益如何代表和顾及的问题。现在地方土地批租之所以造成经济过热,其中一个原因在于,在中国传统的中央集权式的政府体制下,地方政府的官员是由上级任命的,地方政府虽受地方的制约,但是更多的是受上级的制衡。在这样的机制下,干部一定是要不断的调动和轮换的,而不是长期在当地为当地的选民服务的。这就导致地方政府往往在决定土地批租上,通常考虑的只是一个任期内的事,现任市长都是想尽可能多地把土地批出去,换来更多的钱,进行更多的当前的建设,在决策过程中,缺少一个“未来潜在的市长”在人代会上对现任的市长进行制衡的机制。这个“未来潜在的市长”就会更多地考虑那些地要是10年之后再卖,价格会高很多倍,更多地考虑地在现在都批光了下一任政府的资金来源在哪里,等等“未来的利益”问题。结果是,一方面因为现在土地批得很多,所以批得很廉价,土地利用率很低,在中国这样一个人地关系高度紧张的国家里,我们却到处可以看到很平、很散的建设项目。另一方面,因为各级地方政府都是要把今后二十年用的地在现在就批出去换钱上项目,把今后二十年的事都放到现在的五年之内来做,自然就一定会是宏观经济过热。结果,为了防止宏观经济过热,就要由中央政府或上级政府对地方下级政府进行“上级的制衡”,现在土地的审批权就又被收到了省这一级。我个人认为,这个权利制衡机制也要进行改革。事实上,这么大的国家不可能什么都要中央政府去决策,最终还是要实现“地方的权利在当地得到制衡”。从这个意义上讲,政治体制改革,不仅是民主制度的问题,而且是中央地方关系的问题,是如何改革几千年的中央集权制度传统的问题,如何让更多的领域实现地方的自治,实现地方自身的利益制衡。要通过体制的改革,使政府更正确地做事。
  
  三、采取适当的公共政策,实现各种利益的均衡
  
  政府是为整个社会提供公共服务,而那个“公共”是分成各个利益集团的。市场经济的发展使社会实现多元化,如何使各个利益集团的利益实现均衡,而不是偏袒某一方,或忽视某一方。这个问题值得深入地、全面地加以思考,要根据我们社会与经济发展各个特殊阶段的特殊情况,尽可能地实现各种利益之间的制衡与均衡。这是政府做正确事情的一个重要内容。在这方面我们也举两个例子。
  当前和今后相当长的时期内,各利益集团的利益不均衡发展将成为的一个大的社会问题。政府应当更多地考虑如何保障弱势群体和促进社会平等。现在我们都认识到,过去我们的政府从中央到地方都过分强调经济的发展,而没有注意社会的发展,特别是弱势禾宓睦嬖谝欢ǔ潭壬媳缓鍪印O衷谥泄Ω猛惫刈⑼蹲收呒叭跏迫禾宓睦妗U馐峭晟粕缁岜U咸逑担峁┕脖U系闹匾谌荨S绕涫窃谄兜厍独丝谠龆啵逃貌坏奖U希贾虑嗄昱┟裆踔炼疾痪弑竿獬龃蚬さ幕咎跫F浯危谡庖环⒄菇锥危簿褪荊DP人均1000美元的基础上收入差距以后不可避免地还会进一步扩大的情况下,防止我们这个增长的经济,演变成为“再分配的社会”。如果政府不关注经济增长、就业增加,而是变成只关注再分配问题的政府,也会产生很多问题,国际上也存在较多这方面的经验教训。所以,一方面要进行政治改革,实现利益群体之间的相互制衡,另一方面在这个发展阶段,在中产阶级还没有形成,多数人还没有稳定的持续就业机会的条件下,在当前一些利益群体的利益有所保障的同时,防止过分强调收入再分配,确保经济的长期持续发展和就业不断地增加,因为那才是使现在的一些弱势群体境况最终得到根本改善的前提。在这些方面,要思考政治体制改革在不同发展阶段上的要求,要借鉴和吸取发达国家、发展中国家历史上的经验教训。
  
  四、制定正确的发展战略,有效地履行政府职责
  
  在这个方面,当前经常出问题的一个例子就是城市化发展战略问题,这也关系到政府如何有效率地做正确的事情,保持经济的长期发展。
  政府有效率说到底就是用有限的资源和一定规模的政府机构,提供更多更好的公共物品和公共服务。现在我们都认识到城市化是中国经济发展的必由之路,各地政府也都很积极。但往往由于观念的错误,做了不正确的事情,或是还没有能够有效率地做正确的事情。比如一些地方以为城市化就是搞花园城市,上了很多华而不实、脱离当前发展阶段的工程,结果导致当地商务成本提高、生活成本提高,或是该做的事情反倒没做,该提供的公共服务反倒没有提供,吸引的投资是更少了而不是更多了,甚至因为生活成本提高连劳动力流入也减少了,经济无法持续地发展。城市化之所以有利于经济发展,就是因为它能通过集约效应降低企业和社会的基础设施成本,有利于服务业的发展和增加就业,而我们的一些地方政府搞城市发展的做法与这一经济逻辑恰恰背道而驰。现在各个地方都在相互竞争吸引投资,这是好事,但大家的手段都是批地的时候批得更便宜一些,少收一些个人所得税之类,从长远来讲,这些让利的做法是有限的,真正在竞争中起到决定性作用的是政府如何有效率地提供企业和社会真正需要的(当前最需要的)公共物品和公共服务,或者说是在保证公共品的有效供给的同时,能维持商务成本低廉。最终的竞争,最终的比较,是一个政府提供同等公共品的商务成本是否低廉的比较。这是一个国家、一个政府、地区竞争力的最核心的概念。当地的企业是否有竞争力,那是这个企业在各方面努力和在国际市场上竞争的结果,那些好的企业是否到你这里来,他考虑的是你地方政府能否在公共品成本方面使企业有竞争力从而在这方面有优势,才是政府或地方或国家的事。这里要再强调一下的是,不仅要注意企业的商务成本,而且还要注意人的成本,也就是劳动者的生活成本。东南沿海有些城市出现了民工荒。中国这么多的劳动力,可是那个地方劳动力紧缺了。最主要的原因就是有些地方生活成本在急速地增长。一个民工挣五百元,房租费用就要三百,他就不到你这里来打工了,或者企业就要增加工资成本,结果企业也要跑了。这跟当地的一些华而不实的建设有关,也就是政府花了很大的成本去搞那些形象工程建设,到最后打工人员都不去了,当然投资者也不去了。这是利益均衡的问题,要考虑中国城市化进程中企业者的利益,也要考虑进城打工人员的利益。城市化本质上是一个“城外的人进城”的问题,而不是本来就是城里的人过得如何更好的问题,说到底就是如何让打工仔、低收入层进城的问题,而不是如何让这个城市“看上去很美”的问题。如何让这新进城的打工仔能够安居乐业,能够让他们在比较低的生活成本中得到生活上的保障,这是城市化的核心问题之一,也是政府的重要任务。搞偏了一定会适得其反。
  中国的改革,到了这个阶段,政府改革已经是关键的一环。而政府改革是制度改革的集中体现。政府改革包括利益均衡的全部过程。在这个意义上,政府改革,决不是短期能完成的事情。它不仅涉及过去几十年的计划体制,也牵扯几千年的传统,需要改变很多人的观念,需要长期的努力,需要我们大家从各个角度深入地研究和讨论。